SENTENZA N. 123
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 51, ultimo comma, del codice penale, promosso con
ordinanza emessa il 21 maggio 1970 dal pretore di Castelnuovo di Garfagnana nel
procedimento penale a carico di Casilli Edoardo e Cioni Marcello, iscritta al
n. 225 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 222 del 2 settembre 1970.
Visto l'atto d'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 24 maggio 1972 il Giudice relatore Luigi Oggioni;
udito il sostituto avvocato
generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Il pretore di Castelnuovo di
Garfagnana, nel dicembre 1969, iniziava procedimento penale a carico del
brigadiere dei carabinieri Cioni Marcello, comandante la stazione di Barga,
imputato del reato di cui all'art. 615 cpv. del codice penale (violazione di
domicilio) per essersi introdotto e trattenuto nell'abitazione di Sereni
Umberto ed altri, la sera del 12 dicembre 1969, al fine di ricercare
l'eventuale presenza di armi o munizioni, senza essere provvisto del decreto di
perquisizione domiciliare emesso dall'autorità giudiziaria. Il pretore
procedeva anche a carico del tenente dei carabinieri Casilli Edoardo,
comandante la tenenza di Castelnuovo di Garfagnana, per concorso nello stesso
reato, ai sensi degli artt. 110 e 112, n. 3, del codice penale, per avere
ordinato al Cioni, sottoposto al suo comando, di eseguire la perquisizione,
senza essere in possesso del cennato decreto.
Nel corso del procedimento
istruttorio, il pretore accertava che il tenente Casilli aveva ordinato la
perquisizione al Cioni a seguito di ordine telefonico a sua volta impartitogli
dal colonnello comandante del gruppo carabinieri di Lucca, ed erroneamente
interpretato, per la concitazione del momento immediatamente successivo
all'attentato alla Banca nazionale dell'agricoltura di Milano, nel senso di
dover procedere ad immediata perquisizione senza attendere di essere in
possesso del documento comprovante l'ordine e l'autorizzazione, che
effettivamente erano stati emessi dal Procuratore della Repubblica di Lucca.
Con ordinanza 21 maggio
1970, detto pretore, premesso che si rendeva applicabile nei confronti degli
imputati l'art. 51, ultimo comma, del codice penale, secondo cui non é punibile
chi commette un fatto costituente reato in esecuzione di un ordine, quando la
legge non gli consente alcun sindacato sulla legittimità dell'ordine stesso,
assumeva tuttavia di non potere emettere la sentenza istruttoria di
proscioglimento degli imputati perché il detto art. 51 c.p. appariva sospetto
di illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3 e 28 della
Costituzione, nonché con "le norme della Costituzione sui diritti di
libertà" specificamente indicate negli artt. 13, 14, 15, 16, 17, e con lo
stesso "sistema" della Costituzione della Repubblica.
Ha osservato in proposito il
pretore che l'art. 28 della Costituzione, stabilendo la responsabilità diretta
dei funzionari e dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici per gli atti
compiuti in violazione di diritti, ha posto una garanzia delle posizioni
individuali contro gli abusi dell'autorità, attraverso la personalizzazione
della responsabilità per i torti arrecati. Nel campo penale, nel quale la
responsabilità non può non essere personale, il detto principio si
risolverebbe, secondo il pretore, nel divieto di escludere la responsabilità
del pubblico dipendente in relazione alla particolare posizione in cui egli si
trovi nell'organizzazione statale. L'art. 51, ultimo comma, del codice penale
rappresenterebbe l'attuazione concreta di una scelta di politica legislativa
tendente a dare, invece, la preminenza al momento dell'autorità sul momento
della legalità e si porrebbe quindi in contrasto col divieto costituzionale ora
enunciato. Né varrebbe obiettare che l'art. 28 sancisce la responsabilità
diretta "secondo quanto dispongono le leggi ordinarie", e che quindi
dovrebbe ammettersi una diversità di disciplina della responsabilità dei
pubblici dipendenti per categorie o situazioni, giacché mai potrebbe giungersi
ad una pura e semplice esclusione di responsabilità, come invece risulterebbe
nella specie.
Ma, prosegue l'ordinanza, se
anche le esigenze organizzative dello Stato potessero ritenersi prevalenti sul
dovere di obbedienza alle norme penali, mai potrebbe sacrificarsi l'osservanza
di quelle norme penali che sono poste a tutela di diritti costituzionali, come
la libertà personale, domiciliare, o di corrispondenza (artt. 606-609, 615, 616
ecc. c.p.), onde, secondo il giudice a quo, sarebbe non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale della norma impugnata
anche sotto il profilo del possibile contrasto con gli artt. 13, 14, 15, 16 e
17 della Costituzione, che appunto garantiscono i diritti di libertà.
Il dubbio di legittimità non
sarebbe eliminato dalla prevista punibilità di chi ha emanato l'ordine
illegittimo, perché l'irresponsabilità dell'esecutore costituirebbe, di per sé,
una "esposizione a pericolo dell'interesse costituzionale protetto".
Ed anzi, considerato che, a norma dell'art. 221 c.p.p., svolgono funzioni di
polizia giudiziaria esecutori militari, come tali particolarmente vincolati
dagli ordini superiori (carabinieri, agenti di p.s. ecc.), la insindacabilità
da parte loro degli ordini, sia pure ad esclusione di quelli manifestamente
criminosi, profilerebbe, per la delicatezza delle funzioni, destinate
istituzionalmente ad incidere sui diritti di libertà, un contrasto con il
"sistema costituzionale" aprendo la via alla possibile emanazione di
ordini tendenti "alla realizzazione di una trama eversiva mediante la
soppressione delle libertà individuali", ed escludendo persino
l'applicabilità della scriminante della arbitrarietà dell'atto del pubblico
ufficiale di cui all'art. 4 del d.l. 14 settembre 1944, n. 298, e quindi
l'autotutela del soggetto privato.
D'altra parte, l'organizzazione
militare e la concessione insindacabile degli ordini, non sarebbero affatto
indispensabili allo svolgimento dell'attività di polizia giudiziaria, poiché le
stesse funzioni sarebbero svolte dagli ufficiali civili di p.s., che hanno
doveri di obbedienza più limitati di quelli militari (articolo 17, comma terzo,
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) e più ampia sfera di responsabilità penale in
relazione ai reati commessi in esecuzione di un ordine dei quali rispondono
sempre (art. 51, terzo comma, c.p.), salvo che, per errore di fatto, abbiano
ritenuto di obbedire ad un ordine legittimo. Ed appunto in vista di tale
situazione, secondo il pretore, dovrebbe riscontrarsi un ulteriore profilo di
illegittimità della norma impugnata, per contrasto con il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto nell'ambito di un gruppo di
pubblici dipendenti chiamati a svolgere le stesse funzioni, si consentirebbe
che alcuni di essi (i militari) non rispondano dei reati commessi in esecuzione
di ordini, e gli altri ne siano tenuti invece responsabili.
Avanti alla Corte
costituzionale si é costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, che
ha tempestivamente depositato le proprie deduzioni.
L'Avvocatura afferma che
l'art. 28 della Costituzione porrebbe in essere un rinvio alle leggi ordinarie
in materia di responsabilità diretta dei pubblici funzionari, onde ben potrebbe
la responsabilità medesima essere disciplinata per categorie o per situazioni,
come del resto già avrebbe ritenuto la Corte costituzionale con la sentenza n. 2 del 1968.
D'altra parte, la norma
impugnata risponderebbe ad evidenti motivi di necessità, collegati con la
stessa esistenza dello Stato, e non avrebbe un campo di applicazione
illimitato, poiché l'ordine dell'autorità, per costante giurisprudenza, non
andrebbe eseguito se manifestamente criminoso. Di conseguenza l'impugnata
disciplina concreta della responsabilità diretta, sancita in via di principio
dall'art. 28 della Costituzione, non renderebbe inoperante il precetto
costituzionale, poiché, attraverso la conservazione della sindacabilità
dell'ordine, verrebbe altresì conservata la responsabilità diretta di chi lo
esegue, conciliandosi così l'imperatività del precetto costituzionale con
l'esigenza di tutela dell'esistenza dello Stato.
Neppure fondata sarebbe la
questione sollevata in relazione agli artt. 13, 14, 15, 16 e 17 della Costituzione,
poiché, secondo l'Avvocatura, alla luce delle precedenti considerazioni, la
lesione dei diritti di libertà ivi protetti potrebbe, se mai, derivare dalla
violazione delle norme ordinarie, e non già dall'osservanza del disposto
dell'art. 51, ultimo comma, del codice penale.
Infine, la censura mossa in
relazione all'art. 3 della Costituzione sarebbe infondata, perché, nel caso in
esame, non sussisterebbe la lamentata diversità di trattamento fra funzionari
civili e militari, dovendosi il limite della insindacabilità dell'ordine
ritenere valido per ambedue le categorie.
Comunque, nei limiti in cui
si potesse riscontrare una differenza di trattamento, varrebbe a giustificarla
la diversità dei compiti e doveri rispettivamente attribuiti agli ufficiali civili
e militari di polizia giudiziaria.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rinvio
sottopone alla Corte, come rilevante nel giudizio a quo, la questione di
costituzionalità dell'art. 51, ultimo comma, del codice penale, riguardante la
non punibilità degli esecutori di ordini illegittimi dell'Autorità, da
osservare in adempimento di doveri gerarchici, senza che ne sia consentito il
sindacato.
Secondo l'ordinanza, la
norma violerebbe: a) l'art. 28 della Costituzione, che stabilisce la responsabilità
diretta dei funzionari e dei dipendenti dello Stato per la commissione di atti,
in violazione di diritti; b) l'art. 3 della Costituzione che stabilisce
l'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, senza distinzione di
condizioni personali; c) in generale, tutti i diritti di libertà, garantiti
dalla Costituzione con gli artt. 13, 14, 15, 16, 17 (libertà personale,
inviolabilità di domicilio, di comunicazione, di circolazione, di riunione).
2. - La questione non é
fondata.
Il richiamo all'art. 28
della Costituzione, per desumerne, premessa l'equivalenza tra responsabilità
"diretta" e responsabilità "personale", l'assoluta
inderogabilità di quest'ultima, dovendo prevalere in ogni caso il principio di
legalità sul principio di autorità, non é richiamo idoneo a sostenere l'assunto
di incostituzionalità.
Infatti, l'art. 28 non
generalizza ma espressamente riconduce il concetto di responsabilità a quanto
dispongono le leggi penali, civili e amministrative: cioé, come questa Corte ha
ritenuto con la sentenza n. 2 del 1968, la norma "rinvia alle leggi
ordinarie, che codesta responsabilità disciplinano variamente per categorie o
per situazioni". Ciò, analogamente a quanto dispone l'art. 97, comma
secondo, della Costituzione nel comprendere le "responsabilità proprie dei
funzionari" come elementi essenziali ai singoli ordinamenti dei pubblici
uffici.
Il rinvio alle leggi
ordinarie significa, pertanto, rinvio alla disciplina positiva cui é
assoggettata, nelle leggi stesse, la responsabilità soggettiva dei funzionari e
dei dipendenti, anche in considerazione di regole particolari, che, in deroga
alle regole comuni, determinino il contenuto ed i limiti di detta
responsabilità.
Come precisato nella
suindicata sentenza di questa Corte, la disciplina dei limiti può essere
variamente individuata anche per categorie di soggetti o per speciali
situazioni.
Tale, appunto, come esempio
caratterizzante, che inerisce, nel caso, all'oggetto del procedimento a quo, la
categoria e la situazione di quegli organi, che, come l'Arma dei Carabinieri,
fanno parte, direttamente o per equiparazione, dell'Amministrazione militare
dello Stato.
Per questi organi vigono
norme particolari che pongono come primario il dovere di obbedienza
dell'inferiore in grado al superiore, restringono il potere di sindacato degli
ordini attinenti al servizio, puniscono il rifiuto, l'omissione e il ritardo
nella loro esecuzione. Ciò risulta testualmente dagli artt. 40 e 173 del codice
penale militare di pace, che costituiscono, rispettivamente, adattamenti
specifici della situazione normativa generale di cui agli artt. 51, ultimo
comma, e 329 del codice penale.
Ne consegue che l'art. 51,
ultimo comma, c.p., in luogo d'essere in contraddizione con l'art. 28 della
Costituzione, viceversa fa parte di un sistema che vi si adegua, in quanto
entrambi gli articoli contengono un richiamo alla "legge" come
regolatrice di determinati rapporti e non come espressione di un principio
uniforme e livellatore.
Il dubbio, prospettato
nell'ordinanza, secondo cui il riconoscimento della legittimità dell'art. 51,
ultimo comma, c.p. condurrebbe all'inammissibile conseguenza di ritenere
legittima la compressione di fondamentali diritti di libertà individuale, non é
fondato.
Va considerato che l'esenzione
da pena accordata dall'articolo 51 agli esecutori di ordini illegittimi (sempre
subordinatamente al verificarsi di determinate condizioni, il cui accertamento
spetta al giudice di merito) non discrimina il fatto in sé. Invero, mentre, da
un lato, il pubblico ufficiale che ha dato l'ordine, risponde
"sempre" del reato, dall'altro lato la responsabilità dell'esecutore
é affermata in via di principio (terzo comma) salvo esclusione per errore di
fatto dell'agente (stesso comma) o per situazione speciale prevista da legge
(ultimo comma).
3. - Quanto si é osservato
al punto precedente, vale ad escludere la fondatezza della questione, anche
sotto il profilo di cui all'art. 3 della Costituzione. La denunciata disparità
di trattamento non esiste, sia se considerata in rapporto a categorie affini,
ma non uguali nel loro ordinamento (agenti di p.s.) sia, tanto più, se
considerata in rapporto a categorie diverse (dipendenti civili, funzionari di
p.s.): il tutto in difetto di quei criteri di omogeneità di situazione, che
caratterizzano l'ambito di applicazione dell'art. 3 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 51, ultimo comma, del codice
penale, sollevata, con l'ordinanza di cui in epigrafe, dal pretore di
Castelnuovo di Garfagnana, in riferimento agli artt. 3 e 28 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 giugno 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Luigi
OGGIONI
Depositata in cancelleria il
6 luglio 1972.