SENTENZA N. 138
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 1, secondo comma, lett. a e b, 2, primo, terzo e
quarto comma, 3, 4, 8, quarto comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7
(trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative
statali in materia di fiere e mercati e del relativo personale), promossi con
ricorsi proposti dalle Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Puglia, notificati il
25 e 26 febbraio 1972, depositati in cancelleria, rispettivamente, il 2, 3 e 4
marzo 1972 ed iscritti ai nn. 42, 44 e 45 del registro ricorsi 1972.
Visti gli atti di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 maggio
1972 il Giudice relatore Francesco Paolo Bonifacio;
uditi gli avvocati Lorenzo Acquarone e
Francesco Pulvirenti, per la Regione Liguria, gli avvocati Francesco Galgano e
Guido Viola, per la Regione Emilia - Romagna, l'avv. Antonio Sorrentino, per la
Regione Puglia, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Tre ricorsi, rispettivamente della
Regione Liguria (24 febbraio 1972, n. 42), della Regione Emilia-Romagna (25
febbraio 1972, n. 44) e della Regione Puglia (25 febbraio 1972, n. 45), hanno
promosso alcune questioni di legittimità costituzionale concernenti varie
disposizioni del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7, che ha disciplinato il
trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative in
materia di fiere e mercati.
2. - La Regione ligure ha impugnato, per
violazione della sfera di competenza su "fiere e mercati"
attribuitale dagli artt. 117 e 118 della Costituzione ed in riferimento,
altresì, agli artt. 5, 76, 115, 123, 125 e 130 della Costituzione, le seguenti
disposizioni del predetto decreto legislativo:
a) l'art. 1, secondo comma, lett. a, nella
parte in cui vengono sottratte al trasferimento le fiere internazionali
organizzate da enti costituiti e riconosciuti ai sensi dell'art. 2 del r.d. 29
gennaio 1934, n. 454, per la gestione periodica di tali manifestazioni;
b) l'art. 2 che, attribuendo alle Regioni
solo il potere di promuovere il riconoscimento degli enti organizzatori di
fiere internazionali (potere, peraltro, non esclusivo) e di fiere nazionali,
esclude il trasferimento di tutti i poteri dello Stato inerenti ai due tipi di
enti, ponendosi - oltre tutto - in contrasto con lo stesso disposto dell'art.
1, comma secondo, lett. a;
c) l'art. 3, terzo comma, che impone alla
Regione di scegliere il presidente degli enti costituiti per le fiere nazionali
tra tre membri del consiglio di amministrazione designati dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
A fondamento dell'impugnativa la Regione
deduce che dagli artt. 117 e 118 Cost., dall'VIII disp. trans. Cost. e
dall'art. 17 della legge di delegazione 16 maggio 1970, n. 281, risulta che i
poteri dello Stato avrebbero dovuto esser trasferiti per "settori organici
di materie": la stessa riserva delle funzioni di indirizzo e di
coordinamento, che nella materia de qua trova puntuale regolamentazione negli
artt. 6 ed 8 del decreto, non può in alcun modo esser realizzata sottraendo
alle Regioni un intero settore di loro competenza, senza con ciò violare e le
norme costituzionali che stabiliscono la sfera di attribuzioni regionali e gli
stessi criteri direttivi enunciati nella legge delegante.
3. - Questioni analoghe sono state proposte
dalla Regione Emilia-Romagna. Partendo dal presupposto che viola gli articoli
117 e 118 Cost. e la stessa delega legislativa ogni atto legislativo dello
Stato che sottragga determinati settori della materia alle Regioni ovvero
realizzi le esigenze di carattere unitario mediante forme di ingerenza dello
Stato diverse dall'esercizio di funzioni di mero indirizzo e coordinamento, la
ricorrente denuncia l'illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 1, comma secondo, lett. a, nella
parte in cui si escludono dal trasferimento le funzioni inerenti alle fiere
internazionali organizzate dagli enti riconosciuti ai sensi del decreto n. 454
del 1934;
b) dell'art. 1, comma secondo, lett. b, nella
parte in cui esclude il trasferimento delle funzioni che concernono esposizioni
e mostre internazionali ed universali;
c) dell'art. 2, comma primo (e,
conseguentemente, commi terzo e quarto), nella parte in cui riserva allo Stato
il riconoscimento degli enti costituiti per le fiere nazionali e
internazionali;
d) dell'art. 3, nella parte in cui presuppone
la designazione statale di membri del consiglio di amministrazione (comma
primo) e del collegio dei revisori (comma secondo) negli enti per
l'organizzazione di fiere internazionali;
e) dell'art. 3, per quanto riguarda la
riserva al Presidente del Consiglio della designazione di membri del consiglio
di amministrazione (comma terzo) e la riserva al Ministro dell'industria di un
componente del collegio dei revisori (comma quarto) per gli enti organizzatori
di fiere nazionali;
f) dell'art. 4, relativamente alla riserva al
Ministero del tesoro della designazione di un componente del collegio dei
revisori dei conti negli enti, istituzioni ed organizzazioni locali operanti
nella materia indicata nell'art. 1;
g) dell'art. 8, comma quarto, che riserva al
Presidente del Consiglio di emanare, su proposta del Ministro per l'industria,
il calendario delle fiere, mostre ed esposizioni nazionali ed internazionali
(disposizione che risulterebbe, oltre tutto, in contrasto con la previsione del
secondo comma, secondo la quale l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di
coordinamento può esser delegato al Presidente del Consiglio solo di volta in
volta e per affari particolari).
4. - Anche la Regione Puglia sostiene che
alcune disposizioni del decreto di trasferimento violano contemporaneamente e
le norme costituzionali relative alla sfera di attribuzioni regionali ed i
criteri direttivi della legge di delegazione. In particolare l'esclusione di
ogni competenza della Regione in materia di fiere internazionali non si può
giustificare né con l'esigenza di riserva allo Stato delle funzioni di
indirizzo e di coordinamento (soddisfatte attraverso gli strumenti e le
modalità previste nell'art. 8), né con l'inerenza alle relazioni con gli stati
esteri, salvaguardate dall'art. 6 che mantiene ferme le corrispondenti
competenze statali: ne deriva l'illegittimità dell'art. 1, comma secondo, lett.
a, e, di conseguenza, del primo e del terzo comma dell'art. 2, che sottraggono
alle Regioni ogni competenza in tema di riconoscimento degli enti costituiti
per le mostre, fiere ed esposizioni internazionali e riducono il loro
intervento ad una semplice facoltà di promozione, nonché dei primi due commi
dell'art. 3, che, limitando la partecipazione regionale agli enti fieristici
suddetti, escludono il potere legislativo che alle Regioni spetta in forza
delle norme costituzionali. Lo stesso discorso, ad avviso della ricorrente,
vale per le fiere, mostre ed esposizioni di carattere nazionale, per le quali,
anzi, c'é contraddizione fra il trasferimento delle funzioni amministrative,
operato dall'art. 1, e l'esclusione della facoltà di riconoscimento dei
relativi enti (art. 2, primo comma). Costituzionalmente illegittimi sarebbero,
infine, gli ultimi due commi dell'art. 3: manca di coerenza la norma che
attribuisce al Ministro per l'industria il potere di nominare un componente del
collegio dei revisori e particolarmente grave é la norma che impone nei consigli
di amministrazione la partecipazione di tre membri designati dal Presidente del
Consiglio, nell'ambito dei quali va scelto il presidente dell'ente.
5. - Nei tre giudizi si é costituito - con
atto del 15 marzo 1972 - il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la Corte
respinga i ricorsi.
Premesso che il punto centrale delle
impugnative promosse dalle Regioni é costituito dall'esclusione dal
trasferimento delle funzioni in tema di fiere internazionali, organizzate dagli
enti appositamente riconosciuti ai sensi del r.d.l. n. 454 del 1934,
l'Avvocatura osserva che occorre distinguere fra fiere internazionali
periodiche e fiere organizzate una tantum ed é giustificato che per quelle
della prima categoria le funzioni restino allo Stato, giacché si tratta di
materia non rientrante nel concetto di "fiere e mercati" di cui
all'art. 117 della Costituzione. La periodicità, infatti, pone problemi di
relazioni internazionali, valutari, di commercio internazionale e di bilancia
dei pagamenti, doganali, di tutela di brevetti e marchi, che non possono non
spettare allo Stato ed ai quali non si può far fronte con la sola riserva della
competenza statale sulle relazioni internazionali fatta salva dall'art. 6
dell'impugnato decreto. Il mancato trasferimento delle fiere internazionali
qualificate risponde peraltro allo stesso interesse delle Regioni, giacché
viene eliminata ogni pericolosa concorrenza e si realizza un coordinamento
anche temporale che trova il suo strumento nel calendario fieristico demandato
dall'art. 8 alla competenza del Presidente del Consiglio.
L'infondatezza della censura principale
dimostra, secondo l'Avvocatura, l'infondatezza anche delle censure accessorie
concernenti il riconoscimento degli enti organizzatori delle fiere
internazionali e la nomina dei loro organi di amministrazione e di revisione.
Per quanto riguarda, invece, l'impugnativa dell'art. 3 del decreto delegato
nella parte concernente l'inclusione obbligatoria di rappresentanti designati
dallo Stato negli organi degli enti organizzatori di fiere nazionali, la
legittimità delle disposizioni é dimostrata - così conclude la difesa dello
Stato - dalla circostanza che si tratta di manifestazioni che travalicano
l'ambito delle singole Regioni: le quali, peraltro, conservano la competenza
principale nell'iter delle destinazioni e delle nomine.
6. - Le tre Regioni ricorrenti hanno
replicato in rispettive memorie alle tesi dello Stato ed hanno ulteriormente
approfondito i motivi esposti a sostegno dei ricorsi.
La difesa della Regione Liguria osserva che
la periodicità di alcune fiere internazionali non é un elemento idoneo a
giustificare la permanenza della competenza statale: si tratta pur sempre di
fiere e si rientra, quindi, nella materia assegnata alle Regioni dall'art. 117
della Costituzione. Mentre da un lato i problemi di carattere internazionale
vanno assolti attraverso i mezzi che l'ordinamento predispone per garantire
l'unità di indirizzo ed il coordinamento fra le varie Regioni, assumono
particolare rilievo i principi affermati da questa Corte nella sentenza n. 39 del 1971: se il trasferimento era imposto per
"settori organici di materie", ogni funzione amministrativa
concernente le fiere avrebbe dovuto esser trasferita, non dovendosi soddisfare
le esigenze della unitarietà con il "ritaglio" di settori di materie.
A maggior ragione, perciò, é illegittima la conservazione allo Stato della
competenza a riconoscere gli enti organizzatori delle fiere nazionali, che dà
luogo ad un non consentito frazionamento di materia, ed illegittima é
l'ingerenza dello Stato nelle nomine degli amministratori (oltre tutto
contrastante anche con gli artt. 5 e 123 Cost., che rispettivamente
garantiscono le autonomie degli enti locali e riservano alle Regioni
l'organizzazione interna dei loro uffici), non giustificabile col carattere
sovraregionale degli interessi coinvolti, giacché le disposizioni in tema di
indirizzo e di coordinamento, contenute nell'art. 8 del decreto delegato, sono
ben sufficienti alla loro tutela.
La Regione Emilia-Romagna, dopo aver
inquadrato le attuali questioni in un'ampia visione della complessa
problematica inerente al trasferimento delle funzioni dallo Stato alle Regioni
(visione nella quale un ruolo preminente viene assegnato al nuovo contesto
normativo in cui tale trasferimento va valutato) ed aver rilevato che,
soprattutto alla luce dei criteri direttivi enunciati nella legge di
delegazione, ogni riserva allo Stato di settori delle materie indicate
nell'art. 117 Cost. é illegittima, procede ad un analitico esame delle singole
disposizioni impugnate, mette in evidenza che il decreto delegato de quo
trasferisce alle Regioni le funzioni amministrative riguardanti le fiere
internazionali non periodiche: l'esclusione del trasferimento delle fiere
periodiche non si può giustificare, dunque, con la problematica inerente al
loro carattere internazionale, perché questo é comune anche alle fiere non
periodiche. Si tratta, quindi, della ritenzione di un "settore di
materia", non consentita né dalla Costituzione né dalla legge delegante e
non giustificata da quelle esigenze di unità di indirizzo e di coordinamento
alle quali si deve far fronte con gli altri strumenti appositamente previsti
dall'ordinamento. Analogamente, non si giustifica l'esclusione dal
trasferimento delle funzioni riguardanti le esposizioni e mostre internazionali
ed universali: se sono state trasferite le esposizioni e mostre nazionali, ciò
significa che lo stesso legislatore delegato muove dalla premessa che nella
competenza attribuita alle Regioni rientrano anche quelle di interesse
ultraregionale. Anche in tema di riconoscimento degli enti fieristici valgono
analoghe considerazioni, giacché dal decreto delegato risulta trasferita la
materia inerente agli enti interprovinciali, esclusa quella riguardante gli
enti per le fiere nazionali ed internazionali, ancora una volta realizzandosi
una non consentita ritenzione di un "settore di materia". Un'illegittimità
conseguenziale colpisce gli artt. 3 e 4 ed illegittima é la riserva al
Presidente del Consiglio di emanare su proposta del Ministro per l'industria il
calendario fieristico nazionale ed internazionale (art. 8, quarto comma): si
tratta, infatti, di un potere che, collocandosi all'interno della funzione di
indirizzo e di coordinamento, dovrebbe essere esercitato, come il decreto
delegato prevede in via generale, mediante deliberazione del Consiglio dei
ministri.
La difesa della Regione Puglia osserva che la
"periodicità" non può giustificare la riserva allo Stato delle fiere
internazionali organizzate da enti riconosciuti ai sensi del decreto del 1934:
se nell'ambito della materia "fiere e mercati" fosse lecito e
ragionevole discriminare quelle periodiche da quelle occasionali, la
"periodicità" dovrebbe essere assunta a criterio di discriminazione
anche delle fiere nazionali, interprovinciali e così via. Se, invece, si vuol
far leva sul carattere internazionale, non regge la distinzione basata sulla
periodicità od occasionalità, né, d'altra parte, si può sostenere che
l'esercizio delle funzioni amministrative da parte delle Regioni inciderebbe
sull'osservanza delle leggi statali in tema di valute, dogane, ecc., ovvero
sulle relazioni internazionali, salvaguardate dagli artt. 6 e 8 dello stesso
decreto delegato con disposizioni che resterebbero integre ed applicabili anche
se le norme impugnate dalla Regione venissero dichiarate illegittime. Alla
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. si accompagna - così prosegue la Regione
- l'ancor più evidente violazione dell'art. 76 Cost., giacché la legge
delegante ha riservato allo Stato solo una funzione di indirizzo e di
coordinamento, che non può certo estrinsecarsi né nella sostituzione del
soggetto al quale l'attività da indirizzare e coordinare istituzionalmente
compete né nella pesante interferenza statale nella composizione degli organi
di amministrazione e di controllo degli enti organizzatori di fiere nazionali
ed internazionali.
7. - Nella discussione orale i difensori
delle tre Regioni ricorrenti e l'Avvocatura generale dello Stato hanno
ampiamente illustrato le rispettive tesi.
Considerato in diritto
1. - I tre ricorsi indicati in epigrafe
propongono questioni in gran parte identiche e pertanto i relativi giudizi,
congiuntamente discussi nell'udienza pubblica, possono essere riuniti e decisi
con unica sentenza.
2. - Le questioni portate all'esame della
Corte hanno ad oggetto alcune disposizioni del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7,
dalle quali risulta che non tutte le funzioni inerenti alle "fiere"
ed ai "mercati" sono state trasferite alle Regioni a statuto
ordinario. In particolare, le censure riguardano la riserva allo Stato della
competenza relativa alle fiere internazionali organizzate da enti riconosciuti
ai sensi dell'art. 2 del r.d.l. 29 gennaio 1934, n. 454 (art. 1, comma secondo,
lett. a), alle esposizioni e mostre a carattere internazionale od universale
(art. 1, comma secondo, lett. b) ed al riconoscimento degli enti organizzatori
di fiere nazionali ed internazionali (art. 2, commi primo, terzo e quarto); la
limitazione dei poteri regionali inerenti agli enti organizzatori di fiere
internazionali alla sola designazione di due componenti dei consigli di
amministrazione (art. 3, comma primo) e l'ingerenza dello Stato negli enti
organizzatori delle fiere nazionali, realizzata col conferimento al Presidente
del Consiglio del potere di designare tre componenti del consiglio di
amministrazione, fra i quali la Regione é obbligata a scegliere il presidente,
e con la designazione da parte del Ministro per l'industria di un componente
dei collegi dei revisori dei conti (art. 3, commi terzo e quarto); il potere
del Ministro per il tesoro di nominare un componente del collegio dei revisori
negli enti operanti nella materia trasferita (art. 4); il potere del Presidente
del Consiglio di emanare il calendario delle fiere, mostre ed esposizioni
nazionali ed internazionali (art. 8, quarto comma).
In relazione a tali impugnative le Regioni
Liguria, Emilia-Romagna e Puglia sostengono che le indicate disposizioni sono
in contrasto sia con le norme costituzionali che alle Regioni attribuiscono la
competenza in materia di "fiere e mercati" (artt. 117, 118 e VIII
disp. fin. Cost., e, secondo l'assunto della Regione ligure, sotto alcuni
aspetti anche con gli artt. 5 e 123 Cost.) sia con la legge di delegazione 16
maggio 1970, n. 281, e, conseguentemente, con l'art. 76 Cost.: dal complesso di
queste norme di raffronto risulterebbe che tutte le funzioni attinenti alla materia
de qua andavano trasferite e che lo Stato avrebbe dovuto a sé riservare non già
competenze puntuali su singoli settori, sibbene solo una funzione di indirizzo
e di coordinamento.
3. - La problematica sollevata dai ricorsi,
ancorché articolata in svariate denuncie di illegittimità costituzionale, deve
essere esaminata in modo unitario. La sua soluzione, infatti, dipende
strettamente dall'esatta individuazione dell'oggetto della materia "fiere
e mercati", assegnata dall'articolo 117 Cost. alla competenza legislativa
delle Regioni e, con perfetta corrispondenza, dal successivo art. 118, primo
comma, anche alla loro competenza amministrativa: ond'é che la decisione del
presente giudizio, ancorché abbia ad oggetto immediato solo la titolarità di
funzioni amministrative, esige che sia definita, nella materia de qua, l'intera
sfera (legislativa ed amministrativa) delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite, a tutela della quale le ricorrenti agiscono.
Ciò posto, la Corte ritiene che molteplici ed
univoci argomenti sorreggano la conclusione che in base alle citate norme
costituzionali alle Regioni spettino solo poteri inerenti a fiere e mercati di
livello (massimo) regionale.
Giova anzitutto ricordare che in seno
all'Assemblea costituente (cfr. Atti, vol. III, 5508) un emendamento inteso ad
aggiungere ai sostantivi "fiere e mercati" la qualificazione
"locali" venne respinto esclusivamente in considerazione della sua
non dubitabile superfluità. Orbene, anche se ai lavori preparatori non si può
attribuire valore decisivo, neppure é consentito negare ad essi ogni rilevanza,
specialmente quando se ne deducano argomenti in armonia col quadro di insieme
nel quale le singole norme vanno collocate ed interpretate. A tal proposito va
tenuto ben presente che la stessa ragion d'essere dell'ordinamento regionale
risiede nel fatto che la Costituzione, presupponendo l'esistenza di interessi
regionalmente localizzati, ha disposto che essi siano affidati alla cura di
enti di corrispondente estensione territoriale. Dovendosi pertanto le Regioni
considerare come enti esponenziali di interessi di livello regionale, é d'uopo
ritenere che l'ordinamento costituzionale, come impone che siffatti interessi
si soggettivizzino nelle Regioni (restando allo Stato, in armonia con l'art. 5
Cost., solo il potere di stabilire i principi fondamentali), così esige, nel
quadro di una razionale individuazione delle due sfere di competenza, che allo
Stato faccia capo la cura di interessi unitari, tali in quanto non suscettibili
di frazionamento territoriale. E questa affermazione, già di per sé non
contestabile, appare avvalorata dal rilievo che altrimenti, non essendo
riconosciuto allo Stato il potere di sostituirsi alle Regioni in caso di loro
inerzia, fondamentali esigenze dell'intera comunità rischierebbero di restare
insoddisfatte.
Non si può affermare, dunque, che per la
definizione delle materie elencate nell'art. 117 Cost. sia sempre sufficiente
il ricorso a criteri puramente formali e nominalistici. Anche se nel testo
costituzionale solo per alcune di esse viene espressamente indicato il
presupposto di un sottostante interesse di dimensione regionale, per tutte vale
la considerazione che, pur nell'ambito di una stessa espressione linguistica,
non é esclusa la possibilità di identificare materie sostanzialmente diverse
secondo la diversità degli interessi, regionali o sovraregionali, desumibile
dall'esperienza sociale e giuridica.
A ciò non contraddicono né l'oggetto né i
criteri direttivi della delega contenuta nell'art. 17 della legge 16 maggio
1970, n. 281, in forza della quale sono stati emanati i vari decreti
legislativi di trasferimento delle funzioni e, fra questi, quello intorno al
quale qui si controverte. É evidente che una legge ordinaria, facendo espresso
riferimento alle competenze regionali elencate nell'art. 117 Cost. (e, dunque,
in primo luogo a quelle legislative), non avrebbe potuto attribuire alle
Regioni più di quanto é loro riservato dalla norma costituzionale, non essendo
ad essa consentito di modificare una sfera di competenza stabilita dalla
Costituzione: sicché, quando dispone (art. 17, lett. b) che il trasferimento
debba avvenire "per settori organici di materie", la legge lascia
ovviamente impregiudicato il problema attinente alla definizione ed al contenuto
di siffatte materie. E si può anche aggiungere che non sembra che al
legislatore delegante siffatto problema sia sfuggito: se nel secondo comma
dello stesso art. 17 si prendono in considerazione, sia pure in riferimento al
passaggio degli uffici, "competenze statali residue" rispetto a
quelle da trasferire ai sensi dell'art. 117 Cost. e per esse si prevede, di
massima, la delega in base all'art. 118, secondo comma, Cost., ciò vuol dire
che i "settori organici di materie" non corrispondono - o possono non
corrispondere - alla pura e semplice qualificazione linguistica delle singole
voci elencate nella disposizione costituzionale.
Argomento non valido é quello che le Regioni
ricorrenti credono si debba trarre, a favore delle loro tesi, dalla connessione
fra il trasferimento che, come si é detto, la legge di delega dispone debba
avvenire per settori organici di materie e la contestuale riserva allo Stato
(art. 17, lett. a) della funzione di indirizzo e di coordinamento. Tale
connessione fu già messa in luce da questa Corte nella sentenza n. 39 del 1971, ma va qui precisato che essa va intesa in
un senso affatto diverso da quello fatto valere dalle ricorrenti. Una volta
accertato, per quanto innanzi si é detto, che la legge delegante ha imposto di
trasferire quelle materie che la Costituzione vuole fossero trasferite, ai
criteri direttivi della delega si deve assegnare, per quanto riguarda gli
aspetti qui rilevanti, lo scopo di predisporre lo strumento col quale si possa
evitare il rischio che, nelle materie trasferite, l'esercizio delle
corrispondenti potestà regionali comporti un sacrificio delle "esigenze di
carattere unitario". É vero, infatti, che pur in presenza di interessi regionali,
che radicano nelle Regioni determinate competenze costituzionali, possono
essere mediatamente coinvolti interessi di dimensione ultraregionale: si é
voluto che questi ultimi siano salvaguardati non già attraverso una diminuzione
qualitativa o quantitativa delle attribuzioni regionali, ma, più correttamente,
indirizzando e coordinandone l'esercizio. In tal modo si delinea, come la Corte
rilevò nella già citata decisione, un sistema coerente col disegno
costituzionale, giacché, ferme restando le competenze regionali, il rispetto
delle esigenze unitarie é garantito dai principi fondamentali stabiliti nelle
leggi dello Stato per quanto riguarda la potestà legislativa, dalla funzione
statale di indirizzo e di coordinamento per quanto riguarda la potestà
amministrativa.
4. - Applicando gli esposti principi
all'attuale thema decidendum, si deve riconoscere che in base alla Costituzione
le attribuzioni legislative e le corrispondenti attribuzioni amministrative
delle Regioni hanno ad oggetto solo fiere e mercati di carattere regionale,
giacché queste manifestazioni, quando abbiano più vasta dimensione,
corrispondono ad interessi sostanziali che fanno immediatamente capo alla
intera comunità nazionale ed appartengono, conseguentemente, alla competenza
dello Stato: col che si vuol dire che siamo fuori delle ipotesi nelle quali le
esigenze unitarie, esterne rispetto ad un interesse regionalmente
localizzabile, consentono solo interventi di indirizzo e di coordinamento. Non
si può infatti ragionevolmente ritenere che per il problema qui in esame possa
aver rilevanza la circostanza che una fiera nazionale od internazionale si
svolga in questa o in quella parte del territorio nazionale, in questa od in
quella Regione. Hanno invece decisiva importanza l'ampiezza dell'area commerciale,
industriale o agricola alla quale le fiere ed i mercati si riferiscono e
l'estensione del mercato sul quale essi spiegano influenza (fino al punto che,
quando si tratti di un mercato internazionale, sorge l'esigenza di coordinare
le iniziative dei vari Stati, come é dimostrato dalla Convenzione di Parigi
relativa alle esposizioni internazionali del 22 novembre 1928, ratificata
dall'Italia con il r.d.l. 13 gennaio 1931, n. 24). Del resto, la distinzione
delle fiere e dei mercati secondo il loro diverso carattere, territorialmente
qualificato, era già da tempo nota al nostro ordinamento (cfr. r.d.l. 29
gennaio 1934, n. 454) e, quel che più conta, risulta essere stata pacificamente
utilizzata nella ripartizione delle competenze fra lo Stato e le Regioni a
statuto speciale, nel senso di riconoscere di spettanza di queste ultime - si
trattasse di competenza esclusiva o concorrente - solo le manifestazioni di
carattere regionale, senza che alcun rilievo abbia mai avuto la circostanza che
gli Statuti, proprio come avviene per l'art. 117 Cost., non specificassero il
limite della regionalità (cfr. ad es., d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327, per la
Sardegna; d.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, per il Trentino-Alto Adige; d.P.R. 26
agosto 1965, n. 1116, per il Friuli-Venezia Giulia).
5. - Le considerazioni fin qui svolte non
sono infirmate dal rilievo che l'art. 1, secondo comma, lett. a, dell'impugnato
decreto legislativo ha operato il trasferimento alle Regioni anche delle
funzioni inerenti a fiere nazionali e perfino internazionali, quando non siano
organizzate (con periodicità) dagli enti riconosciuti ai sensi dell'art. 2 del
r.d.l. n. 454 del 1934.
La Corte osserva in proposito che la legge
delegata ha disciplinato il trasferimento di "funzioni
amministrative", in ordine alle quali la legge ordinaria - oltre che
adempiere all'obbligo costituzionale risultante dal combinato disposto degli
artt. 117 e 118, primo comma, e dell'VIII disp. fin. della Costituzione - può,
sulla base di valutazioni discrezionali, affidare alle Regioni (art. 118,
secondo comma, Cost.) anche poteri non compresi nella sfera di attribuzioni
regionali costituzionalmente garantita. Sicché - mentre in questa sede non
viene in questione se ed in quali limiti il legislatore delegato avesse il
potere di provvedere in proposito - si deve concludere che sulla legittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate, che tutte riguardano poteri
riservati allo Stato, nessuna influenza può produrre la circostanza che altre
disposizioni dello stesso decreto delegato abbiano trasferito alle Regioni
competenze amministrative non comprese nella materia "fiere e
mercati" ad esse attribuita dall'art. 117 della Costituzione.
6. - Dovendosi escludere, per gli esposti
motivi, che nella materia delle fiere e dei mercati assegnata dalla
Costituzione alla potestà legislativa ed amministrativa delle Regioni debbano
essere comprese le manifestazioni a carattere sovraregionale, vanno dichiarate
non fondate - senza bisogno di ulteriore, analitico esame - tutte le questioni
di legittimità costituzionale proposte dalle Regioni ricorrenti a proposito
delle disposizioni, innanzi indicate, che hanno conservato allo Stato poteri
inerenti a fiere, mostre, esposizioni nazionali ed internazionali, non
risultando violata nessuna delle norme di raffronto invocate nei ricorsi
(neppure, per quanto riguarda l'art. 3, terzo comma, gli artt. 5 e 123 Cost.,
giacché gli enti ivi menzionati, contrariamente all'assunto della Regione ligure,
né godono di autonomia costituzionalmente rilevante né, per le cose dette,
appartengono all'organizzazione interna regionale).
Resta, perciò, solo da esaminare l'art. 4,
denunziato nella parte in cui viene attribuita al Ministro per il tesoro la designazione
di un componente dei collegi dei revisori dei conti degli enti operanti nella
materia indicata nell'art. 1: poiché, attraverso questo generico rinvio, la
disposizione riguarda anche le fiere ed i mercati di livello regionale, sui
quali le Regioni hanno competenza in base alla Costituzione, occorre accertare
se, limitatamente a questo aspetto, quel potere sia stato legittimamente
conferito.
La Corte ritiene che anche quest'ultima
questione sia non fondata. Potendo il Ministro per il tesoro provvedere alla
designazione solo "in relazione alla permanenza di interessi finanziari
dello Stato", la presenza, nel collegio dei revisori, di un componente di
nomina statale é giustificata da uno specifico interesse statale (il cui
presupposto, peraltro, le Regioni, se ne valuteranno l'opportunità, potranno
rimuovere) e, valutata nel complesso della pienezza dei poteri trasferiti, non
può esser considerata come una menomazione delle competenze regionali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale concernenti - nelle parti indicate in motivazione -
l'art. 1, comma secondo, lett. a e b, l'art. 2, commi primo, terzo e quarto,
l'art. 3, l'art. 4 e l'art. 8, comma quarto, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7,
contenente disposizioni sul "trasferimento alle Regioni a statuto
ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di fiere e mercati e
del relativo personale", sollevate dai ricorsi indicati in epigrafe in
riferimento agli art. 117 e 118 ed all'VIII disposizione finale della
Costituzione, nonché in relazione all'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n.
281, ed in riferimento all'art. 76 della Costituzione, e, per quanto riguarda
l'art. 3, terzo comma, anche in riferimento agli artt. 5 e 123 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1972.
Giuseppe CHIARELLI – Francesco Paolo BONIFACIO
Depositata in cancelleria il 24 luglio 1972.