SENTENZA N. 182
ANNO 1976
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI,
Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 27 della legge 9 maggio
1975, n. 153 (attuazione delle direttive del Consiglio delle Comunità europee
per la riforma dell'agricoltura), promossi con ricorsi del Presidente della
Regione Valle d'Aosta, del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, del
Presidente della Giunta provinciale di Trento e del Presidente della Regione
Sardegna, notificati il 25 giugno 1975, depositati in cancelleria il 1 e 4
luglio 1975 ed iscritti ai nn. 16, 17, 18 e 19 del
registro ricorsi 1975.
Visti
gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 7 aprile 1976 il Giudice relatore Guido Astuti;
uditi
l'avv. Gustavo Romanelli, per
Ritenuto in fatto
Per
dare attuazione alle direttive nn. 72/159, 72/160 e
72/161 impartite dal Consiglio delle Comunità Europee per la riforma
dell'agricoltura, lo Stato italiano ha emanato la legge 9 maggio 1975, n. 153,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 137 del successivo 26 maggio. L'art. 27
della legge citata prevede che il Consiglio dei ministri, su
proposta del ministro degli affari esteri e del ministro per l'agricoltura e le
foreste, sentito il presidente della giunta regionale interessata, possa
autorizzare il ministro per l'agricoltura e le foreste, in caso di persistente
inadempimento degli organi regionali nello svolgimento delle attività
amministrative di attuazione delle direttive comunitarie, a disporre il
compimento degli atti relativi in sostituzione dell'amministrazione regionale.
Avverso tale disposizione, le Regioni Sardegna e Valle d'Aosta e le Province autonome di
Trento e di Bolzano hanno proposto questione di legittimità costituzionale, con
ricorsi tutti notificati il 25 giugno 1975. La norma denunciata sarebbe lesiva
della competenza in materia di agricoltura spettante alle ricorrenti in forza
degli artt. 116, 117 e 118 Cost., 3, lett. d e 6 dello Statuto della Regione Sardegna, 2, 4
e 48 dello Statuto della Regione Valle d'Aosta, 3, terzo comma, 8 n. 21, 16,
38, 49 e 51 dello Statuto delle Province autonome di Trento e Bolzano. Né
l'esigenza di assicurare la osservanza delle direttive
comunitarie giustificherebbe la legittimità della norma impugnata, dovendosi
ritenere che in caso di persistente inadempimento da parte delle Regioni e
delle Province interessate, il rimedio da adottare dovrebbe essere quello dello
scioglimento del Consiglio, atto soggetto a tutti i rimedi giurisdizionali
previsti dall'ordinamento.
Si
é costituito in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri deducendo la
infondatezza dei ricorsi proposti.
In
particolare, le limitazioni alla sovranità accettate dallo Stato con l'adesione
alle Comunità europee comporterebbero corrispondenti limitazioni all'autonomia
legislativa delle Regioni, anche a Statuto speciale. Il potere-dovere dello
Stato di sostituirsi alla Regione o alla Provincia autonoma inadempiente
troverebbe giustificazione nella circostanza che solo lo Stato, in quanto soggetto
di diritto internazionale, é responsabile nei confronti della Comunità.
Considerato in diritto
1.
- Con i ricorsi indicati in epigrafe, le Regioni Sardegna e Valle d'Aosta e le
Province autonome di Trento e Bolzano hanno promosso la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 27 della legge 9 maggio 1975, n. 153 (Attuazione delle
direttive del Consiglio delle Comunità europee per la riforma
dell'agricoltura), che dispone: "In caso di persistente inadempimento
degli organi regionali nello svolgimento delle attività amministrative di
attuazione delle direttive comunitarie di cui all'art. 1, il Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro per gli affari
esteri o del Ministro per l'agricoltura e le foreste, sentito il presidente
della giunta regionale interessata, autorizza il Ministro per l'agricoltura e
le foreste a disporre il compimento degli atti relativi in sostituzione
dell'amministrazione regionale, proponendo, ove occorra, le opportune
variazioni di bilancio".
La
norma denunciata violerebbe la sfera di competenza assegnata alle Regioni e
Province ricorrenti, in materia di agricoltura, dagli artt.
116, 117, 118 Cost., e
rispettivamente degli artt. 3, lett. d e 6 dello
Statuto della Regione Sardegna, 2, 4 e 48 dello Statuto della
Regione Valle d'Aosta, 3, terzo comma, 8 n. 21, 16, 38, 49 e 51 dello
Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e
Bolzano. In base a queste disposizioni, l'ammissibilità di un potere di
intervento sostitutivo dello Stato per l'esercizio di funzioni amministrative
in materia riservata alla competenza primaria regionale o provinciale dovrebbe
ritenersi assolutamente esclusa. Lo Stato non ha altro potere di controllo
sugli atti amministrativi delle Regioni che quello previsto dall'articolo 125 Cost., salva la possibilità di
ricorso alla Corte costituzionale nel caso di conflitto di attribuzione;
l'intervento sostitutivo di organi dello Stato comporterebbe lesione gravissima
dell'autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni a statuto speciale ed
alle Province autonome, autonomia che non potrebbe essere comunque limitata o
compressa anche nell'ipotesi di violazione degli obblighi internazionali, dato
che né l'ordinamento italiano né l'ordinamento comunitario prevedono forme di
controllo sostitutivo; unico rimedio, nel caso di atti contrari alla
Costituzione o gravi violazioni di legge, sarebbe la possibilità di
scioglimento del Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 126 Cost.
Si
osserva inoltre dalle ricorrenti che nell'ipotesi in cui esse avessero fatto uso della potestà legislativa primaria in
materia di agricoltura, adottando nella specie, in ossequio alle direttive
comunitarie, un regime di aiuti all'agricoltura locale, si potrebbe verificare
l'abnorme situazione di un'attività amministrativa prevista e disciplinata
dalla legge regionale o provinciale esercitata da organi statali, i quali
potrebbero anche non avere competenze corrispondenti a quelle attribuite agli
organi regionali; che, infine, lo Stato, arrogandosi il potere di modificare i
bilanci delle Regioni o Province autonome, ne violerebbe la sfera di autonomia
finanziaria.
La
menomazione delle prerogative statutarie assumerebbe speciale gravità nei
confronti della Provincia di Bolzano, la cui autonomia ha il proprio presupposto
storico e giuridico in una fonte normativa di diritto internazionale, l'accordo
De Gasperi-Gruber.
Stante
l'identità della questione, i giudizi possono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
2.
- La questione non é fondata. Le ricorrenti si richiamano alla garanzia
costituzionale della loro autonomia nei confronti dello Stato, dimenticando che
l'Italia fa parte della Comunità economica europea, e che, con l'adesione al
trattato istitutivo di questa Comunità, ha accettato, a condizioni di parità
con gli altri Stati membri e per il conseguimento delle finalità ivi precisate,
determinate limitazioni dei poteri sovrani dello Stato in ordine all'esercizio
delle funzioni legislativa, esecutiva e giurisdizionale, quali si rendevano
necessarie per la creazione di una organizzazione
interstatuale, di tipo sovranazionale, concepita come
strumento di integrazione tra gli Stati partecipanti, per fini comuni di
sviluppo economico e sociale. É evidente che queste limitazioni non possono non
riflettersi anche sull'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni e
Province autonome, e ciò anche in base alle espresse disposizioni statutarie
che ad esse impongono, nell'esercizio delle funzioni
legislative ed amministrative, "il rispetto degli obblighi internazionali
e degli interessi nazionali" della Repubblica.
Al
riguardo, questa Corte ha già avuto più volte l'occasione di dichiarare, in
termini generali, che "é incontrovertibile il principio che affida allo
Stato, e solo ad esso, l'esecuzione all'interno degli
obblighi assunti in rapporti internazionali con altri Stati" (sentenza n. 46 del
1961); che poiché soltanto lo Stato é soggetto nell'ordinamento
internazionale e ad esso vengono imputati giuridicamente in tale ordinamento
gli atti, normativi o amministrativi, posti in essere dalle Regioni, non può dubitarsi della legittimità delle limitazioni che ne
conseguono all'autonomia delle Regioni nell'esercizio delle loro attività
istituzionali; che pertanto, anche nelle materie di competenza primaria o
esclusiva, nel necessario coordinamento degli interessi regionali con i
preminenti interessi nazionali sul piano dell'unità politica dello Stato in cui
le Regioni sono inserite e vivono, e sul piano delle esigenze fondamentali che
informano la vita dello Stato, "il rispetto degli obblighi internazionali
dello Stato é, per la competenza regionale, un limite indefettibile, pur se il
singolo Statuto non lo segnali in modo espresso" (sentenze n. 30 del
1959; n. 49
del 1963; n.
21 del 1968).
3.
- Per quanto concerne in particolare gli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia alla C.E.E., non
v'é dubbio che le disposizioni dei regolamenti comunitari emanati a norma
dell'art. 189 del Trattato di Roma abbiano piena efficacia obbligatoria e diretta
applicazione in tutte le Regioni, abrogando ogni eventuale incompatibile
normativa statale o regionale preesistente, e vincolino l'esercizio
dell'attività legislativa o amministrativa delle Regioni, anche a statuto
speciale, secondo i principi enunciati da questa Corte nelle sentenze n. 120 del
1969, 183
del 1973 e 232
del 1975.
Qualche
precisazione si impone quanto all'efficacia delle direttive del Consiglio o
della Commissione delle Comunità. Queste, a differenza dai regolamenti, secondo
il disposto dell'art. 189 n. 3 del Trattato di Roma, vincolano lo Stato membro
cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva
restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi.
Non
solo il rifiuto, ma anche il semplice ritardo di uno Stato destinatario
nell'adozione dei provvedimenti imposti da una direttiva costituisce violazione
d'un obbligo comunitario imposto dal Trattato, soggetta al sindacato
giurisdizionale della Corte di giustizia delle Comunità. Questa ha osservato al
riguardo che "l'esatta attuazione delle direttive é tanto più importante
in quanto i provvedimenti d'attuazione sono rimessi alla discrezione degli
Stati membri, e, ove non raggiungessero gli scopi prefissi nel termine
stabilito, esse resterebbero lettera morta. Se é vero che, nei confronti degli
Stati membri destinatari, le direttive non sono meno vincolanti di altre norme
di diritto comunitario, ciò e ancora più vero per le disposizioni che fissano
il termine per l'entrata in vigore delle norme contemplate" (sentenza 21
giugno
4.
- Per quanto concerne l'adempimento degli obblighi comunitari in materia di
agricoltura da parte dello Stato e delle Regioni, giova ricordare che il
legislatore italiano, in base alla riserva contenuta nell'art. 17, lett. a,
della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Delega al Governo per il passaggio delle
funzioni e del personale statali alle Regioni), aveva con il decreto del
Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 11 mantenuto ferma la
competenza degli organi statali "in ordine alla applicazione di
regolamenti, direttive ed altri atti della Comunità economica europea
concernenti la politica dei prezzi e dei mercati, il commercio di prodotti
agricoli e gli interventi sulle strutture agricole" (art. 4 lett. b: cfr. anche art. 4 lett. a e m, ed
art. 8), attuando una limitata delega alle Regioni per l'esercizio di funzioni
amministrative in ordine all'applicazione dei regolamenti C.E.E. relativi alle
strutture agricole e l'attuazione degli interventi conseguenti alle decisioni
comunitarie (art. 13, lett. a).
La
legittimità di queste disposizioni, contestata da alcune Regioni, fu
riconosciuta dalla Corte con sentenza n. 142 del
1972, osservando tra l'altro che "ogni distribuzione dei poteri di
applicazione delle norme comunitarie che si effettui a favore di enti minori
diversi dallo Stato contraente (che assume la responsabilità del buon
adempimento di fronte alla Comunità) presuppone il possesso da parte del medesimo
degli strumenti idonei a realizzare tale adempimento anche di fronte
all'inerzia della Regione che fosse investita della competenza
dell'attuazione"; e che di conseguenza, nel difetto di tali strumenti, il
solo mezzo utilizzabile per fare concorrere le Regioni all'attuazione delle
norme comunitarie era quello della delegazione di poteri, "che appunto
offre il rimedio della sostituibilità del delegante in caso di inadempimento
del delegato".
5.
- Dovendosi successivamente dare applicazione alle importanti direttive del
Consiglio delle Comunità europee numeri 159, 160, 161 del 17 aprile 1972, il
disegno governativo di legge presentato alla Camera nel 1973 prevedeva
l'attribuzione alle Regioni di una limitata competenza amministrativa, delegata
dallo Stato, con facoltà del Ministro per l'agricoltura di provvedere
sostituendosi alle Regioni in caso di inadempimento o inerzia degli organi
regionali, o divergenza di valutazione con gli organi dello Stato rispetto agli
obiettivi da conseguire (art. 20). Ma nella discussione alla Camera, in
considerazione delle istanze prospettate dalle Regioni (oggetto già di riserve
da parte di alcuni membri della Commissione parlamentare per le questioni
regionali, nel parere sullo schema del decreto delegato n. 11 del 1972), il
disegno di legge fu profondamente modificato, riconoscendo alle Regioni ampia
competenza legislativa ed amministrativa per l'attuazione delle direttive
comunitarie, ed introducendo con la disposizione
dell'articolo 27 lo strumento idoneo a consentire allo Stato di dare
esecuzione agli obblighi comunitari nel caso di persistente inadempimento da
parte delle Regioni.
Di
fatto, l'art. 2 della legge 9 maggio 1975, n. 153, dichiara che le Regioni a
statuto ordinario, e rispettivamente le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano, possono con proprie
leggi regolare la materia di attuazione delle direttive C.E.E. nn. 159, 160, 161 del 1972, "purché in ogni caso siano
rispettati i limiti stabiliti dalle direttive comunitarie stesse", e gli
altri limiti ivi espressamente indicati con riguardo ai diversi tipi di
autonomia. La legge contiene inoltre numerose disposizioni dirette a
disciplinare i rapporti tra Stato e Regioni, l'emanazione di norme sostanziali
e procedurali da parte delle Regioni, l'esercizio delle conseguenti funzioni
amministrative, e fissa altresì i termini per i diversi adempimenti di
competenza delle Regioni a statuto ordinario o speciale e delle Province
autonome. In particolare, l'art. 26 precisa che le funzioni amministrative
debbono essere esercitate "in conformità delle direttive espresse dalla
presente legge e di quelle che saranno successivamente emanate dallo Stato con
le modalità di cui dall'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 15
gennaio 1972, n. 11", ossia nell'esercizio delle funzioni di indirizzo e
coordinamento attinenti ad esigenze di carattere unitario, "anche con
riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale ed agli impegni
derivanti dagli obblighi internazionali ed in particolare dalla Comunità
economica europea".
6.
- Il legislatore, ai fini dell'applicazione delle direttive comunitarie
nell'ordinamento interno, ha dunque ritenuto di trasferire questi poteri, nel
palese intento di consentire una maggiore aderenza alle esigenze e
particolarità delle situazioni locali in ordine al conseguimento degli
obiettivi prescritti dalle direttive in questione. Il legislatore ha peraltro
avuto cura di evitare possibili remore o ritardi nell'adempimento degli
obblighi comunitari imposti dalle direttive stesse; e a tal fine ha dettato le
disposizioni dell'art. 2, secondo comma, e dell'art.
27, che assicurano l'applicazione della legge statale fino a quando le Regioni
o Province non abbiano provveduto con proprie leggi, e riservano al Governo la
facoltà di intervento sostitutivo nel caso di "persistente inadempimento
degli organi regionali nello svolgimento delle attività amministrative di
attuazione delle direttive comunitarie".
Agli
stessi principi si ispira anche la delega legislativa contenuta nella
successiva legge 22 luglio 1975, n. 382, ove all'art. 1, terzo comma n. 5, é
previsto in via generale il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario
delle funzioni amministrative relative all'attuazione dei regolamenti e
direttive della C.E.E.,
riservando tuttavia al Governo la facoltà di intervento sostitutivo "in
caso di accertata inattività degli organi regionali che comporti inadempimento
agli obblighi comunitari".
Le
ricorrenti, pur riconoscendo il carattere vincolante delle direttive
comunitarie, osservano che lo Stato non potrebbe intervenire nello svolgimento
della loro attività amministrativa senza invadere la sfera di competenza loro
propria in materia di agricoltura. Ma questa sfera di competenza, come già si é
rilevato, oltre ai limiti costituzionali nei confronti dello Stato incontra
limiti nelle norme e direttive comunitarie, per cui
nell'ambito dell'ordinamento comunitario anche le competenze primarie o
esclusive dell'autonomia regionale, non meno di quelle proprie della sovranità
statuale, sono soggette a modificazioni che si riflettono necessariamente nelle
conseguenti disposizioni di adattamento dell'ordinamento interno.
Né
vale obiettare che la competenza per l'attuazione delle direttive comunitarie
dovrebbe essere riconosciuta alle Regioni, quali "organi nazionali"
aventi competenza a provvedere, e che lo Stato non potrebbe considerarsi
l'unico ente legittimato ad assicurare l'osservanza delle direttive stesse
nell'ambito dell'ordinamento interno. Per vero, a prescindere dalla possibilità
di qualificare le Regioni quali "organi nazionali" ai sensi del
disposto dell'art. 189 n. 3 del Trattato di Roma, é certo che l'art. 189
dichiara le direttive vincolanti per lo Stato, e che solo allo Stato é
riferibile la responsabilità internazionale nel caso di violazione degli
obblighi comunitari. L'intervento del Governo previsto dall'art. 27 della legge
n. 153 del 1975, trova precisamente la sua giustificazione nel generale
interesse nazionale ad un puntuale e tempestivo adempimento degli obblighi in
questione nell'intero territorio dello Stato, in inscindibile correlazione con
l'esclusiva responsabilità internazionale dello Stato.
Il
Governo, al quale é consentito di ricorrere, nelle competenti sedi, contro
leggi e provvedimenti regionali illegittimi per violazione delle direttive
comunitarie, sarebbe completamente disarmato di fronte all'inerzia
amministrativa delle Regioni, ove non gli fosse riconosciuto il potere-dovere
di intervenire in via sostitutiva, che la legge gli ha espressamente riservato
nell'atto stesso in cui attribuiva alle Regioni le funzioni amministrative di
attuazione delle direttive C.E.E.
7.
- Il legislatore ha regolato questo potere sostitutivo con opportune ed idonee
garanzie: esso é infatti previsto con espresso ed
esclusivo riferimento alle attività di attuazione delle direttive comunitarie;
é ammesso solo nel caso di persistente inadempimento degli organi regionali,
ossia non di semplice inosservanza dei termini stabiliti dalla legge stessa, ma
di inattività protratta oltre ogni ragionevole limite, qualificabile come
inadempimento; deve essere autorizzato dal Consiglio dei ministri, dopo aver
sentito il presidente della giunta regionale interessata, al quale é pertanto
consentito di fornire ogni eventuale giustificazione ed assicurazione.
Le
ricorrenti prospettano la possibilità che l'intervento governativo possa verificarsi anche successivamente alla emanazione
delle norme attuative e procedurali di loro
competenza: ma é ovvio che il Ministro per l'agricoltura, nel disporre il
compimento degli atti in questione, dovrà rispettare la normativa regionale
legittimamente in vigore, osservando anche, nei limiti del possibile, le
disposizioni di carattere procedurale.
Le
ricorrenti denunciano inoltre la facoltà attribuita dall'art. 27 al Governo di
proporre, ove occorra, le opportune variazioni di bilancio, come palese
violazione della loro autonomia finanziaria. Anche questa censura non é
fondata, sia perché la norma consente soltanto la formulazione di proposte ai competenti
organi regionali o provinciali, ai quali viene
riservato il potere di provvedere in via definitiva, nelle forme previste dai
rispettivi ordinamenti, sia soprattutto perché la norma trova giustificazione
nella necessità di svolgimento di un'attività amministrativa la quale comporta
oneri di spesa anche per le Regioni, in conformità agli stanziamenti previsti
dagli artt. 4 e 5 della stessa legge.
Per
le considerazioni suesposte, deve escludersi che la disposizione dell'art. 27
possa qualificarsi come inammissibile attentato all'autonomia, che anzi dalla
legge é stata riconosciuta ed arricchita con l'attribuzione di ampi poteri in
ordine all'esercizio delle funzioni legislative ed amministrative occorrenti
per l'attuazione delle direttive comunitarie; né può in essa
ravvisarsi un precedente pericoloso per l'autonomia stessa, perché la facoltà
di intervento sostitutivo é stata riservata al Governo con esclusivo
riferimento all'attività di attuazione delle direttive comunitarie, e trova
giustificazione solo negli obblighi internazionali dello Stato e nelle connesse
responsabilità.
Non
occorre aggiungere che il ricorso allo scioglimento del Consiglio regionale,
previsto dall'art. 126 della Costituzione e prospettato dalle ricorrenti quale
rimedio per il caso di persistente inattività degli organi regionali, non
potrebbe essere considerato mezzo idoneo allo scopo che il legislatore ha
inteso perseguire, che non é quello di applicare una sanzione alle Regioni e
Province inadempienti, bensì di assicurare il puntuale adempimento degli
obblighi comunitari dello Stato.
Non
sussiste, infine, la pretesa violazione dell'accordo De Gasperi-Gruber,
perché le disposizioni con cui il legislatore nazionale ha provveduto a
garantire l'attuazione delle direttive della C.E.E. nell'intero territorio
dello Stato non recano alcuna lesione alla speciale autonomia della Provincia
di Bolzano.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 27 della legge
9 maggio 1975, n. 153, (Attuazione delle direttive del Consiglio delle Comunità
europee per la riforma dell'agricoltura), promossa dalle Regioni Sardegna e
Valle d'Aosta e dalle Province di Trento e Bolzano con i ricorsi indicati in
epigrafe, in riferimento agli artt. 116, 117, 118 della Costituzione; 3, lett. d, e 6 dello Statuto
della Regione Sardegna; 2, 4 e 48 dello Statuto della Regione Valle d'Aosta; 3,
terzo comma, 8 n. 21, 16, 38, 49 e 51 dello Statuto della Regione Trentino-Alto
Adige e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
14 luglio 1976.
Paolo
ROSSI - Luigi
OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo
Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio
GIONFRIDA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata
in cancelleria il 15 luglio 1976.