SENTENZA N. 141
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
ne1 giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 1, penultimo comma, 5, 9, ultimo comma, n. 2, 12,
secondo, terzo e quarto comma, e 20, terzo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972,
n. 8 (trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia d’urbanistica e di viabilità, acquedotti e
lavori pubblici d’interesse regionale e dei relativi personali ed uffici),
promosso con ricorso del Presidente della Regione Liguria, notificato il 26
febbraio 1972, depositato in cancelleria il 2 marzo successivo ed iscritto al
n. 43 del registro ricorsi 1972.
Visto l'atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 7 giugno 1972 il Giudice relatore Vincenzo Michele Trimarchi;
uditi gli avvocati Francesco
Pulvirenti e Lorenzo Acquarone, per la Regione Liguria, ed il sostituto
avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con atto del 26
febbraio 1972 la Giunta regionale della Liguria in persona del suo Presidente
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Lorenzo Acquarone e
Francesco Pulvirenti, proponeva ricorso per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 1, penultimo comma; 5, 9, ultimo comma, n. 2; 12 e
20, comma terzo, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, relativo al
"trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e
lavori pubblici d’interesse regionale e dei relativi personali ed uffici"
In relazione alle singole
norme impugnate la ricorrente deduceva quanto segue:
A) L'art. 1, che indica le
funzioni amministrative statali in materia di urbanistica, oggetto di
trasferimento, stabilendo, nel suo penultimo comma, che tra le dette funzioni
rientrano anche "le attribuzioni esercitate dagli organi centrali e periferici
del Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967, n.
765", pone in essere una limitazione circa le attribuzioni trasferite, in
violazione della sfera di competenza delle Regioni a statuto ordinario.
Premesso che la legge 16
maggio 1970, n. 281, art. 17, ha stabilito, fissando i criteri direttivi della
delega, in piena armonia con il dettato costituzionale, che le attribuzioni
degli organi statali nelle materie indicate dall'art. 117 della Costituzione
dovevano essere, senza eccezioni, trasferite alle Regioni e che tale passaggio
doveva essere effettuato per settori organici di materie salva la competenza
degli organi dello Stato in ordine alle funzioni di indirizzo e coordinamento
delle attività regionali che attengono ad esigenze di carattere unitario, la
Giunta regionale osservava che la materia urbanistica riguarda tutta l'attività
diretta a regolamentare il territorio sia in relazione alle localizzazioni
edilizie sia in relazione alla conservazione e difesa dell'ambiente e che
perciò rientrano nel settore urbanistico tutte le funzioni attribuite al
Ministero della pubblica istruzione dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, che
non attengano alla tutela di beni individui.
Ad avviso della ricorrente,
l'imposizione di vincoli generici e la previsione, nel loro ambito, di
autorizzazioni a modificare l'aspetto esteriore dei luoghi riguarderebbero la
tutela del paesaggio sotto il profilo squisitamente urbanistico e di ciò
sostanzialmente il legislatore delegato si sarebbe reso conto con il disposto
dell'ultimo comma dello stesso articolo con cui é stata trasferita alle Regioni
la competenza in materia di redazione e approvazione dei piani paesistici.
La norma denunciata quindi
darebbe vita ad una riserva allo Stato di funzioni che oltre ad essere
contraddittoria (in quanto la redazione dei piani paesistici oggetto di
trasferimento é strettamente condizionata e subordinata all'imposizione dei
vincoli previsti dalla legge n. 1497 del 1939), violerebbe gli artt. 117 e 118
della Costituzione sottraendo alle Regioni poteri e facoltà che ad esse
spettano costituzionalmente ratione materiae.
B) Sarebbe altresì
illegittima la conservazione (disposta con l'art. 5) in capo ad organi dello
Stato delle attribuzioni in ordine agli enti ed istituti pubblici a carattere
nazionale o pluriregionale operanti nella materia dell'urbanistica ed in quella
della viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale.
A suo avviso, il
trasferimento delle funzioni dall'apparato statale alle Regioni sarebbe dovuto
avvenire con riguardo alle materie oggettivamente considerate e senza alcun
rapporto con le modalità concrete del loro precedente espletamento, ed a tale
effetto sarebbe quindi irrilevante il fatto che determinate attività inerenti
alle dette materie fossero state in precedenza espletate anziché per mezzo di
organi propri dello Stato - ente, per mezzo di enti o di istituti pubblici.
C) Violerebbe gli artt. 5,
117, 118 e 123 della Costituzione e invaderebbe la sfera di competenza delle
Regioni anche l'art. 9, ultimo comma, n. 2, per cui, mediante l'esercizio della
funzione di indirizzo e coordinamento delle attività amministrative delle
Regioni a statuto ordinario, su proposta del Ministro per i lavori pubblici,
"sono definiti gli aspetti metodologici e procedurali da osservare nella
formazione dei piani territoriali regionali nonché gli standard urbanistici ed
edilizi, quali minimi o massimi inderogabili da osservare ai fini della
formazione dei piani urbanistici".
La definizione degli aspetti
metodologici e procedurali da osservarsi nella formazione dei piani regionali
non attiene - secondo la ricorrente - ad una concreta e puntuale azione
amministrativa quale é pur sempre la funzione di indirizzo e di coordinamento.
E la riserva di quella definizione agli organi dello Stato-persona si traduce
in un'illegittima conservazione di poteri e funzioni. Nelle procedure attinenti
a materie di loro esclusiva competenza, infatti, le Regioni sono dotate di
autonomia organizzatoria e cioé hanno il potere di disciplinare le procedure
della propria azione amministrativa.
Del pari la prefissione
degli standard urbanistici ed edilizi, quali minimi o massimi inderogabili da
osservare ai fini della formazione dei piani urbanistici, non può - ad avviso
della ricorrente - rientrare nell'ambito della funzione di indirizzo e di
coordinamento.
D'altra parte, anche se
un'eventuale diminuzione delle soglie minime individuate, in quanto incidente
sul contenuto minimo essenziale del diritto di proprietà, potrebbe aversi solo
con legge nazionale, l'individuazione degli standard, come determinazione della
quantità e della disaggregazione, non può non spettare alla singola Regione che
in quanto titolare di ogni potere amministrativo in materia di urbanistica,
potrà procedervi sulla base dei principi e criteri direttivi legislativamente
fissati in sede nazionale, e mediante la valutazione delle esigenze e
caratteristiche zonali e territoriali.
D) Altra denuncia di
illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 117 della Costituzione,
viene avanzata a proposito dell'art. 12 del d.P.R. n. 8, che dispone il
trasferimento alle Regioni degli uffici del Genio civile e dei provveditorati
regionali alle opere pubbliche, esclude dal trasferimento sezioni, uffici
speciali e servizi specificamente indicati, e stabilisce che gli ingegneri capi
del Genio civile ed i provveditori alle opere pubbliche continuano ad essere
preposti sia agli uffici trasferiti che a quelli riservati, e che l'onere
finanziario relativo al loro trattamento economico grava interamente sulle
Regioni.
Ora, mentre lo Stato-persona
ha il potere di disciplinare l'organizzazione degli uffici che ancora fanno
parte del suo apparato amministrativo, la preposizione unilaterale di
determinati titolari agli organi regionali sarebbe invasiva della sfera di
competenza regionale in punto organizzazione degli uffici dipendenti dalla
Regione. E lo sarebbe egualmente la disposizione con cui unilateralmente
l'intero onere finanziario per il detto personale viene addossato alle Regioni.
E) Viene, infine, denunciato
per contrasto con l'art. 117 della Costituzione l'art. 20 del d.P.R. n. 8,
nella parte in cui stabilisce che sino ad un anno dall'entrata in vigore delle
singole leggi regionali istitutive dei ruoli regionali del personale, la metà
dei posti comunque disponibili, dopo effettuato l'inquadramento del personale
statale trasferito, dovrà essere conferita mediante concorsi di trasferimento
riservati al personale di pari qualifica e di ruoli corrispondenti già trasferito
ad altra Regione.
La norma, che non trova
giustificazione nella doverosa salvaguardia dello stato giuridico del personale
statale trasferito, perché si riferisce a situazioni successive al primo
trasferimento, viola, in contrasto con il dettato costituzionale, il potere di
autorganizzazione che spetta alla Regione in relazione ai propri uffici.
2. - Nel giudizio di
legittimità costituzionale come sopra promosso, il Presidente del Consiglio dei
ministri si costituiva con atto del 16 marzo 1972, a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato e resisteva al ricorso.
In particolare, deduceva che
alle Regioni sono trasferite anche le attribuzioni esercitate dagli organi
centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione a sensi della
legge n. 765 del 1967, nonché da organi centrali e periferici di altri
Ministeri, e che quindi il richiamo deve intendersi operato nei confronti di
tutto il complesso delle leggi urbanistiche e per gli interventi di tutti gli
organi dello Stato a qualsiasi Ministero appartenenti; ma che nell'area del
trasferimento non rientra la materia non urbanistica. Restano quindi
legittimamente riservati allo Stato i poteri di intervento del Ministero della
pubblica istruzione in base alle leggi nn. 1089 e 1497 del 1939 perché sono in
funzione della tutela di beni culturali che era ed é riservata allo Stato, ed
ancorché codesta tutela possa talvolta presentare anche dei risvolti collegati
all'urbanistica.
L'art. 5 sarebbe una norma
di raccordo e di attesa, resa necessaria dall'esigenza di mantenere in vita
determinati enti che ancorché operanti nelle materie di cui agli artt. 1 e 2
del decreto, presentano una struttura unitaria e nazionale, e di coordinare al
riguardo le competenze trasferite alle Regioni con quelle residuate allo Stato.
La censura mossa a proposito
dell'art. 9, ultimo comma, n. 2, si appunterebbe principalmente contro gli
standard urbanistici ed edilizi che, secondo l'assunto della ricorrente, non
potrebbero essere predeterminati dallo Stato neanche sotto il profilo
dell'indirizzo e del coordinamento. Codesta censura non sarebbe fondata perché,
a parte il fatto che costituisce materia di indirizzo e di coordinamento, la
predeterminazione degli standard si risolve nella fissazione di massimi e di
minimi, entro i quali la Regione gode di ampio spazio di autonomia, e d'altro
canto tocca in maniera diretta i diritti e gli interessi dei cittadini e deve
quindi essere attuata in modo tale che sia assicurato il rispetto del principio
costituzionale d'eguaglianza.
Con l'art. 12 si é
razionalmente voluto trasferire - in conformità alla legge di delega - oltre
che gli uffici, anche il relativo personale.
É del tutto conseguenziale
quindi che lo Stato si sia riservato di disciplinare la sorte del proprio
personale, anche con riguardo alle funzioni statali residuate ai provveditorati
e agli uffici del Genio civile, libere restando, d'altra parte, le Regioni di
strutturare gli uffici tecnici trasferiti, secondo le rispettive esigenze,
ovviamente nei limiti dei principi delle leggi dello Stato.
Ed infine sarebbe infondata
la censura mossa a proposito dell'art. 20, comma terzo.
La disciplina ivi dettata
riguarda il personale statale al quale, nella sostanziale osservanza dell'art.
97 della Costituzione, si é voluto evitare il congelamento in perpetuo presso
la Regione nel cui territorio prestava servizio al momento del passaggio delle
funzioni.
3. - Con memoria depositata
il 24 maggio 1972, la Giunta regionale della Liguria insisteva su tutte le
avanzate censure.
A) Precisava che, facendo.
applicazione del pur criticabile criterio oggettivo, per individuare l'esatta
portata della nozione di urbanistica, questa é la materia che si occupa della
razionale sistemazione degli aggregati edilizi come presupposto essenziale ed
inderogabile di una sana e ordinata convivenza dei gruppi di individui che in
essi trascorrono la loro esistenza, ed in realtà riguarda l'assetto dell'intero
territorio. In essa rientra anche la tutela del paesaggio (la quale non può
essere confusa con la protezione delle bellezze naturali) che comporta la
disciplina generale dell'ambiente paesistico di vaste località interessanti
talvolta il territorio di uno o più Comuni.
Stante ciò, non si può far
rientrare l'ambiente (preso in considerazione con i vincoli paesaggistici
attinenti alla tutela delle bellezze d'insieme) nella generica ed incerta
nozione di bene culturale. Le finalità di tutela dei beni inclusi negli elenchi
delle bellezze di insieme tendono alla difesa dell'ambiente e cioé del
territorio.
Alla riconduzione della
tutela del paesaggio nel suo naturale alveo dell'urbanistica deve, d'altra
parte, portare il fatto che, in sede di applicazione pratica della legge n.
1497 del 1939, si sono avuti effetti negativi a causa dell'unitaria
regolamentazione di esigenze ed interessi pubblici di diversa natura.
Ed a ciò non é di ostacolo
l'art. 9, comma secondo, della Costituzione, che ha inteso porre una specifica
finalità alla azione di tutti i soggetti pubblici nei quali si riparte la
Repubblica e che potrà essere osservato dalle Regioni in modo più organico e
razionale di quanto oggi non avvenga, se verranno concentrate in esse tutte le
funzioni attinenti alla politica e alla disciplina del territorio.
La ricorrente, basandosi
sulle esposte considerazioni, ribadiva conclusivamente la tesi secondo cui il
disposto trasferimento alle Regioni delle funzioni rientranti nella competenza
del Ministero della pubblica istruzione fosse insufficiente e contraddittorio:
insufficiente, perché non si sono trasferite tutte le funzioni rientranti
oggettivamente nella materia urbanistica, e contraddittorio, perché, avendo
devoluto alle Regioni la competenza in tema di piani paesistici, altrettanto
non si é fatto per ciò che riguarda l'imposizione di vincoli generici ed il
rilascio delle autorizzazioni amministrative che di tali piani rappresentano,
rispettivamente, il presupposto e le conseguenze.
B) In secondo luogo, ad
avviso della ricorrente, in sede di individuazione delle funzioni oggetto di
trasferimento, si deve prescindere completamente dal modo attraverso il quale
esse erano concretamente espletate prima dell'effettiva istituzione delle
Regioni.
L'art. 5 sarebbe per ciò
illegittimo costituzionalmente.
D'altra parte, se, secondo
le difese della resistente Presidenza del Consiglio, si dovesse seguire un
diverso ordine di argomentazioni, potrebbe essere sempre eluso il disposto
costituzionale che ha voluto l'attribuzione integrale alle Regioni delle
materie di cui all'elenco dell'art. 117.
C) Premesso che la funzione
di indirizzo e di coordinamento può essere legittimamente riservata allo Stato
soltanto per la tutela di esigenze di carattere unitario e, comunque,
attraverso forme che non rappresentino una sottrazione alle Regioni di parte
delle materie alle stesse costituzionalmente attribuite, secondo la ricorrente
l'art. 9, ultimo comma, n. 2, rappresenterebbe un esempio paradigmatico di
disposizione concreta che in pretesa attuazione di quella funzione abbia invaso
la competenza regionale travalicando l'oggetto e gli scopi compatibili con i
poteri costituzionali delle Regioni.
Nei due casi, previsti dalla
norma denunciata, si é al di fuori dell'astratta fattispecie della tutela di
esigenze unitarie, e si é, comunque, operato attraverso modelli che concretano
una sottrazione alla Regione di settori della materia urbanistica.
In tema di fissazione degli
indici minimi e massimi da osservare nell'edificazione, la ricorrente esclude
che con provvedimenti amministrativi aventi valore per l'intero territorio
nazionale si possano razionalmente ed utilmente prevedere gli standard ai quali
debba soggiacere la formazione dei propri strumenti urbanistici, e sostiene che
per l'indicato settore emerge la necessità di provvedere differenziatamente da
Regione a Regione, in una oculata valutazione delle esigenze particolari
proprie di ciascuna di esse.
D'altra parte, la detta
riserva al Governo urta contro il principio in forza del quale la funzione di
indirizzo e di coordinamento non può essere espletata con forme che si
concretino in una preventiva e generale riserva allo Stato di settori di
materie di cui all'art. 117. E la preventiva predisposizione degli standard
urbanistici rappresenta un preminente settore della materia urbanistica, in
quanto dalle scelte in esso operate é condizionata l'attività di numerosi altri
settori.
Non può quindi sostenersi,
come fa l'Avvocatura dello Stato, che il settore considerato é tipica materia
di indirizzo e di coordinamento.
Né può condividersi l'avviso
della stessa Avvocatura secondo cui l'intervento degli organi governativi é
reso necessario dal fatto che gli standard incidono direttamente sui diritti
dei cittadini disciplinando l'utilizzabilità della proprietà privata. Non é
dubbio, infatti, che gli stessi tocchino direttamente la sfera giuridica dei
cittadini, e che attraverso la prefissione di determinati limiti minimi di
costruibilità, si possa ledere il contenuto minimo essenziale del diritto di
proprietà costituzionalmente garantito, ma tutto questo non legittima la
riserva di quella prefissione al Governo centrale. É invece competenza del
Parlamento nazionale di fissare i principi fondamentali nella legislazione e
tra questi rientrano quelli che concernono la determinazione delle soglie
minime dello ius aedificandi.
Le stesse considerazioni valgono
per la riserva al Governo della definizione degli aspetti metodologici e
procedurali da osservare nella formazione dei piani.
Nel settore in esame le
esigenze unitarie sono sufficientemente soddisfatte dal rispetto dei principi
fondamentali a cui ogni Regione é tenuta e, d'altro canto, la predisposizione
delle procedure da parte governativa sottrae interamente alle Regioni un
settore che é di loro stretta competenza.
Dalla ricorrente, infine,
escluso che con atti amministrativi possano essere dettati dagli organi
governativi i modelli procedimentali per la formazione dei piani territoriali,
molti dei quali, oltretutto, per espressa disposizione statutaria, debbono
essere approvati con legge regionale, viene auspicato che il Parlamento voglia
determinare al più presto le linee essenziali e generali della pianificazione
urbanistica e ciò anche sotto il profilo delle procedure.
D) A proposito dell'art. 12,
la ricorrente insiste nel ritenere illegittima la pretesa di voler dettare
norme in tema di organizzazione di uffici che, per effetto del trasferimento,
non sono più statali ma regionali, ed in particolare la norma secondo cui
determinati funzionari restano a capo di uffici trasferiti.
A suo avviso, con la norma
denunciata sarebbe compromessa la libertà delle Regioni di strutturare gli
uffici ad esse trasferiti secondo le loro esigenze organizzative, perché ogni
loro disposizione al riguardo dovrebbe assicurare per il futuro la continuità
della preposizione dei provveditori e degli ingegneri capi. E codesta
limitazione per le Regioni, non potrebbe essere giustificata dal fatto che i
titolari degli uffici trasferiti restano preposti a sezioni degli uffici
medesimi che non sono state oggetto di trasferimento. Anzi, una ratio del
genere, mette in luce l'illegittimità in cui é incorso il Governo prevedendo
unilateralmente la codipendenza di un organo da più enti: le esigenze
organizzative dello Stato-ente non possono infatti giustificare la sua
intromissione nell'organizzazione degli uffici regionali.
Ad ogni modo, la sfera di
autonomia delle Regioni sarebbe sicuramente invasa dalla disposizione che ha
posto a loro integrale carico l'onere finanziario necessario per il trattamento
economico di quei funzionari che, pur essendo stati trasferiti alle Regioni, continuano
ad essere preposti a sezioni ed uffici dell'apparato amministrativo statale.
E) Sarebbe infine
illegittimo costituzionalmente l'art. 20, in quanto esso detta modalità di
copertura dei ruoli regionali anche successivamente al primo inquadramento del
personale statale trasferito, ponendo una riserva a favore di personale, che,
proprio per effetto dell'intervenuto inquadramento, non é più statale ma
regionale.
Non può, d'altra parte, essere
invocata (come fa l'Avvocatura) la salvaguardia delle posizioni del personale
trasferito, perché tale tutela si esaurisce con il primo inquadramento che
avviene con condizioni di particolare favore.
4. - All'udienza del 7
giugno 1972, l'avv. Lorenzo Acquarone per la Regione Liguria e il sostituto
avvocato generale dello Stato Michele Savarese illustravano le rispettive
ragioni e concludevano nei sensi sopra detti.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso di cui
in epigrafe la Regione Liguria solleva in via principale, in riferimento agli
artt. 5, 117, 118 e 123 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, penultimo comma, 5, 9, ultimo comma, n. 2, 12 e
20, comma terzo, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, relativo al trasferimento
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in
materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse regionale e dei relativi personali ed uffici.
2. - Si assume, anzitutto,
dalla Regione ricorrente che, in violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, non sarebbero state trasferite tutte le funzioni rientranti
oggettivamente nella materia dell'urbanistica ed in particolare quelle
attribuite agli organi centrali e periferici del Ministero della pubblica
istruzione dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, non attinenti alla tutela di
beni individui.
Delle attribuzioni
esercitate da detto Ministero a sensi dell'indicata legge sarebbero state,
infatti, trasferite solo la redazione e l'approvazione dei piani territoriali
paesistici di cui all'art. 5 (così come in effetti disposto dall'ultimo comma
dell'articolo in esame) e non anche le altre e così quelle relative
all'imposizione di vincoli generici e alla previsione del loro ambito di autorizzazioni
a modificare l'aspetto esteriore dei luoghi, che riguarderebbero la tutela del
paesaggio sotto un profilo squisitamente urbanistico.
Ed in conclusione, il
Governo, pur avendo operato, nell'esercizio della delega, una presa di
coscienza della reale natura urbanistica delle funzioni di tutela generica
dell'ambiente affidate al detto Ministero dalla citata legge n. 1497, non
sarebbe stato interamente conseguente.
3. - Tale prima denuncia di
illegittimità costituzionale non é fondata.
Invero, il legislatore
delegato era tenuto, in base all'art. 17, comma primo, della legge 16 maggio
1970, n. 281, a regolare il passaggio alle Regioni a statuto ordinario, ai
sensi della VIII disposizione transitoria della Costituzione, delle funzioni ad
esse attribuite dall'art. 117 della Costituzione stessa, operando il
trasferimento "per settori organici di materia"; e si é puntualmente
attenuto a codeste norme e disposizioni, ed ha osservato, nell'attuazione della
delega, i relativi principi e criteri direttivi.
Ed infatti, con l'art. 1,
comma primo, del decreto n. 8 ha disposto con portata generale e
onnicomprensiva il trasferimento delle "funzioni amministrative esercitate
dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia urbanistica";
con il secondo comma dello stesso articolo, ha proceduto ad una analitica
indicazione delle funzioni trasferite, specificando, alla lettera o), che
rientrava nel trasferimento "ogni altra funzione amministrativa esercitata
dagli organi centrali e periferici dello Stato nella materia",
relativamente a cui non dovesse valere il disposto dei successivi articoli;
anzi, per chiarezza di dettato e di conseguenti rapporti tra lo Stato e le
Regioni a statuto ordinario, ha precisato che il trasferimento "riguarda
anche le attribuzioni esercitate dagli organi centrali e periferici del
Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765,
nonché da organi centrali e periferici di altri Ministeri" (terzo comma)
ed altresì "la redazione e l'approvazione dei piani territoriali
paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497" (quarto
comma).
Manca, in presenza di tale
normativa, l'asserita invasione della sfera di competenza regionale, perché é
stato trasferito l'intero settore organico dell'urbanistica; perché, solo a
causa della inscindibilità esistente tra l'attività urbanistica e la tutela
delle bellezze naturali, sono state trasferite alle Regioni le funzioni ed
attribuzioni relative alla redazione e all'approvazione dei piani territoriali
paesistici, e perché, in quanto non rientranti nell'urbanistica, non sono state
trasferite le (altre) funzioni attinenti alla tutela delle bellezze naturali
d'insieme.
L'urbanistica come
"materia" é un'attività che concerne "l'assetto e l'incremento
edilizio dei centri abitati"; risulta delimitata in codesti termini dalle
leggi cosiddette urbanistiche e soprattutto dall'art. 1 della legge 17 agosto
1942, n. 1150 (sentenza n. 50 del 1958);
ed é da ritenersi che così sia stata considerata nell'art. 117 della
Costituzione, secondo il criterio, ritenuto valido anche per altre materie, che
in essa Costituzione si sia voluto far riferimento al significato e alla
portata che a ciascuna di dette materie erano riconosciuti nella legislazione e
nella pratica.
L'ambito dell'urbanistica,
d'altronde, nella disciplina legislativa, non ha subito nel tempo sostanziali
modifiche. In particolare, non é stato ampliato, a tal segno che in esso possa
rientrare l'assetto dell'intero territorio e quindi dell'ambiente in generale.
Anzi, secondo recenti leggi (dalla legge 26 aprile 1964, n. 310, alla legge 6
agosto 1967, n. 765 e alla legge 19 novembre 1968, n. 1187) si é tenuta
distinta la disciplina relativa alla tutela del paesaggio.
Per ciò, almeno con
riferimento ai contenuti voluti dalla Costituzione, appare consentita la
separazione dell'urbanistica in senso proprio, come sopra intesa, dalla
problematica concernente la conservazione e valorizzazione delle bellezze naturali
d'insieme e cioé di quelle località il cui caratteristico aspetto abbia valore
estetico e tradizionale, e delle bellezze panoramiche considerate come quadri
naturali nonché di quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico,
dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.
Le bellezze naturali, ora
indicate, sono soggette alle norme di cui alla legge n. 1497 del 1939 a causa
del loro notevole interesse pubblico. La loro protezione é attuata, in
particolare e tra l'altro, attraverso la compilazione e pubblicazione di
elenchi, provincia per provincia, e apportando agli stessi varianti e
modifiche; attraverso la redazione e l'approvazione di piani territoriali
paesistici; mediante l'imposizione di vincoli nei confronti dei proprietari, possessori
o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili compresi nei pubblicati elenchi
delle località; attraverso l'esercizio di poteri di inibizione e di sospensione
di lavori, da parte del Ministero della pubblica istruzione, e del potere di
prescrivere le distanze, le misure e le varianti ai progetti in corso di
esecuzione, riconosciuto al Soprintendente ai monumenti; e, richiedendosi, ai
fini della stessa legge, il concerto con il Ministro della pubblica istruzione,
per l'approvazione dei piani regolatori o d'ampliamento.
Le dette bellezze naturali
ambientali, siano a rigore riconducibili o meno alla categoria dei beni
culturali, sul piano della protezione, vanno tenute distinte dai beni tutelati
mediante la disciplina urbanistica.
E tale esigenza trova
implicito riconoscimento nel fatto che un collegamento tra le une e gli altri é
considerato necessario "la tutela ambientale non essendo che una delle
possibili specificazioni degli interessi pubblici connessi al controllo
dell'utilizzazione del territorio" (come espressamente afferma nella
relazione, la Commissione d'indagine per la tutela e la valorizzazione del
patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio, costituita con la
citata legge n. 310 del 1964). E trova concreta conferma, da un canto, nel
raccordo posto con l'art. 9, ultimo comma, n. 1 del decreto delegato, là ove si
dice che, in sede di esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento,
debbono essere identificate le linee fondamentali dell'assetto del territorio,
con particolare riferimento (tra l'altro) alla tutela paesistica, relativamente
alla quale, per quanto non previsto dal citato art. 1, comma quarto,
implicitamente é presupposta la competenza statale; e dall'altro, nel disposto,
già richiamato, dell'ultimo comma dell'articolo in esame.
Non é quindi sostenibile -
diversamente da quanto assume la Regione ricorrente - che abbiano in realtà
natura urbanistica le funzioni di tutela generica dell'ambiente attribuite
dalla legge n. 1497 del 1939 al Ministero della pubblica istruzione.
Alle Regioni a statuto
ordinario, in conclusione, e in maniera costituzionalmente non illegittima,
sono state trasferite solo le funzioni ed attribuzioni del Ministero della
pubblica istruzione previste dalle leggi di disciplina dell'urbanistica, nonché
dall'art. 5 della ripetuta legge n. 1497 del 1939.
4. - Secondo la Regione
ricorrente violerebbe altresì la sfera di competenza regionale, garantita dagli
artt. 117 e 118 della Costituzione, la conservazione in capo ad organi statali
delle attribuzioni relative agli enti ed istituti pubblici a carattere
nazionale o pluriregionale operanti nella materia dell'urbanistica ed in quella
della viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale,
conservazione disposta con l'art. 5 del decreto in esame, con il quale si é
stabilito che restano ferme le attribuzioni degli organi dello Stato in ordine
agli enti indicati "fino a quando non sarà provveduto al loro
riordinamento con legge dello Stato".
La censura non é fondata.
Dalla corretta premessa che
le materie elencate nell'art. 117 della Costituzione debbono essere assegnate
per intero alle Regioni a statuto ordinario, non si può dedurre che "in
sede di individuazione delle funzioni oggetto di trasferimento, si debba
prescindere completamente dal modo attraverso il quale esse erano concretamente
espletate prima della effettiva istituzione delle Regioni".
Codesta conclusione della
Regione ricorrente, ulteriormente specificata nel senso che spettano alle
Regioni anche le funzioni "attribuite ad enti dipendenti dallo Stato (i
cosiddetti Enti strumentali)" o esercitate "da figure soggettive
pubbliche appartenenti ad enti strumentali dello stesso Stato-ente", non
può essere condivisa.
L'art. 5, come si é
ricordato, considera "le attribuzioni degli organi dello Stato in ordine
agli enti" ed istituti pubblici a carattere nazionale o pluriregionale
operanti nelle materie di cui agli artt. 1 e 2, e mantiene ferme tali
attribuzioni degli organi dello Stato fino a quando non sarà provveduto al
riordinamento, con legge dello Stato, di quegli enti ed istituti pubblici.
Data la portata della norma
non é consentito ritenere che con essa si siano elusi gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, e l'art. 17 della legge n. 281 del 1970, ed a maggior ragione che
ciò possa avvenire in seguito.
É, infatti, presa in esame
la situazione in atto esistente (sicuramente non preordinata ad alcuna riserva
di attribuzioni allo Stato) ed in piena coerenza con essa viene dettata una
disciplina temporanea, nel rispetto delle disposizioni della Costituzione e
della delega di cui al citato art. 17.
Il Governo ha disposto così
come doveva. Le attribuzioni di cui si tratta, in effetti, sono dello Stato, ma
si ricollegano strettamente alla struttura e funzione degli enti ed istituti,
che non sono espressione o portatori di interessi propri di singole Regioni.
Da un punto di vista
pratico, poi, non sarebbe stato opportuno consentire che enti con finalità,
dimensioni e strutture nazionali o comunque eccedenti l'ambito di una singola
Regione, conservando tali caratteristiche, venissero disciplinati, pur nel
rispetto dei limiti, dei principi e degli interessi stabiliti dall'art. 117
della Costituzione, da distinte e diverse normative, emanate dalle varie
Regioni.
Con la norma di raccordo e
di attesa di cui all'art. 5 é segnata una linea di politica legislativa che
appare pienamente compatibile con l'VIII disposizione transitoria; anzi, dalle
leggi che saranno emanate, potrebbe aversi in favore delle Regioni
l'attribuzione di altre funzioni, entro i limiti consentiti dalle competenze
statali e regionali nelle materie di cui agli artt. 1 e 2 del decreto delegato
n. 8 del 1972.
5. - Il decreto delegato,
provvedendosi in particolare in merito alla funzione di indirizzo e di coordinamento,
dispone, all'art. 9, ultimo comma, n. 2, che mediante l'esercizio di codesta
funzione, su proposta del Ministro per i lavori pubblici, tra l'altro,
"sono definiti gli aspetti metodologici e procedurali da osservare nella
formazione dei piani territoriali regionali nonché gli standard urbanistici ed
edilizi, quali minimi o massimi inderogabili da osservare ai fini della
formazione dei piani urbanistici".
Tale norma, secondo la
Regione ricorrente, in violazione degli artt. 5, 117, 118 e 123 della Costituzione,
non garantirebbe alle Regioni a statuto ordinario il potere di dare una
autonoma regolamentazione alla propria organizzazione interna ed ai propri
uffici, ed avrebbe svuotato la competenza costituzionalmente spettante alle
dette Regioni, di provvedere alla politica del territorio con diretta e
specifica soddisfazione delle diverse esigenze da ogni singola Regione
manifestate.
L'attribuzione al Governo
dei sopraddetti poteri, però, ad avviso della Corte, non integra la lamentata
invasione della sfera di competenza delle Regioni a statuto ordinario.
La definizione degli aspetti
metodologici e procedurali da osservare nella formazione dei piani territoriali
regionali, infatti, non incide, in quanto compiuta mediante l'esercizio della
funzione di indirizzo e di coordinamento, sul potere delle Regioni di dare
un'autonoma regolamentazione alla propria organizzazione ed ai propri uffici.
Giova a tal riguardo
considerare che nello stesso art. 9 del decreto, al penultimo comma, viene
precisato che la detta funzione "si esercita al fine di assicurare anche
unitarietà e coordinamento all'attività di pianificazione urbanistica ai vari
livelli di circoscrizione territoriale", e che, al n. 1 dell'ultimo comma,
é disposto che sempre mediante l'esercizio della ripetuta funzione "sono
identificate le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale"
e "viene verificata periodicamente la coerenza di tali linee con gli
obiettivi della programmazione economica nazionale".
L'attribuzione di cui si sta
valutando la conformità al dettato costituzionale, rientra, per ciò, in un più
ampio contesto relativamente al quale la ricorrente non ha ravvisato esistenti
ragioni di illegittimità costituzionale.
Essa risponde certamente
alla necessità che vengano indirizzate e coordinate le attività amministrative
delle Regioni che attengano ad esigenze di carattere unitario. Non sarebbe,
infatti, coerente con tale necessità una formazione di piani territoriali
regionali svincolata dal rispetto di metodi e procedure comuni a tutte le
Regioni.
Comunque, il limite alla
regolamentazione dell'organizzazione interna e degli uffici di cui si lamenta
la Regione, potrebbe in pratica essere di assai scarso rilievo, e trova ampia e
piena giustificazione nel soddisfacimento di interessi unitari e generali a cui
anche le Regioni a statuto ordinario non possono non mirare.
Non é, d'altra parte,
invasiva della sfera di competenza regionale la riserva allo Stato del potere
di definire, nella sede e nei modi già indicati, gli standard urbanistici ed
edilizi, quali minimi e massimi inderogabili da osservare ai fini della
formazione dei piani urbanistici.
Con codesta attribuzione,
infatti, non risulta svuotata la competenza regionale di provvedere alla
politica del territorio e in particolare negata la possibilità che siano in
maniera diretta e specifica soddisfatte le esigenze, eventualmente diverse,
manifestate da ogni singola Regione.
La definizione degli
standard urbanistici ed edilizi, quali minimi e massimi inderogabili da
osservare ai fini della formazione dei piani urbanistici non comporta
ovviamente di per sé lo svuotamento della competenza regionale in materia. La
sopra richiamata previsione e indicazione delle funzioni trasferite a sensi
dell'art. 1 del decreto alle Regioni (a prescindere da quanto disposto con
precedenti leggi tra cui la n. 855 del 1971, art. 7), é infatti sufficiente a
fornire un segno sicuro dell'ampiezza e della portata della competenza
regionale nella materia dell'urbanistica, e ad escludere che con la norma denunciata
si sia verificato il temuto svuotamento.
Potrebbe, ad ogni modo,
mancare per le Regioni la possibilità di tenere presenti e tutelare le
specifiche esigenze proprie di ciascuna di esse.
Senonché una eventualità del
genere deve in realtà ritenersi esclusa solo che si mettano in rilievo i modi
di definizione dei detti standard.
Di fronte alla diversità, da
Regione a Regione, delle ripetute esigenze (e la ricorrente ha cura di
segnalare le particolari caratteristiche del suo territorio, che imporrebbero
l'adozione di speciali standard), la fissazione degli standard non può che
avvenire, allo stato della legislazione ordinaria, "per zone territoriali
omogenee" siccome disposto con l'ultimo comma dell'art. 41 quinquies della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), e, in sede di prima
applicazione della legge 6 agosto 1967, n. 765, con il d.m. 2 aprile 1968.
Il fatto che codesto
criterio, nella sua pratica attuazione, abbia potuto (come lamenta la Regione
ligure) o possa non rispondere alle aspettative delle singole Regioni, non
significa che esso non meriti conferma; e soprattutto da quella considerazione
non può inferirsi che la norma che riserva allo Stato, in sede di esercizio
della funzione di indirizzo e di coordinamento, la definizione degli standard,
sia costituzionalmente illegittima.
All'inconveniente che possa
non aversi una esatta corrispondenza tra le esigenze localmente avvertibili e
gli atti di esercizio della detta funzione, si può ovviare, e non c'é dubbio
che, nei limiti della ragionevolezza, lo Stato in concreto ovvierà, dando largo
spazio anche in questo specifico campo alle intese con le Regioni (per altro,
previste al quarto comma dell'articolo in esame).
Di modo che é consentito
augurarsi e prevedere che alla omogeneità delle zone territoriali si faccia
ricorso nel modo più appropriato possibile e comunque rispondente alle tipiche
necessità locali, nel quadro del rispetto e della migliore tutela delle
esigenze di carattere unitario.
Alle Regioni in definitiva,
con la corretta applicazione della norma oggetto della denuncia, non viene
impedito di operare, con gli strumenti urbanistici, una autonoma e responsabile
politica del territorio: la loro attività al riguardo non é ridotta, in molti
casi, come sostiene la ricorrente, ad una mera applicazione di decisioni che
trovano aliunde la loro fonte.
La prefissione, in sede
centrale, degli standard é quindi materia suscettibile d'essere disciplinata
attraverso l'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento.
E non vale, in contrario, il
rilievo che almeno in un caso limite (e cioé quando si fissino minimi tali da
ledere il contenuto essenziale del diritto di proprietà che é
costituzionalmente garantito) si versa in una materia che attiene ai principi
fondamentali dell'ordinamento e la cui disciplina é coperta da riserva di
legge, ai sensi dell'art. 42, comma secondo, della Costituzione. E ciò, per
escludere che sulla stessa materia lo Stato possa esercitare la funzione di
indirizzo e di coordinamento.
Per lo Stato, la possibilità
che con atto avente forza di legge si disciplini una data materia o se ne
fissino i principi generali, non esclude che sul terreno dell'attività
amministrativa, ferme restando le competenze delle Regioni a statuto ordinario,
sia, attraverso l'esercizio della ripetuta funzione, legittimamente perseguita
la tutela dell'interesse unitario che, come si é già ricordato, rappresenta il
limite di quella competenza ed il risvolto di esso.
6. - Ad avviso della Regione
ricorrente la competenza regionale sarebbe anche invasa a mezzo della
disposizione dell'art. 12 del decreto in esame con la quale, trasferiti alla
Regione i provveditorati alle opere pubbliche e gli uffici provinciali del
Genio civile, si é stabilito in ordine alla titolarità di detti organi, la
permanenza della preposizione esistente all'atto del trasferimento.
L'illegittimità
costituzionale di detto articolo verrebbe in rilievo sotto un duplice profilo:
per ciò che sarebbe stata unilateralmente stabilita la codipendenza di un
organo da più enti e sarebbe stato, sempre unilateralmente, addossato l'intero
carico finanziario alla Regione.
Con la norma oggetto di
censura, in effetti, sono stati trasferiti alle Regioni a statuto ordinario i
detti uffici periferici del Ministero dei lavori pubblici, con esclusione di
date sezioni e di dati uffici speciali del Genio civile e di particolari
sezioni e servizi dei provveditorati; e si é disposto che i provveditori alle
opere pubbliche e gli ingegneri capi continuassero ad essere preposti ai
rispettivi uffici, nonché alle sezioni, servizi ed uffici speciali esclusi dal
trasferimento.
Solo della seconda delle due
norme, come si é visto, si lamenta in sostanza la Regione ricorrente, e, ad
avviso della Corte, non fondatamente.
Indubbiamente, al
trasferimento delle funzioni non poteva non accompagnarsi quello del personale
preposto agli uffici dello Stato e che quelle funzioni esercitava. Una
differente soluzione del problema sarebbe stata oltre tutto illogica e avrebbe
determinato una temporanea difficoltà nella vita amministrativa delle Regioni.
D'altra parte non appare
ingiustificato o irrazionale che i funzionari preposti ai provveditorati e agli
uffici provinciali del Genio civile mantengano, quali organi dello Stato, la
preposizione agli uffici non trasferiti.
Tale situazione é prevista
come temporanea, fino al riordinamento dei servizi del Ministero dei lavori
pubblici ai sensi della legge 28 ottobre 1970, n. 775. Ed in quanto tale, é del
tutto ammissibile.
Come lo Stato provvederà a
disciplinare la sorte del proprio personale, così sin d'ora alle Regioni é
consentita ampia facoltà di strutturare gli uffici tecnici trasferiti, secondo
le rispettive esigenze, ovviamente nei limiti dei principi delle leggi dello
Stato, giusta l'art. 117, prima parte della Costituzione.
Siffatte possibilità,
ammesse dalla stessa Avvocatura generale dello Stato, concorrono a che sia
considerata inconsistente la lamentata denuncia dell'art. 12.
La regolamentazione del
trasferimento e dello stato giuridico ed economico del personale fino alla
istituzione dei ruoli regionali ed alla copertura dei relativi posti con il
personale trasferito, non poteva non essere disposta dal legislatore statale,
data l'importanza dei relativi problemi, e per il rispetto egualitario dei
diritti e delle legittime aspettative del personale trasferito. E per quanto
sopra detto, non compromette la libertà delle Regioni di strutturare gli uffici
trasferiti secondo le esigenze organizzative di ciascuna di esse: la continuata
preposizione a detti uffici dei provveditori e degli ingegneri capi non
presuppone e non comporta, infatti, che gli uffici (trasferiti) debbano
mantenere l'attuale strutturazione.
Ed infine, come é
ammissibile che dati funzionari dipendano e dalla Regione e dallo Stato (per
l'esercizio delle funzioni attribuite agli uffici riservati), così non é
censurabile la disposta disciplina in ordine all'incidenza del trattamento
economico spettante al personale trasferito. Tutt'al più si sarebbe potuto
prevedere una ripartizione dell'onere relativo, ma, come é facile osservare, le
funzioni trasferite sono di gran lunga più numerose e più impegnative di quelle
riservate, e quindi l'accolta soluzione potrebbe apparire, soprattutto perché
temporanea, del tutto equa e non lesiva del potere di organizzazione degli
uffici e del connesso dovere di sopportarne gli oneri anche per il personale.
7. - Infine, secondo la
Regione ricorrente, sarebbe stato violato l'art. 117 della Costituzione, per
cui la Regione é competente in tema di organizzazione dei propri uffici,
quando, con l'art. 20, comma terzo, del d.P.R. n. 8 del 1972, si é stabilita
una regolamentazione per l'attribuzione dei posti risultati vacanti nei ruoli
regionali dopo il primo inquadramento del personale statale trasferito.
Senonché, l'avere previsto
che sino ad un anno dall'entrata in vigore delle singole leggi regionali sui
ruoli organici, la metà dei posti disponibili dopo l'inquadramento del
personale statale trasferito, debba essere conferita nelle singole qualifiche
di tali ruoli, per mezzo di concorsi di trasferimento riservati al personale di
pari qualifica e di ruoli corrispondenti già trasferito ad altra Regione ai
sensi del detto decreto, non integra una disposizione invasiva della competenza
regionale, violando il potere di autorganizzazione spettante alle Regioni in
relazione ai rispettivi uffici.
Non giova osservare, come fa
la Regione ricorrente, che l'invasione c'é perché con il terzo comma dell'art.
20 si detta una disciplina per un personale che proprio per effetto
dell'avvenuto inquadramento, non é più statale ma regionale. Non va trascurato,
in contrario, che la norma de qua é dettata per un personale statale, che
diverrà regionale solo dopo l'inquadramento nei ruoli, ed é destinata ad
operare per un breve periodo (e cioé per l'anno immediatamente successivo alla
entrata in vigore delle leggi regionali istitutive dei ruoli regionali) e solo
per la copertura di metà dei posti a quel tempo ancora disponibili, ed in fatto
opererà se ed in quanto verranno dalle Regioni banditi entro quel periodo i
previsti concorsi.
E per ciò non può non essere
riconosciuto il conveniente peso all'esigenza di salvaguardia delle posizioni
del personale trasferito, per cui la tutela di tali posizioni non si deve
esaurire con il primo inquadramento ma va opportunamente mantenuta sino a
quando, nei tempi e con le forme di cui al comma in esame, il personale già
statale sia messo in grado di conseguire la sua definitiva sistemazione nei
ruoli regionali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale concernenti - nelle parti indicate in
motivazione - gli artt. 1, penultimo comma, 5, 9, ultimo comma, n. 2, 12 e 20,
comma terzo, del decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8,
sul trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici, sollevate,
con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 5, 117, 118 e
123 e all'VIII disposizione transitoria della Costituzione nonché in relazione
all'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1972.
Giuseppe CHIARELLI -
Vincenzo Michele TRIMARCHI
Depositata in cancelleria il
24 luglio 1972.