SENTENZA
N. 25
ANNO 1976
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Dott. Luigi OGGIONI, Presidente
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 3, secondo comma, e 5, terzo
comma, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654 (norme per l'esercizio
nella Regione siciliana delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza
emessa il 18 ottobre 1974 dal Consiglio di Stato sezione IV - sul ricorso di
Fortino Carmelo contro il Presidente della Regione siciliana ed altri, iscritta
al n. 238 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 195 del 23 luglio 1975;
2) ordinanza
emessa il 6 marzo 1975 dal Consiglio di Stato - adunanza plenaria - sul ricorso
di Ventura Emanuela contro il prefetto di Caltanissetta ed altro, iscritta al
n. 376 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 281 del 22 ottobre 1975.
Visti gli
atti di costituzione di Fortino Carmelo, di Ventura Emanuela, del Presidente
della Regione siciliana e del prefetto di Caltanissetta;
udito
nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1975 il Giudice relatore Guido Astuti;
uditi l'avv.
Filippo Lubrano per Fortino e Ventura, ed il sostituto avvocato generale dello
Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente della Regione siciliana e per il
prefetto di Caltanissetta,
Ritenuto in fatto
L'avv.
Carmelo Fortino, nominato componente effettivo del Consiglio di giustizia
amministrativa della Regione siciliana su designazione della Giunta regionale
per quattro quadrienni successivi sino al 1972, ha successivamente impugnato,
dinanzi al Consiglio di Stato, il decreto del Presidente della Repubblica 16
aprile 1973, con il quale non é stato confermato nella carica. L'avv. Fortino
ha, tra l'altro, nel ricorso, proposto eccezione di illegittimità
costituzionale per contrasto con gli artt. 101 e 108 Cost. dell'art. 3 cpv. d.l.
6 maggio 1948, n. 654, se interpretato nel senso che spetti alla Giunta, di
volta in volta, confermare o meno coloro che siano stati nominati in precedenza
componenti del Consiglio di giustizia amministrativa, secondo criteri meramente
discrezionali.
Il Consiglio
di Stato, sezione IV giurisdizionale, ha ritenuto l'eccezione non
manifestamente infondata, e rimesso gli atti alla Corte costituzionale per il
relativo giudizio. La possibilità per la Giunta dì non confermare i precedenti
componenti nel Consiglio di giustizia amministrativa potrebbe, infatti, ledere
i principi della indipendenza e della imparzialità del giudice sanciti dagli
artt. 101 e 108 della Costituzione.
Identica
questione, anche con riferimento agli artt. 100 Cost. e 23, primo e secondo
comma, dello Statuto della Regione siciliana, é stata sollevata dal Consiglio
di Stato in adunanza plenaria, su un ricorso proposto da Emanuela Ventura.
L'adunanza
plenaria del Consiglio di Stato ha, inoltre, nella stessa ordinanza, proposto
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma, del citato
decreto n. 654 del 1948 in riferimento agli artt. 3' 24, 113, secondo comma,
125, secondo comma, della Costituzione ed all'art. 23, primo comma, dello
Statuto della Regione siciliana.
La illegittimità
della norma denunziata, che prevede il ricorso in appello alla adunanza
plenaria delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato avverso le
decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa sulle impugnazioni di atti
e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato, discenderebbe dalla
considerazione che il medesimo tipo di controversie godeva, in tutto il
restante territorio della Repubblica e sino all'insediamento dei tribunali
amministrativi regionali, di una giurisdizione in un unico grado. Di
conseguenza la previsione di un duplice grado di giurisdizione contenuta nella
norma impugnata si porrebbe in contrasto con il principio di eguaglianza, del
diritto di difesa e della esclusione di limitazioni alla tutela giurisdizionale
nei confronti degli atti amministrativi, di cui agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione. Un ulteriore contrasto sarebbe, poi, ravvisabile con l'art. 23
dello Statuto regionale, il quale prevede l'istituzione in Sicilia di sezioni
degli organi giurisdizionali centrali senza, però, alcuna innovazione della
struttura e delle funzioni originarie ad essi proprie.
Si é
costituito in giudizio l'avv. Carmelo Fortino sostenendo la fondatezza della
questione dallo stesso sollevata. Ciò perché quando ad un organo politico-amministrativo
competa la determinazione sulla conferma di una persona chiamata a far parte di
un organo giurisdizionale, ovvero tale organo abbia la possibilità di influire
sulla determinazione, verrebbero violati i principi costituzionali di indipendenza
ed imparzialità del giudice.
Si é
costituita in giudizio anche Emanuela Ventura, deducendo a sua volta
l'infondatezza delle questioni proposte. Le norme impugnate costituirebbero
solo un adattamento del sistema generale per il quale, anche prima dell'istituzione
dei tribunali amministrativi regionali, era possibile che qualsiasi
controversia fosse deferita dalle sezioni giurisdizionali del Consiglio di
Stato alla adunanza plenaria, quale organo supremo di controllo e di indirizzo
della giurisprudenza amministrativa. Nel sistema impugnato, la devoluzione del
giudizio alla adunanza plenaria é reso possibile mediante il diretto appello
dei soggetti della controversia, senza che ciò costituisca una grave
alterazione del sistema.
La
infondatezza delle questioni proposte é stata affermata anche dal Presidente
della Regione siciliana e dal prefetto di Caltanissetta, costituitisi in
giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, che hanno altresì
dedotto la irrilevanza della prima questione.
Considerato in diritto
1. - Il
Consiglio di Stato (sezione quarta) ha sollevato, in riferimento agli artt.
101, secondo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 6 maggio
1948, n. 654 - Norme per l'esercizio nella Regione siciliana delle funzioni
spettanti al Consiglio di Stato. Secondo l'ordinanza di rimessione, la
disposizione per cui i membri del Consiglio di giustizia amministrativa
designati dalla Giunta regionale "durano in carica quattro anni e possono
essere riconfermati", confliggerebbe con i principi della indipendenza e
della imparzialità del giudice, in quanto secondo tale sistema "alcuni dei
membri di un organo giurisdizionale amministrativo vengono designati
temporaneamente da un organo politico, con possibilità di influire sui
medesimi, attribuendosi a quell'organo il potere di riconfermarli o meno nella
carica alla scadenza del mandato".
La stessa
questione é stata sollevata anche dal Consiglio di Stato in adunanza plenaria,
facendo altresì riferimento all'art. 100, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'articolo 23, primo e secondo comma, dello Statuto della Regione
siciliana approvato con r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n 2.
2. - Il
Consiglio di Stato in adunanza plenaria ha inoltre sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24, 113, secondo comma, 125, secondo comma, della Costituzione,
ed all'art. 23, primo comma, dello Statuto della Regione siciliana, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma, del d.lgs. 6
maggio 1948, n. 654, il quale prevede il ricorso alla adunanza plenaria delle
sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato avverso le decisioni del Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana sulle impugnative di atti
e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato, non pronunciate in
grado di appello. Con tale disposizione é stato introdotto il doppio grado di
giurisdizione "soltanto per un certo tipo di controversie localizzate
nella Regione siciliana, mentre in tutto il rimanente territorio dello Stato lo
stesso tipo di controversie gode di una giurisdizione in unico grado", e
ciò fino alla scadenza del terzo mese dalla data di insediamento dei tribunali
amministrativi regionali, a norma dell'art. 38 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, che, istituendo tali organi di giustizia amministrativa di primo grado,
ha generalizzato il doppio grado di giurisdizione per le controversie di ogni
tipo.
Il
legislatore, instaurando nel 1948 il doppio grado di giurisdizione in una sola
regione, sia pure a statuto speciale, fuori delle ipotesi prescritte dall'art.
125, secondo comma, della Costituzione, avrebbe violato gli artt. 3 e 24, per la
disparità di tutela giurisdizionale assicurata a posizioni giuridiche identiche
nel periodo anteriore all'entrata in funzione dei T.A.R.; ed avrebbe violato
altresì il disposto dell'art. 113, secondo comma, che "nell'impedire
qualsiasi esclusione o limitazione della tutela giurisdizionale a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti, ha voluto intendere
tale tutela in tutta intera la sua uniforme esplicazione", nell'intero
territorio dello Stato, senza differenze di regime nelle diverse Regioni. Ciò
tanto più considerando che l'art. 23, primo comma, dello Statuto regionale
prescrive che gli organi giurisdizionali centrali debbano avere in Sicilia le
rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione, "senza innovare in
niente alla struttura ed alle funzioni originarie ad esse proprie", quali
sono correttamente definite dall'art. 5, primo e secondo comma, del d.lgs. 6
maggio 1948, n. 654, mentre la denunciata disposizione del terzo comma ha
invece modificato, limitatamente alla Sicilia e al periodo anteriore
all'entrata in funzione dei T.A.R., i rapporti funzionali fra una delle sezioni
del Consiglio di Stato (qual é, correttamente considerato, il C.G.A. per la
Regione siciliana), e l'adunanza plenaria del Consiglio stesso.
3. - Data
l'identità ed affinità delle questioni i giudizi possono essere riuniti, e
decisi con unica sentenza.
L'Avvocatura
generale dello Stato ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità della prima
questione, per difetto di rilevanza, in entrambi i giudizi. In relazione al
primo giudizio, si é osservato che l'eventuale declaratoria di illegittimità
della disposizione per cui i membri del C.G.A. designati dalla Giunta regionale
possono essere confermati non potrebbe avere alcun effetto in ordine alla impugnazione
d'un provvedimento al quale si addebita proprio il mancato uso di detta facoltà
nei confronti del ricorrente, ed anzi dovrebbe condurre il giudice a quo a
riesaminare la questione dell'esistenza nella fattispecie dell'interesse a
ricorrere. Si é inoltre osservato che, eliminata la facoltà di conferma,
rimarrebbe tuttavia per ogni altro aspetto inalterata la struttura del C.G.A.
nella sua composizione mista, senza alcun mutamento nell'ordine della
giurisdizione; e pertanto, potendo ritenersi salva la competenza
giurisdizionale dell'organo pur nel caso di irregolare composizione del
collegio per incapacità di taluno dei suoi membri, anche nel secondo giudizio
la dedotta questione non sarebbe rilevante, né rilevabile d'ufficio,
trattandosi di semplice vizio in procedendo, che la parte interessata avrebbe
dovuto far valere con i normali mezzi di impugnazione.
L'eccezione
di inammissibilità (prescindendo qui da ogni considerazione circa l'esistenza
dell'interesse a ricorrere nel primo giudizio), non può essere accolta.
Entrambe le ordinanze contengono motivazioni ampie e congrue in ordine alla
rilevanza, che appare incontestabile dal momento che trattasi precisamente di
accertare la costituzionalità della normativa vigente per la nomina di parte
dei componenti del C.G.A. in sede giurisdizionale, questione che incide in modo
diretto sulla giurisdizione dell'organo, o quanto meno sull'esercizio della
medesima.
4. - Nel
merito, la prima questione di legittimità costituzionale risulta fondata. Il
carattere temporaneo della nomina, per i membri del C.G.A. in sede
giurisdizionale designati dalla Giunta regionale, ed estranei ai ruoli organici
del Consiglio di Stato, non contrasta, di per sé, con i principi costituzionali
che garantiscono l'indipendenza, e con essa la imparzialità, dei giudici, siano
essi ordinari o estranei alle magistrature: a tal fine, infatti, non appare
necessaria una inamovibilità assoluta, specie per i cosiddetti membri laici o
estranei, che ben possono essere nominati per un determinato e congruo periodo
di tempo, senza che perciò venga meno l'indipendenza dell'organo, o del singolo
giudice.
Ma
l'indipendenza dei membri del C.G.A. designati dalla Giunta regionale é
sicuramente compromessa per effetto della disposizione che prevede, al termine
del quadriennio, la possibilità di riconferma nell'incarico, secondo il
discrezionale apprezzamento del Governo regionale. Questa Corte ha già avuto
occasione di affermare, a proposito dei componenti della G.P.A. estranei
all'amministrazione, che "la sola prospettiva del reincarico basta ad
escludere l'indipendenza di costoro dai consigli provinciali o regionali"
(sentenza n. 49
del 1968); e ciò appare ancor più evidente nel caso di specie, trattandosi
di membri designati dalla Giunta regionale, e la cui nomina o conferma
(ancorché con decreto presidenziale) avviene, come per gli altri componenti
dell'organo, su proposta del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il Presidente della Regione: talché, proprio in
rapporto alla prospettiva d'una eventuale conferma, l'indipendenza di questi
giudici non può ritenersi assicurata dalla legge, sia nei confronti del Governo
centrale sia soprattutto di quello regionale, con aperta violazione dei
precetti contenuti negli artt. 100, 101 e 108 della Costituzione. E non occorre
avvertire che di fronte ai principi della indipendenza ed imparzialità dei
giudici, ordinari, amministrativi o speciali, cede il principio generale della
ammissibilità agli incarichi ed uffici pubblici, che comporta di regola anche
la possibilità di riconferma o rielezione: possibilità che deve essere
fermamente esclusa per i membri laici del C.G.A. quale organo di tutela della
giustizia nell'amministrazione, a cui l'art. 23 dello Statuto della Regione
siciliana attribuisce le stesse funzioni spettanti alle sezioni giurisdizionali
del Consiglio di Stato.
5. - Non vi
sono, invece, motivi sufficienti a giustificare una pronuncia di accoglimento
in ordine alla seconda questione di costituzionalità, concernente il terzo
comma dell'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654. Certamente l'art. 23 dello
Statuto della Regione siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in
Sicilia di una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato, ed é innegabile
che con il d.lgs. n. 654 del 1948 é stato invece istituito un organo di
giustizia amministrativa caratterizzato da una propria particolare fisionomia e
struttura, investito peraltro dell'esercizio delle stesse funzioni attribuite
dalla legge alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, giusta il
disposto dei primi due commi dell'art. 5. É del pari innegabile che una
anomalia rispetto al regime ordinario della giustizia amministrativa fu allora
introdotta con il disposto del terzo comma del medesimo art. 5, in base al
quale veniva ammesso il ricorso all'adunanza plenaria delle sezioni
giurisdizionali del Consiglio di Stato avverso le decisioni del C.G.A. sulle
impugnative di atti e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato,
non pronunciate in grado di appello.
Ma la
legittimità costituzionale del provvedimento istitutivo del C.G.A. della
Regione siciliana nel suo complesso, ed in specie della disposizione contenuta
nell'art. 5, terzo comma, del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654, riconosciuta
vent'anni or sono da una nota decisione delle sezioni unite della Corte di
cassazione, e dalla stessa adunanza plenaria del Consiglio di Stato, non puo
non essere qui confermata, anche sotto il particolare profilo ora prospettato,
della diversità di regime verificatasi medio tempore, - e precisamente
nel periodo intercorso tra l'istituzione del C.G.A. in Sicilia e quella dei
T.A.R. nell'intero territorio dello Stato - quanto alla tutela giurisdizionale
in grado di appello, nei confronti dei provvedimenti di cui al citato art. 5,
ammessa soltanto per la Sicilia, mentre in ogni altra parte dello Stato
esisteva per gli stessi provvedimenti un solo grado di giurisdizione. Questo
regime eccezionale, (non contrastante peraltro con la previsione dell'art. 125,
secondo comma, della Costituzione), trova giustificazione nella speciale
competenza giurisdizionale attribuita dal d.lgs. 654 del 1948 al C.G.A. nei
riguardi degli atti e provvedimenti definitivi sia dell'amministrazione
regionale, sia delle altre autorità amministrative aventi sede nel territorio
della Regione siciliana. Tale competenza giurisdizionale giustifica
l'introduzione della possibilità di impugnazione delle sue decisioni
concernenti atti delle amministrazioni statali davanti all'adunanza plenaria
del Consiglio di Stato. Invero, essendo il C.G.A. investito nei confronti di
quegli atti delle stesse attribuzioni che sono proprie del Consiglio di Stato,
venivano meno le ragioni per cui gli era stata conferita quella particolare
composizione caratterizzata dalla presenza di due giuristi designati dalla
Giunta regionale, e poteva a ciò costituire opportuno rimedio la previsione
dell'impugnabilità delle sue decisioni, così circoscritta ratione materiae, non
nel fine di attribuire ai ricorrenti davanti al C.G.A. una tutela
giurisdizionale maggiore di quella riconosciuta alla generalità dei cittadini
davanti al Consiglio di Stato, quanto piuttosto per assicurare una definitiva
uniformità di controllo sugli atti delle amministrazioni dello Stato.
Come fu già
riconosciuto proprio dall'adunanza plenaria, "nessun ostacolo
costituzionale impediva che, entro lo stesso ambito della giurisdizione del
Consiglio di Stato, fosse previsto il ricorso alla adunanza plenaria per
determinate pronunzie del C.G.A.". E poiché la particolarità del regime
dianzi ricordato non può dirsi irrazionale, né tale da integrare ingiustificata
disparità di trattamento à sensi dell'art. 3 della Costituzione, non é nemmeno
possibile ravvisare contrasto con le disposizioni degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, che, di per sé, non garantiscono né il doppio grado di
giurisdizione né una completa uniformità di tutela giurisdizionale
amministrativa.
6. - Se per
le suesposte considerazioni deve dichiararsi l'infondatezza della questione,
questa Corte non può tuttavia esimersi dal segnalare le ulteriori anomalie
risultanti nel vigente sistema della giustizia amministrativa dopo la
istituzione dei tribunali amministrativi regionali, attuata con la legge 6
dicembre 1971, n. 1034. Queste anomalie non sono sfuggite al legislatore che ha
provveduto a dettare con l'art. 40 di tale legge speciali disposizioni
transitorie per la Sicilia, peraltro inadeguate rispetto all'esigenza di una
piena ed uniforme attuazione dei precetti dell'art. 125 della Costituzione; e
anche la sentenza
pronunciata da questa Corte il 5 marzo 1975, n. 61,
ha potuto eliminare solo parzialmente dette anomalie, con il riconoscimento al
T.A.R. istituito nella Regione siciliana della stessa competenza propria degli
altri tribunali amministrativi regionali, e con la conseguente assunzione da
parte del C.G.A. delle stesse funzioni di giudice di appello attribuite dalla
medesima legge al Consiglio di Stato.
Deve pertanto
auspicarsi che il legislatore provveda rapidamente alla già prevista revisione
dell'attuale sistema di giustizia amministrativa nella Regione siciliana,
eliminando ogni residua anomalia e disarmonia, nel rispetto dei principi
sanciti dall'art. 23 dello Statuto speciale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la
illegittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, del decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 654, nella parte in cui dispone che i membri del
Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana in sede
giurisdizionale, designati dalla Giunta regionale, possono essere riconfermati;
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma,
dello stesso decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654, sollevata con la
seconda ordinanza di cui in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 24, 113,
secondo comma, 125, secondo comma, della Costituzione, ed all'art. 23, primo
comma, dello Statuto della Regione siciliana approvato con r.d.l. 15 maggio
1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15
gennaio 1976.
Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole
ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI
- Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO.
Arduino
SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 22 gennaio 1976.