SENTENZA N. 31
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott- Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso
della Regione Lazio, notificato il 23 gennaio 1974, depositato in cancelleria
il 1 febbraio successivo ed iscritto al n. 2 del registro 1974, per conflitto
di attribuzione sorto a seguito del provvedimento 15 novembre 1973, con il
quale il Commissario del Governo si é dichiarato competente per l'istruttoria
del ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso un provvedimento della
sezione di controllo sugli atti del Comune di Roma.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4
dicembre 1974 il Giudice relatore Guido Astuti;
uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per
Ritenuto in fatto
Con ricorso alla Corte costituzionale, notificato il 23
gennaio 1974 e depositato il 1 febbraio successivo,
Si é costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio
In primo luogo, nel complesso procedimento cui dà inizio la
proposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, la fase istruttoria
dovrebbe considerarsi logicamente e positivamente scindibile da quella
decisionale: mentre l'attività di rilievo costituzionale, consistente nella
richiesta di parere al Consiglio di Stato e nella proposta e controfirma del
decreto del Presidente della Repubblica, é di esclusiva ed incontestata
competenza dello Stato, si dovrebbe invece riconoscere che la
istruttoria del ricorso, ai sensi dell'art. 11 del d.P.R
n. 1199 del 1971, appartiene, rispettivamente, allo Stato o alle Regioni,
secondo che al primo o alle seconde spetti la competenza sostanziale in ordine
alle funzioni amministrative nella materia di cui si controverta.
In secondo luogo, per i ricorsi straordinari in materia di
competenza istituzionale delle Regioni, gli adempimenti successivi
all'istruttoria da queste compiuta dovrebbero ritenersi sempre di competenza
del Presidente del Consiglio (o del Ministro per le Regioni da esso delegato), quale unico organo costituzionalmente
competente ad esercitare i poteri dello Stato nei confronti delle Regioni; non
mai dei singoli Ministri, e tanto meno del Commissario del Governo, come
rappresentante delle amministrazioni centrali dello Stato, a ciò ostando il
disposto dell'art. 124 della Costituzione, per cui egli unicamente "sopraintende alle funzioni amministrative esercitate dallo
Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione".
2. - L'assunto della Regione contrasta apertamente con la
disciplina positiva del ricorso straordinario al Capo dello Stato e del
relativo procedimento. Senza dubbio si tratta di un ricorso amministrativo: ma
di un rimedio singolare, anomalo, alternativo al ricorso giurisdizionale, e -
indipendentemente dalla sua genesi storica e dall'originaria natura della
decisione sovrana cui in altri tempi dava luogo - caratterizzato da uno
speciale procedimento contenzioso sui generis, con limitato contraddittorio,
che si svolge interamente a livello governativo, e si conclude con un decreto
del Capo dello Stato, - atto ministeriale, non di prerogativa - , di cui il Ministro proponente, o il Presidente del
Consiglio, assume con la controfirma la responsabilità politica e giuridica.
Come già nel preesistente ordinamento (cfr.
artt. 14 e 16, n.4, r.d. 26
giugno 1924, n. 1054, e artt. 36,54 e seguenti, 60-
61 del regolamento approvato con r.d. 21 aprile 1942, n. 444), anche nelle disposizioni, sotto altri aspetti innovative, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Cap. III, artt. 8-15), l'intero procedimento istruttorio e
decisionale é rimasto affidato alla competenza esclusiva dei Ministri e del
Governo. L'organo che ha emanato il provvedimento definitivo impugnato col
ricorso, quando questo sia ad esso presentato, é
tenuto a trasmetterlo immediatamente al Ministro competente, "al quale
riferisce" (art. 9, comma terzo); ma l'istruttoria del ricorso e la
trasmissione al Consiglio di Stato per il parere, sono attribuite al Ministero
competente (art. 11, primo comma), ovvero alla Presidenza del Consiglio, quando
il ricorso abbia ad oggetto "atti di enti pubblici in materie per le quali
manchi uno specifico collegamento con le competenze di un determinato
Ministero" (art. 11, terzo comma). Il Consiglio di Stato, ove ritenga
incompleta l'istruttoria o insufficiente la documentazione, può richiedere al
Ministero competente nuovi chiarimenti o documenti, ovvero ordinare al
Ministero medesimo di disporre nuove verificazioni, nonché occorrendo, mandare
allo stesso Ministero di ordinare l'integrazione del contraddittorio (art. 13, primo comma). Infine, la decisione del ricorso
straordinario é adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro competente, o del Presidente del Consiglio,
che, ove intendano proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di
Stato, debbono sottoporre l'affare alla deliberazione del Consiglio dei
Ministri (art. 14, primo comma).
Questa normativa non contrasta con il disposto dell'art.125 della Costituzione, che sicuramente non esclude
l'ammissibilità del ricorso straordinario contro gli atti amministrativi
definitivi degli organi regionali, né con gli artt.
55 e seguenti della legge n. 62 del 1953, cui del pari ha fatto immotivato
richiamo la difesa della Regione Lazio. Ancor meno pertinente appare il
riferimento agli artt. 9 e seguenti del d.P.R. n. 1199 del 1971, nei quali non trova alcuna
giustificazione l'asserita distinzione ed autonomia della fase istruttoria
rispetto alla fase decisoria, né la pretesa spettanza
alle Regioni della competenza a curare l'istruttoria quando l'oggetto del
ricorso concerna materie attribuite alla loro
competenza istituzionale dagli articoli 117 e 118 della Costituzione, e ad esse
trasferite con i decreti legislativi emanati a norma dell'art. 17 della legge
16 maggio 1970, n. 281.
L'attribuzione alle Regioni delle funzioni di amministrazione
attiva nelle materie elencate dall'art. 117 della Costituzione é qui ovviamente
fuori discussione, e con essa non confligge
la competenza governativa ad istruire i ricorsi straordinari al Capo dello
Stato. D'altra parte anche le disposizioni del primo e del terzo comma
dell'art. 11 del d.P.R. n. 1199 del 1971 concernono
soltanto una ripartizione interna di materie di competenza statale, che non
tocca i rapporti costituzionali tra Stato e Regioni.
3. - La difesa della Regione, per coonestare il proprio
assunto circa la scindibilità della fase istruttoria e la sua spettanza
all'Assessorato regionale competente per materia, ravvisa una netta
distinzione, sul piano formale e terminologico, tra l'art. 14 del testo unico
del 1924, che contempla il potere di interrogare il Consiglio di Stato, potere
di rango costituzionale attribuito ai Ministri, e l'art. 11 del d.P.R. n. 1199 del 1971, che fa generico riferimento ai
Ministeri, come uffici investiti di funzioni amministrative; e ne deduce che la
competenza a curare l'istruttoria, conferita ai Ministeri dal citato art. 11
unicamente sulla base della competenza amministrativa attiva nella materia cui
il ricorso si riferisce, dovrebbe invece per lo stesso motivo essere
riconosciuta alle Regioni, e per esse ai competenti
assessori, in correlazione con le loro funzioni amministrative.
La prospettata distinzione non ha fondamento testuale: il
ricordato art. 14 del r.d. n. 1054 del 1924 parla bensì di Ministri, ma nelle
disposizioni integrative del r.d. n. 444 del 1942 sono usate promiscuamente le voci Ministro e Ministero, per indicare l'organo
governativo o gli uffici dipendenti, secondo l'occorrenza, senza intento di
diversificazione (cfr. artt.
36-37, 48-49, 53 e seguenti), e in particolare nell'art. 61, proprio per i
ricorsi straordinari, ricorrono le stesse formule "Ministero
competente", "Ministero a cui spetta
provvedere alla istruzione del ricorso", che troviamo ripetute negli artt. 9 e seguenti del d.P.R. n.
1199 del 1971 (ove peraltro l'art. 14, secondo comma, reca: "il Ministro competente per l'istruttoria"). Dal
complesso di questa normativa, nei testi anteriori come in quello vigente,
risulta con chiara evidenza che l'intera fase istruttoria si svolge a livello
ministeriale, e che il Ministro competente, ovvero il Presidente del Consiglio,
richiede il parere del Consiglio di Stato, organo di consulenza del Governo, e
propone quindi la decisione con decreto del Presidente della Repubblica.
Certamente non é sostenibile la pretesa autonomia del procedimento istruttorio,
che dovrebbe essere attribuito alla Regione nelle materie di sua competenza, e
che - secondo quanto prospettato nella memoria difensiva della Regione Lazio -
dovrebbe estendersi anche alla diretta trasmissione al Consiglio di Stato, da
parte della Regione, degli atti del ricorso straordinario .É invece ovvio che,
ferma la competenza ministeriale per la cura dell'intero procedimento
istruttorio, spetti alla Regione, come l'Avvocatura dello Stato ha apertamente
riconosciuto, piena facoltà di collaborare alla raccolta degli atti e documenti
necessari per la definizione del ricorso, nonché di presentare deduzioni o
elementi utili ai fini della definizione stessa, quali precisamente erano stati
richiesti dal Commissario del Governo con la nota 15 novembre 1973, nella quale
4. - La denunciata lesione non sussiste nemmeno sotto il
profilo della inammissibilità dell'intervento del Commissario del Governo nella
istruttoria del ricorso straordinario, sia pure come organo di collegamento con
lo Stato, né sotto quello della subordinata pretesa che, per i ricorsi
straordinari vertenti su materie di competenza sostanziale delle Regioni, la
fase istruttoria, e in ogni caso quella decisionale, dovrebbe sempre ritenersi
attribuita al Presidente del Consiglio, quale unico organo costituzionalmente
legittimato, e non mai ai singoli Ministri.
Come ha esattamente osservato l'Avvocatura dello Stato,
oggetto del conflitto sottoposto alla decisione di questa Corte non é la
discriminazione delle rispettive competenze del Commissario del Governo, del
Presidente del Consiglio, o dei singoli Ministri, bensì unicamente la
discriminazione tra la competenza costituzionale dello Stato e quella della
Regione. Pertanto, gli eventuali vizi che nel caso di specie potessero
ravvisarsi per la partecipazione di uno o altro organo statale al procedimento
di istruzione del ricorso straordinario, avendo rilevanza solo all'interno del
sistema statale, sarebbero inidonei ad integrare un vizio di incompetenza
assoluta dello Stato, e non potrebbero comunque ritenersi lesivi della competenza
costituzionale della Regione.
D'altro canto, per quanto concerne l'asserita competenza
esclusiva del Presidente del Consiglio ad esercitare i poteri dello Stato nei
confronti delle Regioni, deve anzitutto rilevarsi che né l'art. 126 né altra
norma della Costituzione contengono alcuna formale enunciativa in tal senso, e
che anche altre disposizioni, di leggi ordinarie, come l'art. 39, terzo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, ricordato dalla difesa della Regione, o
l'art. 6, primo e terzo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, non
consentono di desumere al riguardo l'esistenza di un
principio generale, incompatibile con la disciplina del procedimento per i
ricorsi straordinari al Capo dello Stato, quale é stata dettata dagli artt. 9 e seguenti del d.P.R. n.
1199 del 1971. Che anzi, anche i decreti legislativi con i quali é stato
attuato il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative nelle materie elencate dall'art. 117 della Costituzione, oltre a
prevedere l'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e coordinamento delle
attività amministrative delle Regioni attinenti ad esigenze di carattere
unitario "mediante deliberazioni del Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del Consiglio d'intesa con il Ministro
o con i Ministri competenti", dispongono altresì costantemente che
"gli organi statali e le amministrazioni regionali sono tenuti a fornirsi
reciprocamente ed a richiesta, per il tramite del Commissario del Governo nella
Regione, ogni notizia utile allo svolgimento delle proprie funzioni nelle
materie di cui al presente decreto" (cfr. d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1, art.
5; d.P.R. n. 2, art. 8; d.P.R.
n. 3, art. 12; d.P.R. n. 4, art. 8; d.P.R. n. 5, art. 11; d.P.R. n. 6, art. 6; d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7,
art. 8; d.P.R. n. 8, art. 9; d.P.R. n. 9, art. 6; d.P.R. n.
10, art. 10; d.P.R. n. 11, art. 8).
Anche sotto quest'ultimo profilo il ricorso della Regione non
merita accoglimento, dovendosi riconoscere che i poteri di cui si tratta,
relativi al procedimento di istruzione e decisione dei ricorsi straordinari al
Presidente della Repubblica, sono di esclusiva spettanza dello Stato. Il quale
non mancherà, nel farne uso, di aver riguardo agli interessi delle Regioni, a cui le disposizioni degli artt.
9 e seguenti de1 d.P.R. n. 1199 del 1971 non
impediscono di collaborare attivamente con gli organi statali ai quali la legge
attribuisce la cura e responsabilità del procedimento istruttorio.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara che spetta allo Stato la
competenza a provvedere alla istruttoria del ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, proposto da Giuseppe Laterza
avverso la delibera della sezione di controllo della Regione Lazio sugli atti
del Comune di Roma del 23 marzo 1973, verbale n.58, prot.1.800.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 1975.
Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI – Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI – Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO
Depositata in cancelleria il 25 febbraio 1975.