SENTENZA N. 132
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della legge 26 novembre
1969, n. 833 (norme relative alle locazioni degli immobili urbani), nonché
degli artt. 1, secondo comma, 3, terzo comma, e 6, secondo comma, della stessa
legge, così come modificati dall'art. 56 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,
convertito in legge 18 dicembre 1970, n. 1034, promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 23
giugno 1970 dal pretore di Torre del Greco nel procedimento civile vertente tra
Paolillo Raimondo e Vitiello Ercole, iscritta al n. 248 del registro ordinanze
1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 254 del 7
ottobre 1970;
2) ordinanza emessa il 29
gennaio 1971 dal pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra
Cremascoli Aldo e Perretti Valentino, iscritta al n. 96 del registro ordinanze
1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 106 del 28
aprile 1971;
3) ordinanze emesse il 15
marzo 1971 dal pretore di Roma e l'8 giugno 1971 dal pretore di Poggio Mirteto
nei procedimenti civili vertenti rispettivamente tra l'Istituto nazionale delle
assicurazioni e Cascella Maria e tra Mei Flavio e Margherita e Massimiani
Sante, iscritte ai nn. 249 e 256 del registro ordinanze 1971 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 233 del 15 settembre 1971;
4) ordinanze emesse il 1
giugno 1971 dal pretore di Brescia nei procedimenti civili vertenti
rispettivamente tra Nassini Zanetti Santa e Marchetta Gerlando e tra Visentini
Paolo ed altro e Antonelli Mario, iscritte ai nn. 275 e 279 del registro
ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 240
del 22 settembre 1971;
5) ordinanza emessa il 4
marzo 1971 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra la
società costruzioni Maffeis di Brescia e D'Amico Giuseppe ed altri, iscritta al
n. 305 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 259 del 13 ottobre 1971;
6) ordinanza emessa il 18
maggio 1971 dal tribunale di Venezia nel procedimento civile vertente tra Monti
Vittorino e Nobile Angelo, iscritta al n. 353 del registro ordinanze 1971 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del 24 novembre
1971;
7) ordinanza emessa il 14
giugno 1971 dal pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Viscomi
Saviano e Carletti Enrico, iscritta al n. 411 del registro ordinanze 1971 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 323 del 22 dicembre
1971;
8) ordinanza emessa il 7
agosto 1971 dal pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra Cabassi
Aldina ed altra e Casagrande Giovanni, iscritta al n. 416 del registro
ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 311
del 9 dicembre 1971;
9) ordinanza emessa il 20
ottobre 1971 dal pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Becucci
Gianfranco e l'Istituto nazionale delle assicurazioni, iscritta al n. 1 del
registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 50 del 23 febbraio 1972;
10) ordinanze emesse il 16 e
il 3 novembre 1971 dal pretore di Roma nei procedimenti civili vertenti
rispettivamente tra Tucci Isabella e Spanti Adolfo e tra l'Istituto romano beni
stabili e De Novellis Michele, iscritte ai nn. 23 e 31 del registro ordinanze
1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 78 del 22 marzo
1972;
11) ordinanza emessa il 29
novembre 1971 dal pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra
Giacomaniello Ernesto e Giorgi Mario e Arnaldo, iscritta al n. 48 del registro
ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 90 del
5 aprile 1972.
Visti gli atti d'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri e di costituzione dell'Istituto
nazionale delle assicurazioni, dell'Istituto romano beni stabili, di Mei
Margherita e di Massimiani Sante;
udito nell'udienza pubblica
del 7 giugno 1972 il Giudice relatore Giuseppe Verzì;
uditi gli avvocati Arturo
Amato e Alfredo Formai, per l'Istituto nazionale delle assicurazioni, l'avv.
Guido Nardone, per l'Istituto romano beni stabili, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
Con le ordinanze indicate in
epigrafe sono state sollevate le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
1) del secondo comma
dell'art. 1 della legge 26 novembre 1969, n. 833 (norme relative alle locazioni
degli immobili urbani), in riferimento all'art. 3 della Costituzione;
2) del secondo comma
dell'art. 1 della legge 26 novembre 1969, n. 833 (norme relative alle locazioni
degli immobili urbani), così come modificato dall'art. 56 del d.l. 26 ottobre
1970, n. 745 (provvedimenti straordinari per la ripresa economica) convertito
in legge 18 dicembre 1970, n. 1034, in riferimento agli artt. 3, 5, 24 e 25
della Costituzione;
3) del terzo comma dell'art.
3 della suddetta legge, così come modificato dall'art. 56 del d.l. n. 745 del
1970, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione;
4) del secondo comma
dell'art. 6 della ripetuta legge, così come modificato dal menzionato art. 56,
in riferimento all'articolo 24 della Costituzione.
La prima delle questioni di
legittimità costituzionale indicate innanzi é stata sollevata dal pretore di
Torre del Greco con ordinanza 23 giugno 1970 emessa nel procedimento civile
vertente tra Paolillo Raimondo e Vitiello Ercole.
Avanti questa Corte le parti
non si sono costituite, ma é intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri.
La seconda questione é stata
sollevata: a) dal pretore di Milano, con ordinanze 29 gennaio 1971 e 7 agosto
1971, emesse, rispettivamente, nei procedimenti civili vertenti tra Cremascoli
Aldo e Perletti Valentino e tra Cabassi Aldina, Del Rio Maria e Casagrande
Giovanni; b) dal pretore di Roma, con ordinanze 15 marzo 1971, 14 giugno 1971,
3 novembre 1971 e 16 novembre 1971, emesse, rispettivamente, nei procedimenti
civili vertenti tra l'Istituto nazionale delle assicurazioni e Cascella Maria,
Viscomi Saviano e Carletti Enrico, l'Istituto romano dei beni stabili e De
Novellis Michele, Tucci Isabella e Spanti Adolfo; c) dal pretore di Poggio
Mirteto, con ordinanza 8 giugno 1971 emessa nel procedimento civile vertente
tra Mei Flavio e Margherita e Massimiani Sante; d) dal pretore di Brescia, con
ordinanza 4 marzo 1971 e con due ordinanze 1 giugno 1971, emesse,
rispettivamente, nei procedimenti civili vertenti tra la società Maffeis
Costruzioni Brescia M.C.B. e D'Amico Giuseppe ed altri; Visentini Paolo,
Antonini Clementina e Antonelli Mario; Nassini Zanetti Santa e Marchetta
Gerlando; e) dal tribunale di Venezia con ordinanza 18 maggio 1971 emessa nel
procedimento civile vertente tra Monti Vittorino e Nobile Angelo.
Il contrasto della norma
denunziata con l'art. 3 della Costituzione non é però prospettato sotto il
medesimo profilo da tutti i menzionati giudici; né da tutti si assume che vi
sia violazione degli artt. 5 e 25 della Costituzione.
Avanti questa Corte si sono
costituiti l'Istituto nazionale delle assicurazioni, l'Istituto romano dei beni
stabili, Massimiani Sante e Mei Flavio e Margherita; il Presidente del
Consiglio dei ministri é intervenuto soltanto nei i giudizi conseguiti all'ordinanza
29 gennaio 1971 del pretore di Milano e all'ordinanza 4 marzo 1971 del pretore
di Brescia.
La terza questione é stata
sollevata dal pretore di Roma con ordinanza 20 ottobre 1971 emessa nel
procedimento civile vertente tra Becucci Gianfranco e l'Istituto nazionale
delle assicurazioni. Avanti questa Corte si é costituito soltanto l'I.N.A. e
non é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.
La quarta questione é stata
sollevata dal pretore di Roma con ordinanza 29 novembre 1971 emessa nel procedimento
civile vertente tra Giacomaniello Ernesto e Giorgi Mario e Arnaldo. Avanti
questa Corte é intervenuto soltanto il Presidente del Consiglio dei ministri.
Le parti costituite, ad
eccezione di Massimiani Sante, condividono ed illustrano con esemplificazioni
di casi di specie, le argomentazioni addotte nelle ordinanze di rimessione.
L'Avvocatura dello Stato ed
il Massimiani sostengono, invece, la infondatezza della questione.
Sia l'Istituto romano dei
beni stabili, sia l'Istituto nazionale delle assicurazioni hanno presentato
memorie, nelle quali, sostanzialmente, ribadiscono quanto già esposto in
precedenza.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze indicate
in epigrafe hanno promosso questioni di legittimità costituzionale d’alcune
norme delle leggi sulle locazioni d’immobili urbani. I vari giudizi, trattati
congiuntamente, possono pertanto essere riuniti e definiti con unica sentenza.
2. - L'art. 1, comma
secondo, della legge 26 novembre 1969, n. 833, viene denunziato, per violazione
del principio d’uguaglianza dell'art. 3 Cost., dal pretore di Torre del Greco.
La questione non é fondata.
Il legislatore ha voluto
proteggere le categorie di cittadini meritevoli di particolare tutela sotto il
punto di vista sociale, concedendo soltanto a costoro il beneficio della
proroga di legge dei contratti di locazione, ed all'uopo ha disciplinato la
materia con una norma di carattere generale facendo riferimento ai proventi dei
conduttori o subconduttori e dei componenti la famiglia anagrafica, non superiori
complessivamente a lire 150.000 mensili. La posizione economica del locatore
non poteva essere presa in considerazione da una norma che vuol creare, per
fini sociali, una differenziazione fra conduttori che hanno diritto alla
proroga e conduttori che tale diritto non hanno.
Comunque, il caso del
proprietario a reddito fisso, titolare di un appartamento acquistato col
piccolo risparmio, e costretto talvolta a pagare, per la sua abitazione, un
canone di locazione superiore a quello a lui corrisposto dal suo inquilino, a
parte la eccezionalità non valida ad infirmare la legge, non é motivo
d’irrazionale differenziazione. Ed invero, esaminando la questione sotto il
riflesso dell'interesse del locatore, va considerato che questo interesse si
compendia nell'ottenere la disponibilità dell'appartamento o per riaffittarlo
ad altri, oppure per adibirlo ad abitazione propria o per i familiari. Ma,
nell'attuale regime di blocco dei canoni di locazione, applicabile anche quando
il contratto di locazione é rinnovato con altro conduttore, viene meno
qualsiasi interesse del locatore a fare cessare la proroga dell'attuale
conduttore. Se invece il locatore ha necessità di riottenere l'appartamento per
abitarlo, può far cessare la proroga avvalendosi della disposizione dell'art. 4
della legge 23 maggio 1950, n. 253, applicabile anche nelle ipotesi previste
dalla norma impugnata, come sarà dimostrato esaminando la ordinanza del
tribunale di Venezia.
Queste considerazioni
valgono a dimostrare l'infondatezza della questione sollevata in termini
identici dalle ordinanze del pretore di Milano 29 gennaio 1971 e del pretore di
Poggio Mirteto dell'8 giugno 1971 per l'art. 56 del d.l. 26 ottobre 1970, n.
745, che ha modificato il secondo comma dell'art. 1 della legge n. 833 del 1969.
3. - L'art. 1, secondo
comma, della legge n. 833 del 1969, così come modificato dal menzionato art.
56, viene denunziato - sempre per violazione dell'art. 3 Cost. - sotto due
diversi profili, rispettivamente, dal tribunale di Venezia con ordinanza 18 maggio
1971 e dal pretore di Brescia con ordinanze 4 marzo e 1 giugno 1971.
Il tribunale di Venezia
denunzia la differente disciplina fra i contratti di locazione previsti dal
primo comma e quelli previsti dal secondo comma dell'art. 1 della legge n. 833
del 1969: ai primi sarebbe applicabile la norma dell'art. 4 della legge n. 253
del 1950, secondo la quale il locatore può far cessare la proroga nei casi in
cui deve adibire l'immobile ad abitazione propria o dei familiari; mentre ai
secondi la stessa norma non sarebbe applicabile.
Non vi é dubbio che, se la
interpretazione della norma di legge fosse esatta, chiaro sarebbe il
trattamento differenziato e non giustificato fatto ai conduttori solo sulla
base della data di inizio della locazione. Ma l'interpretazione dei giudici di
merito non sempre coincide con quella data dal tribunale di Venezia, e, nella
difformità di giudicati su questioni opinabili, la Corte ritiene di preferire
quella che ragionevolmente si conforma ai principi costituzionali.
Si possono addurre, a
sostegno della tesi del differente trattamento, argomenti interpretativi, o
contrapposizioni terminologiche o lacune della legge, ma é difficile ammettere
che la proroga delle locazioni disposta dal secondo comma non sia entrata a far
parte del cosiddetto regime vincolistico, che, come riconosce anche l'ordinanza
del tribunale, é termine generico, comprendente tutte le norme che disciplinano
la materia delle locazioni. E svariate leggi che prorogano i contratti di
locazione stipulati prima dell'anno 1947 parlano di disciplina delle locazioni
e di proroga di esse ed usano talvolta anche il termine "regime
vincolistico", ma non per creare differenza fra le proroghe, bensì allo
scopo di indicare genericamente i vincoli esistenti sulle locazioni di immobili
urbani.
Non sembra pertanto esatto
escludere dal regime vincolistico la proroga contemplata dal secondo comma.
Comunque, anche a volere considerare la lettera della norma impugnata, é
sufficiente tenere presente l'espressione "sono altresì prorogati",
per dedurre un coordinamento con i contratti prorogati dal primo comma e per
sottoporre tutte le proroghe alla medesima disciplina rispetto ai casi in cui
il locatore può far cessare la proroga.
Interpretata in tali sensi,
la norma impugnata non viola il principio di uguaglianza.
4. - Il pretore di Brescia
prospetta una violazione del principio di uguaglianza per il fatto che non sono
stati prorogati anche i contratti stipulati successivamente al 1 dicembre 1969.
In proposito va rilevato che la situazione dei conduttori che stipularono il
contratto anteriormente al 1 dicembre 1969 é obiettivamente diversa ed é stata
diversamente valutata dal legislatore. Per i contratti stipulati in epoca
successiva la situazione economica e di mercato, profondamente diversa da
quella esistente al momento in cui vengono prorogati i fitti precedenti,
richiedeva una valutazione per sopperire ad altre esigenze, valutazione che
implicava una scelta di esclusiva competenza del legislatore. Pertanto, neppure
sotto questo profilo, può ritenersi violato l'art. 3 della Costituzione.
5. - In merito al denunziato
contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. dell'art. 1, secondo comma, dell'art. 3,
terzo comma, e dell'art. 6, secondo comma, della legge n. 833 del 1969, così
come modificati dal ripetuto art. 56, varie ordinanze del pretore di Roma e del
pretore di Milano denunziano, in primo luogo, che le norme impugnate
attribuiscono al conduttore la possibilità di dimostrare la propria condizione
economica mediante la produzione di una certificazione amministrativa
insindacabile, mentre negano al locatore la facoltà della prova contraria nelle
forme previste dal vigente ordinamento processuale, praticando così in materia
di tutela giurisdizionale un trattamento differenziato e non giustificato; ed,
in secondo luogo, che l'elemento fondamentale per la decisione di una
controversia sul diritto di proroga viene acquisito al di fuori del processo,
tramite la certificazione di un organo amministrativo, mentre qualsiasi diritto
al contraddittorio viene escluso o gravemente compromesso ed i mezzi di prova
si riducono a presunzioni nemmeno rispettose del rigore logico di cui sono
circondate nel sistema comune.
La questione é fondata.
L'Avvocatura generale dello
Stato ritiene che l'iscrizione nei ruoli della imposta complementare dell'anno
1969 per un reddito non superiore ai due milioni e mezzo di lire non
costituisca un mezzo di prova delle condizioni economiche del conduttore, bensì
un fatto previsto dalla legge, al quale viene condizionata la proroga. In
giudizio dovrebbe essere provata soltanto la iscrizione nei ruoli della imposta
complementare per la somma sopraindicata, senza alcun limite alle parti nel
fornire tale prova, ed al giudice nella valutazione di essa.
Siffatta tesi non può essere
accolta. Ed invero, sta di fatto che il legislatore - volendo limitare il
beneficio della proroga ad una categoria di conduttori che godano di un
limitato reddito annuale, e volendo evitare le difficoltà di accertamento delle
condizioni economiche e rendere facile e spedita la risoluzione di controversie
in materia delicata quale quella delle locazioni - ha fatto riferimento ad un
dato ritenuto obbiettivo, quale sarebbe quello del reddito imponibile
risultante dai ruoli dell'anno 1969. Al riguardo la Corte ritiene che di prova
legale non possa trattarsi. Ed invero, l'accertamento fiscale trasferito in un
procedimento avente carattere e finalità assai differenti, può avere soltanto
valore dimostrativo, e, come tale, va soggetto all'apprezzamento del giudice.
E, se così é, la tutela giurisdizionale sul diritto controverso deve essere
pienamente garantita dal regolare contraddittorio e dalla ammissione della
prova contraria, che rappresentano mezzi essenziali per la ricerca della verità
e per l'attuazione della giustizia.
La necessità della prova
contraria a tutela del diritto di difesa é maggiormente avvalorata dalla
considerazione che: a) l'iscrizione a ruolo della imposta complementare é fatta
in base alla denunzia del contribuente sui redditi dell'anno precedente e cioé
é fatta da chi potrebbe essere indotto a dichiarare un reddito inferiore al
vero; b) l'iscrizione é provvisoria e non é normalmente sottoposta ad immediato
controllo; c) le controversie di natura tributaria di solito vengono definite
con notevole ritardo; d) sono in fatto possibili evasioni fiscali.
La dichiarazione di
illegittimità in riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost., va estesa
anche alla parte delle norme che nega rilevanza alle variazioni di redditi sopravvenute
alla iscrizione nei ruoli per l'anno 1969, anche allo scopo di evitare
irrazionali differenze qualora le condizioni economiche del conduttore siano
mutate al momento in cui si decide del diritto alla proroga.
6. - Le questioni sollevate
in riferimento agli artt. 5 e 25 Cost. dalle ordinanze del pretore di Milano
del 29 gennaio e del 7 agosto 1971 rimangono assorbite.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, dell'art. 3, terzo comma, e
dell'art. 6, secondo comma, della legge 26 novembre 1969, n. 833 (norme
relative alle locazioni degli immobili urbani), così come modificati dall'art.
56 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito in legge 18 dicembre 1970, n.
1034:
a) nella parte in cui non
riconoscono al locatore il diritto di provare che il conduttore gode di un
reddito superiore a quello risultante dall'iscrizione nei ruoli dell'imposta
complementare per l'anno 1969;
b) nonché nella parte in cui
negano rilevanza alle variazioni del detto reddito eventualmente sopravvenute;
2) dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 1, comma
secondo, della legge 26 novembre 1969, n. 833, sollevata, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dall'ordinanza del pretore di Torre del Greco
del 23 giugno 1970;
b) del sopraindicato art. 1,
comma secondo, così come modificato dall'art. 56 sopracitato, sollevata in
riferimento all'art. 3 della Costituzione dalle ordinanze del tribunale di
Venezia del 18 maggio 1971, del pretore di Brescia del 4 marzo e del 1 giugno
1971 e del pretore di Poggio Mirteto dell'8 giugno 1971.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 1972.
Michele FRAGALI - Giuseppe VERZÌ
Depositata in cancelleria il
12 luglio 1972.