SENTENZA N. 125
ANNO 1976
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del d.m. 3 marzo 1975 (norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche), promosso con ordinanza emessa il 21 maggio 1975 dal pretore di Messina nel procedimento penale a carico di Basile Fabio, iscritta al n. 329 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 242 del 10 settembre 1975.
Udito nella camera di consiglio dell'11 marzo 1976 il Giudice relatore Leonetto Amadei.
Ritenuto in fatto
In data 13 dicembre 1972 l'ufficio del genio civile di Messina inoltrava al locale pretore un verbale di accertamento di inosservanza, da parte dell'architetto Fabio Basile, delle norme tecniche per la costruzione, ricostruzione e riparazione dei fabbricati nelle zone sismiche, emanate con la legge 25 novembre 1962, n. 1684.
Sulla base del rapporto, il pretore contestava al Basile la contravvenzione di cui all'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, e i delitti di cui agli artt. 13, 25 e 26 della legge 25 novembre 1962, n. 1684, ed emetteva contro di lui, in data 17 settembre 1974, decreto di citazione a giudizio.
Nel corso del dibattimento il pretore ha sollevato d'ufficio, con ordinanza del 21 maggio 1975, la questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, dell'intero D.M. 3 marzo 1975 ed in particolare delle disposizioni di cui alla lettera C2 e C3 (Approvazione delle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche) emanato ad integrazione della legge 2 febbraio 1974, n. 64 -, provvedimenti per la costruzione con particolari prescrizioni per le zone sismiche -, sostitutiva della legge 25 novembre 1962, n. 1684.
La questione é stata sollevata avendo la difesa del Basile chiesto l'applicazione delle nuove disposizioni di legge in quanto più favorevoli.
2. - Nella motivazione dell'ordinanza di rimessione degli atti alla Corte costituzionale, il pretore rileva, in via preliminare, che se la richiesta della difesa del Basile potrebbe creare delle perplessità, dato il previsto meccanismo di successione tra la legge vecchia e quella nuova, tuttavia non potrebbe essere scartata a priori. Osserva, a riguardo, che se é pur vero che la legge n. 64 del 1974 commina con l'art. 20 sanzioni più miti per chi violi le prescrizioni in essa legge contenute, tuttavia, con il successivo art. 23, lascerebbe sopravvivere la precedente legge fino all'entrata in vigore dei decreti ministeriali (art. 3), aventi lo scopo di predisporre norme tecniche di applicazione diverse secondo varie zone del territorio nazionale. Pertanto, solo con l'entrata in vigore del D.M. 3 marzo 1975 sarebbe concessa una sanatoria per le numerose situazioni irregolari, in tema di limiti di altezza, accertate prima della entrata in vigore della legge e, quindi, anche per i fatti di cui al procedimento in corso.
Peraltro, un giudizio sulla influenza e sui tempi di applicazione della nuova disciplina, per quel che attiene alle inadempienze maturate sotto l'imperio della vecchia legge e in corso ancora di giudizio, non sarebbe possibile in quanto il D.M. 3 marzo 1975, entrato in vigore l'8 maggio, stesso anno, presenterebbe, a parere del pretore, aspetti di incostituzionalità. La legge n. 64 del 1974 infatti, avrebbe, nell'estendere a tutto il territorio dello Stato i nuovi criteri di ordine generale in tema di costruzioni sismiche, previsto che le norme tecniche di applicazione vengano fissate con successivi decreti ministeriali da emanarsi dal Ministro dei lavori pubblici, di concerto con quello dell'interno e previo ausilio di organi tecnici (Consiglio superiore dei lavori pubblici, Consiglio nazionale delle ricerche) entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge. Orbene il D.M. 3 marzo 1975 sarebbe stato emanato fuori termine in quanto la legge, che ne prevede l'emanazione (n. 64 del 1974), sarebbe entrata in vigore il 5 aprile 1974, essendo stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 21 marzo 1974. Inoltre, lo stesso D.M. irromperebbe oltre la delega poiché non prevederebbe alcuna limitazione di altezza al di fuori di quella in funzione della larghezza stradale (lett. C2 e C3), mentre la legge delegante (art. 4) disporrebbe che le norme tecniche contenute nei decreti dovrebbero riguardare le altezze massime degli edifici sia in relazione al sistema costruttivo, sia alla larghezza stradale, sia al grado di sismicità della zona, elementi tutti che dovrebbero considerarsi, sul piano interpretativo della norma, come concorrenti e non già alternativi.
Tale aspetto interpretativo della norma porterebbe, a parere del giudice a quo, a dovere sviluppare nell'altra indagine, che si profilerebbe come pregiudiziale sulle altre, quella relativa alla natura dei decreti delegati di cui trattasi, ossia se essi debbano considerarsi quali regolamenti delegati o come leggi delegate in quanto solo in questo caso sarebbe stato possibile sollevare la proposta questione di legittimità costituzionale.
Il proponente riterrebbe, comunque, doversi riguardare ai decreti previsti dall'art. 3 della legge 1974 come a leggi delegate, sia per i precedenti legislativi che avrebbero regolato la materia ad essi relativa, sia per l'insieme della stessa legge delegante, dalla quale sembrerebbe che il legislatore abbia voluto creare tutti i "presupposti di una funzione legislativa delegata, quali la limitazione del tempo, la definizione dell'oggetto, la determinazione di principi e criteri direttivi".
Non vi é costituzione di parte e non é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sulla quale la Corte é chiamata a decidere riguarda il D.M. 3 marzo 1975 - Approvazione delle norme tecniche per le costruzioni sismiche-, ed é stata posta in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione.
La questione é inammissibile.
2. - L'art. 1 della legge 2 febbraio 1974, n. 64 - Provvedimenti per la costruzione con particolari prescrizioni per le zone sismiche - nel regolare in modo organico e con disposizioni di carattere generale, da valere per tutto il territorio nazionale, la disciplina delle costruzioni sia pubbliche che private, attribuisce al Ministro per i lavori pubblici e al Ministro degli interni la competenza ad emanare di concerto norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi circoscritti alle indicazioni di massima di cui al terzo comma dello stesso articolo.
Nell'art. 3 della legge vengono disciplinate, pure con indicazione dei criteri e delle modalità da seguire, tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, da realizzarsi in zone dichiarate sismiche. Anche in questo caso viene demandata al Ministro per i lavori pubblici, di concerto col Ministro per l'interno, la emanazione di norme tecniche a carattere specifico, suscettibili, in prosieguo, di modifiche e di aggiornamento con la medesima procedura ogni qual volta occorra in relazione al progredire delle conoscenze dei fenomeni sismici.
Nella complessità e ampiezza della competenza attribuita al Ministro dei lavori pubblici il pretore ha ritenuto di dover intravedere una vera e propria delega legislativa con le conseguenze giuridiche e costituzionali proprie delle leggi delegate.
3. - La Corte ritiene che i decreti ministeriali di cui trattasi non hanno valore di legge ordinaria per cui le disposizioni in essi contenute non ricadono sotto gli artt. 76 e 77 della Costituzione e pertanto rimangono soggette solo al regime degli atti amministrativi.
Infatti, la legge n. 64 del 1974 non accenna né induce a ritenere che il legislatore abbia voluto operare una delega dell'esercizio di quella potestà legislativa che costituzionalmente spetta solo alle Camere. Il legislatore ha inteso solo, nella legge, rimettere al potere del Ministro, organo amministrativo, la specificazione dei criteri tecnici da seguire per le costruzioni nelle zone sismiche sulla base delle indicazioni di massima a carattere generale contenute nella legge stessa.
A parte l'inammissibilità di una delega legislativa ad un Ministro, vale rilevare che dal contesto stesso della legge e della precisazione degli elementi sui quali il Ministro può intervenire, emerge con chiarezza che, nel caso, vi é stato solo il riconoscimento di una potestà regolamentare di natura del tutto particolare, correlativa ad esigenze pratiche di esecuzione e di sviluppo delle costruzioni e alle necessità di adeguare e armonizzare i criteri generali a diverse e mutevoli situazioni ambientali da individuarsi, caso per caso, secondo concrete esigenze tecniche che solo organi amministrativi qualificati sono in grado di poter fissare e precisare nel tempo e nello spazio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale del D.M. 3 marzo 1975 (Norme tecniche per le costruzioni sismiche ad integrazione della legge 2 febbraio 1974, n. 64), sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 1976.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 20 maggio 1976.