SENTENZA N. 219
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 16 bis della legge 18 marzo 1968, n. 249 (Delega al Governo per il
riordinamento dell'Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle
funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dipendenti
statali), e dell'art. 47 del d.P.R. 30 giugno 1972,
n. 748 (Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello
Stato, anche ad ordinamento autonomo), promosso con ordinanza emessa il 19
ottobre 1973 dal Consiglio di Stato - sezione VI - sul ricorso di Radetti Giorgio ed altri contro i Ministeri della pubblica
istruzione e del tesoro, iscritta al n. 145 del registro ordinanze 1974 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 139 del 29 maggio 1974.
Visti gli atti di costituzione di Radetti
Giorgio ed altri e dei Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro, nonché
l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1975 il
Giudice relatore Giulio Gionfrida;
uditi gli avvocati Giovanni Cassandro
ed Emilio Sivieri, per Radetti
Giorgio ed altri, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giacomo Mataloni, per il Presidente del Consiglio dei ministri e
per i Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro.
Ritenuto in fatto
1. - A seguito del ricorso proposto, in data 8 maggio 1973, da Giorgio Radetti ed altri, nella loro qualità di professori
universitari anche aggregati, avverso il provvedimento 18 marzo 1973, n. 873,
del Ministro per la pubblica istruzione (che aveva respinto l'istanza dei
ricorrenti tendente ad ottenere il trattamento economico previsto dall'art. 47
del d.P.R. n. 748 del 1972) e contro il
silenzio-rifiuto serbato dal Ministro per il tesoro (in ordine all'atto di
interpellanza e diffida notificatogli il 26 febbraio 1973), l'adito Consiglio
di Stato - sezione VI giurisdizionale - dopo aver, con decisione
interlocutoria, escluso, in via interpretativa, l'applicabilità dell'art. 47
citato al personale docente universitario e disatteso ogni altro profilo di
incostituzionalità dedotta dagli istanti - ha sollevato, con separata ordinanza
in data 19 ottobre 1973, questione di legittimità, in
riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione,
degli artt. 16 bis della legge n. 229 del 10 marzo
1968 (rectius
18 marzo 1968, n. 249) e 47 del d.P.R. n. 748 del 30
giugno 1972, "nella parte in cui escludono il personale docente delle
Università e degli istituti di istruzione universitaria dal trattamento
economico del personale amministrativo dei ruoli della dirigenza".
2. - Ritualmente notificata, comunicata e
pubblicata l'ordinanza de qua ed instaurato il giudizio innanzi alla Corte, si
sono in questo costituiti il Ministero della pubblica istruzione ed il
Ministero del tesoro, che, con congiunta difesa (svolta dall'Avvocatura di
Stato), hanno concluso, in via principale e pregiudiziale, per la restituzione
degli atti al Consiglio di Stato, al fine di una nuova valutazione di rilevanza
della questione alla luce del sopravvenuto d.l. 1 ottobre 1973, n. 580
(convertito in legge 30 novembre 1973, n. 766), in quanto contenente, all'art.
12, modifica del trattamento economico dei docenti universitari.
In via subordinata, per la declaratoria di infondatezza della questione
nel merito, in considerazione della obiettiva diversità delle situazioni
comparate, che impedirebbe di ritenere irrazionale la diversificazione del
trattamento economico dei docenti e dei dirigenti.
3. - Si sono, altresì, costituite le parti private, deducendo, invece,
l'illegittimità delle norme denunziate.
La quale, innanzitutto, emergerebbe dalla "obiettiva e macroscopica
illogicità e contraddittorietà della valutazione" che, nella ipotesi
considerata, avrebbe condotto il legislatore ad operare un trattamento
differenziato e più sfavorevole per il professore universitario, nei confronti
dell'altro personale contemplato dall'art. 12 della legge delegante; laddove
"l'indirizzo legislativo" - che, ai fini di quel trattamento, aveva
sempre equiparato i docenti delle Università ai più alti funzionari delle
Amministrazioni dello Stato - avrebbe dovuto, invece, indurre a stabilire
parità di trattamento fra le categorie menzionate. Ciò anche in considerazione
della "sostanziale eguaglianza fra la carriera universitaria e quella
direttiva"; del che si avrebbe conferma negli artt.
16, comma secondo, lett. e, legge n. 775 del 1970 ed
11 d.P.R. 748 del 1972, che, appunto, considerano
inerenti alle funzioni dirigenziali i "compiti di ricerca e di
studio", che sono quelli tipici svolti dai docenti universitari.
4. - É intervenuta, infine,
Considerato in diritto
1. -
La normativa indicata contrasterebbe, innanzitutto, con il precetto di
cui all'art. 3 della Costituzione, in quanto determinerebbe, in danno dei
docenti, una sperequazione di trattamento. La quale sarebbe, per altro, priva
di ogni giustificazione e razionalità; poiché tra le due categorie dei
dirigenti e dei docenti universitari, andrebbe ravvisata - al di là delle differenze
di disciplina dei rispettivi rapporti - una obiettiva
parità di status, avente "fondamento in esigenze sostanziali, che
attengono al modo d'essere di ogni società evoluta, che, se non può fare a meno
di quadri dirigenti particolarmente selezionati, non può neanche sottrarsi al
dovere di garantire un adeguato livello delle Università e, cioé,
proprio dell'istituto destinato a preparare tali quadri".
L'omessa parificazione retributiva dei docenti ai dirigenti - in
contrasto, peraltro, con una linea di tendenza che avrebbe raggiunto il livello
della enunciazione di principio "proprio nella legge di delegazione del
1968, all'art. 10, e nella legge del 1970, che attraverso l'attribuzione di
identici parametri, avevano riconosciuto alle due categorie una
identica posizione economica" - delineerebbe anche uno squilibrio
all'interno stesso della posizione giuridica dei docenti: il che, appunto,
darebbe ragione dell'altro prospettato profilo di contrasto con l'art. 36 della
Costituzione.
2. - Preliminarmente, va respinta la richiesta dell'Avvocatura dello
Stato di restituzione degli atti al giudice a quo, per nuova valutazione della
rilevanza in relazione al sopravvenuto d.l. 1973, n. 580 (contenente misure
urgenti per l'Università), convertito nella legge n. 766 del 1973; giacché -
quale che sia l'incidenza di tale ultima indicata normativa sul merito della
questione - questa deve essere, comunque, esaminata con riferimento alle
denunziate norme di cui agli artt. 16 bis legge 1968
n. 249 e 47 d.P.R. 30 giugno 1972, n 748, avendo,
sulla base di queste e con decorrenza sin dalla data della loro entrata in vigore, le parti avanzato le proprie pretese ed il
Consiglio di Stato formulato le illustrate censure di incostituzionalità.
3. - Nel merito, deve escludersi che sussista la dedotta coincidenza tra
la funzione dei professori universitari e quella dei dirigenti statali.
Tale coincidenza, secondo la tesi dei ricorrenti (illustrata anche con
successive memorie), dovrebbe - come detto - argomentarsi dal fatto che l'art.
2 del d.P.R. 1972, n. 748 citato attribuisce al
personale della dirigenza "i medesimi compiti di studio e ricerca che sono
propri dei docenti".
L'argomentazione é, però, frutto di equivoco, in quanto - se é pur vero
che i dirigenti svolgono anche attività di studio e ricerca ex art. 2 d.P.R. citato - vero é, altresì, che tale attività non é
tipica della loro funzione e, comunque, differisce - rispetto all'attività di
studio cui attendono i docenti - per l'oggetto; che non riguarda i contenuti di
autonome discipline scientifiche, sibbene unicamente
l'organizzazione e strutturazione dei dicasteri, essendo, in definitiva,
meramente strumentale al risultato della migliore funzionalità di questi.
4. - Pur in tal modo esclusa l'asserita
eguaglianza tra le categorie dei dirigenti e dei professori, la questione di
costituzionalità delle norme concernenti il trattamento retributivo dei secondi
appare, per diverso ordine di considerazioni, comunque, fondata, nei limiti che
saranno qui appresso precisati.
5. - Effettivamente, per molti decenni e fino alle
soglie della normativa denunziata, la legislazione dello Stato (r.d. 1923, n.
3295; d.P.R. 1956, n. 19; legge 1958, n. 311; legge
1962, n. 16; legge 1964, n. 1268; d.P.R. 1965, n.
749; d.l. 1970, n. 1079) ha seguito una linea di tendenza all'equiparazione,
sotto il profilo del trattamento economico, dei docenti delle Università ai più
alti funzionari delle amministrazioni dello Stato.
6. - Ora, però, occorre sottolineare che il rilievo, che la richiamata normativa
assume nella valutazione della Corte, non può essere in funzione del dato in sé
della (più o meno puntuale e più o meno costantemente ripetuta) coincidenza (a
corrispondenti livelli di carriera) del trattamento retributivo dei docenti e
dei direttivi dello Stato; giacché, invero - contrariamente a quanto sostenuto
dai ricorrenti - é innegabile che resti nella discrezionalità del legislatore
il differenziare (anche in rispondenza a contingenti esigenze
di convogliamento delle nuove leve verso l'uno o l'altro settore della
organizzazione dei pubblici uffici) il trattamento economico di categorie prima
egualmente retribuite, senza per questo incorrere in violazione dei precetti
costituzionali dell'art. 3 o 36.
7. - Il dato di maggiore significato, nel contesto del quadro normativo
innanzi richiamato, é, invece, senz'altro rappresentato dal fatto di avere il
legislatore, come si é detto, per più decenni, costantemente attribuito al
personale docente ed ai direttivi dello Stato una identica
potenzialità di sviluppo di carriera; di avere, cioé,
in altre parole, considerato naturale, per la carriera dei professori
universitari, lo sbocco verso il medesimo tetto retributivo stabilito per i
funzionari direttivi dello Stato.
Basti, al riguardo, ricordare il d.P.R. 11
gennaio 1956, n. 19, che (in attuazione della delega di cui alla legge 20
dicembre 1954, n. 1181) attribuiva alla classe più elevata di docenti il
coefficiente 970; la legge 18 marzo 1958, n. 311, sullo stato giuridico dei
professori, confermativa del detto trattamento; la legge 22 gennaio 1962, n.
16, che, portando a 1040 il coefficiente ultimo di retribuzione, equiparava il
trattamento economico dei professori di 1 classe a quello di ambasciatore; il
d.l. 21 aprile 1965, n. 373, e il d.P.R. 5 giugno
1965, n. 749, che, nelle alligate tabelle, tale
equiparazione mantenevano; infine la stessa legge di delega 18 marzo 1968, n.
249, che - dopo avere, all'art. 11, previsto il riordinamento delle carriere
degli impiegati civili "sulla base di qualifiche funzionali" ed,
all'art. 13, la determinazione di "nuovi stipendi per ogni funzione grado
o qualifica da comprendere in una tabella unica" - assegnava, nella
tabella ad essa allegata, ai docenti universitari,
come ai funzionari direttivi, il parametro terminale 825, appunto,
corrispondente all'ex coefficiente 1040.
Ora, tale equiparazione (sotto il profilo sottolineato del potenziale
accesso ad identico vertice di coefficiente o parametro terminale) delle due
categorie in discorso - traducendo, per la sua non accidentalità ma anzi
uniforme ripetizione in un notevole arco temporale, un giudizio di valore
espresso dal legislatore ex suo ore, in termini di equivalenza, fra le due
categorie pur strutturalmente diverse dei docenti e dei dirigenti - non poteva
non porsi come un limite alla permanente discrezionalità del legislatore
medesimo.
Nel senso che - ferma restando la libertà di distinguere, come già detto,
le retribuzioni dei professori e degli alti funzionari statali, di valutarne
separatamente l'adeguatezza, come pure di ristrutturare, all'interno, la
progressione di carriera (eventualmente anche stabilendo, ad esempio, per i
professori, un numero chiuso in relazione all'ultima classe di stipendio od in
genere, incompatibilità con l'esercizio di altre attività, ed altre misure) -
non poteva, però, tale discrezionalità spingere fino al punto (che travalica
nell'irrazionalità) di alterare - senza che ciò fosse giustificato dal
superamento delle premesse che avevano determinato il precedente cennato giudizio di valore - i termini di corrispondenza
tra le sin qui comparate categorie in misura e con modalità tali da addirittura
decapitare il vertice dell'una, impedendone lo sviluppo fino al massimo
retributivo stabilito per l'altra.
8. - Tanto, invece, é proprio quanto accaduto nel caso di specie.
Poiché, invero - mentre sono stati elevati, per effetto delle norme
impugnate, gli stipendi dell'alta dirigenza raggiungendo il tetto di L. 6.363.937, 12.421.000, 14.010.000 annue (rispettivamente
dal 1 gennaio 1971, 1 luglio 1972 e 1 dicembre 1972), nel caso
dell'ambasciatore (qualifica A) e degli "ex parametri 825" (secondo
il punto b della nota 1 della tabella allegata all'art. 47 d.P.R.
1972, n. 748 citato) - é rimasto, invece, immutato il trattamento economico
della più alta classe di stipendio dei professori (anch'essi ex parametro 825)
in L. 6.636.750 (ex d.P.R.
n. 1079 del 1970).
9. - Ne é derivata così, anche in dipendenza della entità del dislivello
tra i due trattamenti economici comparati - che non é, se non in misura
modesta, colmato dall'assegno annuo (di L. 1.680.000
per il parametro 825) disposto con l'art. 12 commi primo
a terzo, del sopravvenuto d.l. 1973, n. 580, superiormente menzionato - una
grave discrasia.
La quale, poi - lungi dall'essere giustificata -
appare, anzi, ulteriormente contraddetta dal comportamento dello stesso
legislatore, che, ancora due mesi dopo l'emanazione della delega per i
dirigenti (legge 28 ottobre 1970, n. 775, art. 16 bis), confermava, con il d.l.
28 dicembre 1970, n. 1079 (in attuazione della precedente delega di cui
all'art. 13 della legge 1968, n. 249) la propria volontà di parificare il
trattamento economico del professore di 1 classe a quello spettante al vertice
della dirigenza, con l'attribuzione dell'identico parametro terminale 825.
10. - Ciò, appunto, determina la violazione dei precetti costituzionali
di cui agli artt. 3 e 36; in dipendenza della quale -
salvo, de jure condendo, l'esercizio dei poteri
discrezionali del legislatore di cui si é detto al n. 7 - va dichiarata la illegittimità delle norme impugnate, nella parte in cui a
decorrere dalle date fissate nella tabella di cui all'art. 47 citato, omettono
di estendere, ai professori universitari di ruolo aventi diritto alla classe
ultima di stipendio di cui al parametro 825, un trattamento retributivo
corrispondente a quello stabilito per la qualifica A) della tabella medesima.
Restano, conseguentemente, assorbiti, nel trattamento economico (così
modificato) del docente universitario di prima classe, i miglioramenti
retributivi introdotti con l'art. 12 commi primo a terzo
del d.l. 1973, n.580 (convertito in legge 1973, n.
766); del quale, pertanto, derivativamente si dichiara l'inconstituzionalità
ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, limitatamente alla parte, appunto,
che riguarda i docenti con parametro 825.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara la illegittimità costituzionale degli artt. 16 bis della legge 18 marzo 1968, n. 249 (come
modificato dalla legge 1970, n. 775) e 47 del d.P.R.
30 giugno 1972, n. 748, nella parte in cui, con le decorrenze ivi indicate, non
estendono ai professori universitari di ruolo aventi diritto all'ultima classe
di stipendio (di cui al parametro 825) il trattamento retributivo stabilito per
la qualifica A ed ex parametro 825;
dichiara, altresì, l'illegittimità derivata
dell'art. 12, commi primo, secondo e terzo del d.l. 1 ottobre 1973, n. 580
(convertito in legge 1973, n. 766), per la parte che riguarda i docenti
universitari con parametro 825.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 luglio 1975.
Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 17 luglio 1975.