SENTENZA N. 232
ANNO 1974
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Giuseppe VERZÌ
Avv. Giovanni Battista BENEDETTI
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, penultimo comma, della legge 20 dicembre 1966, n. 1116 (Modifiche agli ordinamenti del personale della pubblica sicurezza), promosso con ordinanza emessa il 10 febbraio 1972 dal Consiglio di Stato - sezione IV - sul ricorso di Russi Paolo ed altri contro il Ministero dell'interno, iscritta al n. 239 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 219 del 23 agosto 1972.
Visti gli atti di costituzione di Russi Paolo ed altri e del Ministero dell'interno;
udito nell'udienza pubblica del 29 maggio 1974 Il Giudice relatore Giulio Gionfrida;
uditi l'avv. Filippo Lubrano, per Russi Paolo ed altri, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Ministero dell'interno.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso al Consiglio di Stato Paolo Russi ed altri, tutti segretari dell'Amministrazione dell'interno, impugnavano i decreti in data 10 novembre 1969, con cui erano stati banditi un concorso per merito distinto a quattro posti di primo segretario civile dell'Interno e l'esame di idoneità per la promozione alla stessa qualifica, nonché i provvedimenti 18 giugno e 1 luglio 1970 di approvazione delle relative graduatorie: deducendo violazione del combinato disposto dell'art. 176 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 (a termini del quale l'ammissione al concorso ed all'esame indicati risultava condizionata al possesso di un servizio effettivo rispettivamente di 9 ed 11 anni nella carriera di concetto, con possibilità di valutazione soltanto parziale del servizio prestato con qualifica inferiore), e dell'art. 207 dello stesso t.u. (per cui "ai fini della partecipazione ai concorsi od agli esami suddetti é richiesta una permanenza minima di quattro anni di servizio nel ruolo").
Si dolevano i ricorrenti che - nei confronti dei soggetti transitati nella carriera di concetto in base alla norma dell'art. 12 della legge 1966, n. 1116 (secondo cui, appunto, i posti che si rendevano disponibili, nei primi 5 anni di applicazione della legge, nel contingente unico delle qualifiche iniziali del ruolo della istituita "carriera di concetto amministrativa dell'Amministrazione civile dell'interno, potevano essere conferiti, nella qualifica di vice segretario, agli impiegati appartenenti a determinati ruoli della carriera esecutiva dell'Amministrazione dell'interno ovvero al soppresso ruolo del personale di archivio della carriera esecutiva dell'Amministrazione della p.s.) - fosse stata, nei provvedimenti impugnati, valutata per intero, ai fini della progressione di carriera (della promozione, cioè, a primo segretario), l'anzianità fittizia rappresentata dal servizio prestato nella carriera esecutiva di provenienza: in violazione, appunto, dei limiti prescritti dagli artt. 176 e 207 t.u. 1957, n. 3, innanzi citati.
2. - L'adita sezione IV del Consiglio di Stato con ordinanza 1 febbraio 1972 ha escluso che sussistesse il prospettato vizio di a violazione di legge": quanto all'art. 207, poiché tale norma aveva tratto esclusivamente alla diversa ipotesi, concernente i limiti di valutabilità del servizio militare; quanto all'art. 176, poiché quest'ultimo - nella parte in cui dispone che "per gli impiegati provenienti dalle carriere esecutive il servizio prestato... é valutato per 2/3 e per non più di quattro anni - si trovava nella specie ad essere espressamente derogato dalla norma speciale dell'art. 12 della legge 1966, n. 1116.
Ha avanzato, però, il dubbio che l'art. 12 menzionato sia in contrasto con il precetto di cui all'art. 3 della Costituzione.
Dal complesso delle disposizioni regolanti il rapporto di pubblico impiego andrebbe, infatti, tratto - secondo il Consiglio di Stato - il principio generale della valutazione soltanto parziale del servizio prestato in carriere inferiori.
Detto principio sarebbe, in particolare, desumibile, oltreché dall'art. 176 del t.u. citato, dall'art. 165, quinto comma, stesso t.u., dall'articolo unico della legge 22 marzo 1952, numero 203 (relativo al personale docente della scuola), dagli artt. 1 e 3 della legge 15 febbraio 1963, n. 151 (relativi al rapporto di impiego dei sanitari condotti); e risulterebbe, infine, ribadito dall'art. 41 del d.P.R. 28 dicembre 1970, numero 1077, sopravvenuto all'emanazione dei decreti impugnati.
Ora, l'art. 12, sesto comma, della legge n. 116 del 1966 - consentendo, invece, la valutazione integrale, ai fini di carriera, del servizio prestato dal personale interessato nella carriera inferiore - si discosterebbe dal principio menzionato, senza che né dal testo della legge né dai relativi lavori preparatori possano desumersi ragioni di qualsivoglia natura idonea a spiegarne la portata derogatoria.
Ciò, appunto, autorizzerebbe il sospetto che risulti, nella specie, vulnerato il principio costituzionale di uguaglianza.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte, si sono costituite le parti private che, con argomentazioni adesive a quelle svolte nell'ordinanza di rinvio, hanno concluso nel senso della illegittimità costituzionale della norma denunziata.
4. - Contrarie conclusioni ha rassegnato, invece, l'Avvocatura di Stato per l'intervenuta Presidenza del Consiglio dei ministri.
Sussisterebbero, infatti, nella specie - secondo l'Avvocatura - ragioni peculiari, inerenti alla situazione degli impiegati di cui all'art. 12 legge 1966 citato, che darebbero giustificazione del trattamento differenziato a questi riservato.
Tali ragioni sarebbero, in particolare, da individuarsi:
a) nell'essere, nella specie, prevista non la generica valutabilità di servizi prestati in carriere inferiori, prescindendo da ogni riferimento all'Amministrazione presso la quale il servizio stesso sia stato prestato (come in tutte le ipotesi indicate dal Consiglio di Stato), sibbene, in particolare la valutabilità di "servizi prestati presso la medesima Amministrazione";
b) nell'essere, inoltre, regolata un'ipotesi di "passaggio in ruolo prima inesistente" (istituito con la stessa legge 1116 del 1966): ruolo caratterizzato dall'esercizio di mansioni che, in pratica, erano quelle stesse in precedenza esercitate dagli appartenenti alle inferiori carriere esecutive.
D'altra parte - sempre secondo l'Avvocatura - andrebbe ancora tenuto conto del fatto che l'attuale "carriera di concetto dell'Amministrazione civile dell'interno" deriva dal "ruolo dei segretari di polizia dell'Amministrazione della p.s.", istituito con legge 1958 n. 98 e che anche tale ultima indicata legge aveva, agli artt. 9 e 10, previsto la copertura del ruolo con personale delle inferiori carriere esecutive e la valutazione, in favore di questo, di tutta l'anzianità maturata nella carriera di provenienza.
La norma impugnata non altro, pertanto, avrebbe fatto che estendere (per ragioni di equità e di "concreta esigenza" dell'Amministrazione) agli impiegati esecutivi dell'Interno il beneficio già concesso, con la richiamata legge n. 98 del 1958, ai loro colleghi dell'Amministrazione di p.s.
Per tutte le suesposte ragioni ha precisato, quindi, l'Avvocatura le proprie conclusioni nel senso di una declaratoria di infondatezza della sollevata questione di legittimità costituzionale.
Le parti private hanno presentato "osservazioni aggiuntive" con cui contestano la fondatezza delle ragioni addotte dall'Avvocatura dello Stato.
Considerato in diritto
1. - La legge 20 dicembre 1966, n. 1116 (modifiche agli ordinamenti del personale della pubblica sicurezza) - dopo avere, tra l'altro, disposto: nell'art. 5, il trasferimento del ruolo dei segretari di polizia della Amministrazione della pubblica sicurezza alla Amministrazione civile dell'interno, con la denominazione di ruolo della carriera di concetto amministrativa e con le qualifiche e attribuzioni rispettivamente previste dagli artt. 171 e 172 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3; e, nell'art. 6, la soppressione del ruolo organico di archivio dell'Amministrazione della pubblica sicurezza e del ruolo organico transitorio degli aiutanti di polizia, e l'inquadramento nei ruoli del personale degli uffici copia o di archivio della carriera esecutiva dell'Amministrazione civile dell'interno - prevede nell'art. 12 la possibilità, per i primi cinque anni di applicazione della legge, di conferire, in seguito ad esame colloquio, i posti disponibili nella qualifica iniziale di vice segretario della carriera di concetto amministrativa, di cui al predetto art. 5, agli impiegati, con determinate qualifiche (non inferiori all'ex coefficiente 202) dei ruoli della carriera esecutiva del personale di archivio e degli uffici copia dell'Amministrazione civile dell'interno, ovvero del soppresso ruolo del personale d'archivio dell'Amministrazione della pubblica sicurezza.
Il sesto comma di questo art. 12 stabilisce poi che l'anzianità acquisita nel ruolo di provenienza degli impiegati nominati ai sensi dei precedenti commi é valida a tutti gli effetti, ivi compreso quello della progressione di carriera di cui agli artt. 175 e 176 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
L'ordinanza del Consiglio di Stato indicata in epigrafe ha sollevato la questione se tale valutabilità integrale del servizio prestato nelle inferiori carriere esecutive ai fini della progressione nella carriera di concetto sia costituzionalmente illegittima - per contrasto con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione - posto che costituirebbe, invece, principio generale dell'ordinamento del pubblico impiego quello della valutazione soltanto parziale del servizio prestato in una carriera inferiore.
2. - La questione non é fondata. Il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione presuppone situazioni sostanzialmente identiche o analoghe e non può dirsi violato allorché un trattamento giuridico differenziato appaia razionalmente giustificato dalla particolarità della situazione, oggettivamente considerata.
Ciò appunto si riscontra nella specie. Come esattamente rileva l'Avvocatura dello Stato, la disposizione di legge denunciata deve essere vista e considerata nel quadro della particolare situazione che veniva a crearsi, nei rapporti con il personale delle carriere esecutive, in dipendenza del trasferimento (disposto dalla medesima legge del 1966) del ruolo dei segretari di polizia, istituito con la precedente legge 20 febbraio 1958, n. 98, dall'Amministrazione della pubblica sicurezza a quella civile dell'interno. Anche la predetta legge del 1958 aveva previsto che i posti della carriera di concetto, allora istituita, venissero coperti in via transitoria (il termine fu poi fissato dalla legge 29 giugno 1960, n. 659, in cinque anni dall'entrata in vigore della medesima), oltre che dagli aiutanti di polizia che venissero giudicati idonei dal consiglio di Amministrazione (art. 9), dagli appartenenti, con le qualifiche di archivisti, primi archivisti e archivisti capi, al personale della carriera esecutiva della pubblica sicurezza che superassero un concorso-colloquio (art. 10), con la conservazione, anche agli effetti della progressione di carriera, di tutta l'anzianità acquisita nel ruolo di provenienza, La valutabilità integrale dell'anzianità maturata nel servizio prestato nella carriera inferiore trovava evidentemente una razionale giustificazione nella circostanza che in passato, non essendovi nell'Amministrazione della pubblica sicurezza una carriera di concetto, le relative mansioni erano state in pratica esplicate dagli appartenenti al ruolo degli aiutanti di polizia e dagli impiegati con le più alte qualifiche appartenenti al ruolo di archivio.
Analoga situazione veniva a verificarsi in seno all'Amministrazione civile dell'interno per effetto del trasferimento ad essa, con la legge 20 dicembre 1966, n. 1116, del ruolo della carriera di concetto dei segretari di polizia. Poiché prima non esisteva nell'Amministrazione civile dell'interno una carriera di concetto amministrativa, le mansioni che sono proprie di questa erano ovviamente svolte dagli impiegati con le più alte qualifiche dei ruoli del personale esecutivo di archivio e degli uffici copia. Si giustifica perciò sotto il profilo della ragionevolezza che a coloro di essi che superassero l'esame-colloquio previsto nell'art. 12 della legge n. 1116 fosse, nel sesto comma, riconosciuta valida, anche per la progressione nella carriera di concetto, tutta l'anzianità acquisita nel ruolo di provenienza.
Dal difensore delle parti private é stato posto in rilievo, a sostegno della tesi della illegittimità costituzionale della norma denunciata, che quando nel 1958 fu istituita la carriera di concetto nell'Amministrazione della pubblica sicurezza non vi erano in questa impiegati di concetto le cui aspettative di progressione in carriera potessero essere pregiudicate dalla prevista possibilità di accesso alla nuova carriera dei migliori dipendenti di quella esecutiva, mentre nel 1966 esisteva già il ruolo della carriera di concetto dei segretari di polizia, che con l'art. 5 della stessa legge n. 1116 veniva trasferito all'Amministrazione civile dell'interno, cosicché gli interessi di coloro che ne facevano parte potevano essere lesi (e ciò appunto si sarebbe verificato nel caso concreto venuto all'esame del Consiglio di Stato) dall'inserimento nel ruolo della medesima carriera di dipendenti della carriera esecutiva con la conservazione, a tutti gli effetti, dell'anzianità maturata.
Siffatto rilievo esorbita tuttavia dai limiti della questione di legittimità costituzionale, quale specificatamente prospettata dalla ordinanza di rimessione. Nella motivazione di questa, il Consiglio di Stato ha preso in considerazione le aspettative di progressione in carriera dei ricorrenti unicamente ai fini di accertare il loro interesse al ricorso, mentre il contrasto con il principio costituzionale di uguaglianza é stato prospettato in quanto non sarebbe identificabile la specifica ragione giustificatrice della norma denunciata "sotto il profilo della parità di trattamento con gli altri impiegati della carriera di concetto, provenienti da quella esecutiva": la questione é stata cioè prospettata, come si é detto, soltanto con riguardo ad una ingiustificata disparità di trattamento introdotta dal sesto comma dell'art. 12 della legge n. 1116 del 1966, col consentire la valutabilità integrale del servizio prestato nelle inferiori carriere esecutive, anche ai fini della progressione di carriera di cui agli artt. 175 e 176 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in deroga a un principio generale di valutazione soltanto parziale del servizio prestato in una carriera inferiore.
E, sotto questo profilo, la questione risulta infondata in base alle considerazioni sopra esposte.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, penultimo comma, della legge 20 dicembre 1966, n. 1116 (Modifiche agli ordinamenti del personale della pubblica sicurezza), sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio 1974.
Francesco Paolo BONIFACIO - Giuseppe VERZÌ- Giovanni Battista BENEDETTI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 17 luglio 1974.