SENTENZA N. 94
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con
ricorso del Presidente della Regione siciliana, notificato il 26 novembre 1971,
depositato in cancelleria il 7 dicembre successivo ed iscritto al n. 28 del
registro ricorsi 1971, per conflitto d’attribuzione sorto a seguito della
circolare 22 marzo 1971, n. 155, del Ministero delle finanze avente ad oggetto
"Istituzione di nuovi capitoli d’entrate e modifica alla denominazione
d’altri capitoli nel corrente esercizio finanziario 1971".
Visto l'atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 12 aprile 1972 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
uditi gli avvocati Antonio
Sorrentino e Pietro Virga, per la Regione, ed il sostituto avvocato generale
dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con decisione in data 21
aprile 1970 il Consiglio dei ministri delle Comunità europee ha stabilito di
sostituire i contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle
Comunità disponendo in particolare che, a decorrere dal 1 gennaio 1971, le
entrate provenienti dai dazi della tariffa doganale comune costituiranno
progressivamente risorse delle Comunità, fino ad essere integralmente iscritte
nel bilancio comunitario a decorrere dal 1975.
Per dare attuazione alla
predetta decisione il Governo italiano veniva autorizzato con legge 23 dicembre
1970, n. 1185, ad emanare decreti aventi forza di legge ordinaria ed in virtù
di tale delega é stato emanato il d.P.R. 16 aprile 1971, n. 321.
In esecuzione di questi
provvedimenti, con decreto del 29 aprile 1971 del Ministro per il tesoro sono
state apportate alcune variazioni nello stato di previsione dell'entrata del
bilancio per l'esercizio finanziario 1971 e, tra le altre, é stata modificata
la denominazione del capitolo 1453 (già "Dogane e diritti marittimi",
corrispondente al capitolo 1404 del bilancio regionale) in "Dazi della
tariffa doganale comune (T.D.C.) ed altri diritti fissati dalle istituzioni
della C.E.E. sugli scambi con i Paesi non membri".
Infine con la circolare 22
marzo 1971, n. 155, il Ministro delle finanze ha impartito istruzioni agli
uffici dipendenti per la riscossione e l'esatta imputazione al capitolo così
modificato delle entrate derivanti dalle operazioni doganali.
Avverso questa circolare,
comunicata alla Presidenza della Regione siciliana il 27 settembre 1971, é
stato proposto il ricorso, notificato il successivo 26 novembre, oggetto del
presente giudizio.
La difesa della Regione
precisa anzitutto che non intende sollevare questione di costituzionalità sulla
devoluzione alla C.E.E. di proventi che statutariamente le erano garantiti e
che il ricorso proposto riguarda soltanto il capitolo 1453.
Il fatto che le entrate di
tale capitolo vengono versate direttamente alle Casse dello Stato comporterebbe
la violazione di prerogative e attribuzioni garantite alla Regione dalle norme
statutarie.
Sotto l'aspetto procedurale
si denuncia in particolare:
1. - La violazione dell'art.
21, ultimo comma, dello Statuto siciliano, poiché i provvedimenti d’attuazione
della decisione comunitaria (d.P.R. n. 321 del 1971, emanato in esecuzione
dell'art. 3 della legge n. 1185 del 1970) sono stati deliberati dal Consiglio
dei ministri senza l'intervento e la partecipazione con voto deliberativo del
Presidente della Regione;
2. - La violazione dell'art.
39 dello Statuto e dell'art. 5 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, contenente
norme d’attuazione dello Statuto in materia finanziaria, i quali, in tema di
determinazione delle tariffe doganali, per quanto interessa la Regione,
stabiliscono che il Governo deve consultare previamente il Presidente della
Regione, consultazione che nella specie é mancata;
3. - La violazione dell'art.
43 dello Statuto, in quanto i provvedimenti di cui trattasi avrebbero
comportato una sostanziale modifica delle norme d’attuazione (d.P.R. n. 1074
del 1965), modifica avvenuta senza l'intervento della speciale commissione
paritetica prevista dalla citata norma statutaria.
Per superare poi l'eventuale
obiezione di tardività del ricorso sul rilievo che le predette censure
avrebbero dovuto rivolgersi non alla circolare impugnata, bensì al decreto
legislativo n. 321 del 1971 ed eventualmente alla stessa legge delegante n.
1185 del 1970, la difesa della Regione dichiara di impugnare, in via
incidentale, le indicate disposizioni ai fini della risoluzione del conflitto.
Subordinatamente e nel
merito la difesa sostiene che, anche a volere ammettere che lo Stato potesse
sottrarre alla Regione proventi già attribuitile senza il rispetto
dell'indicata procedura, l'adempimento degli obblighi internazionali da parte
dello Stato non richiedeva affatto l'esclusione della Regione dalla fase della
riscossione dei tributi. L'iscrizione delle quote dei tributi di spettanza
della C.E.E. da versarsi allo Stato poteva cioé esser fatta, sia in entrata che
in uscita, in apposito capitolo nel bilancio della Regione; tanto più che
trattandosi, almeno per ora e sino alla data del 1 gennaio 1975, di quote
percentuali gradualmente ascendenti dei tributi doganali, la Regione ha diritto
a trattenere la differenza fino alla data anzidetta. Questo diritto é stato
riconosciuto dallo stesso ministro delle finanze che, con nota 30 agosto 1971,
n. 4202 (anch'essa oggetto della presente impugnativa quale atto d’esecuzione
della circolare) ha disposto che la quota, eccedente rispetto ai versamenti da
effettuarsi alla C.E.E., da devolversi alla Regione venga iscritta in apposito
capitolo da istituire nello stato di previsione della spesa del bilancio
statale.
Detto espediente, però,
oltre ad essere in contrasto con le prerogative regionali sancite dall'art. 36
dello Statuto e dal d.P.R. n. 1074 del 1965, non soddisfa, anche sotto un
profilo pratico, le esigenze della ricorrente poiché l'esperienza avrebbe
dimostrato come tutte le volte in cui é stato adottato il procedimento della
riscossione diretta da parte dello Stato e successiva devoluzione alla Regione,
grave pregiudizio é a questa derivato per il notevole ritardo con cui é
riuscita a riscuotere quanto di sua spettanza.
Conclude pertanto la difesa
per l'accoglimento del ricorso.
Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si é
costituito nel presente giudizio ed ha chiesto che il ricorso venga dichiarato
inammissibile o infondato.
L'inammissibilità é
sostenuta sul rilievo della tardività delle censure mosse al procedimento
d’approvazione della legge 23 dicembre 1970, n. 1185, nonché del d.P.R. 16
aprile 1971, n. 321, che si sarebbero dovuti impugnare entro il termine di 60
giorni dalla loro pubblicazione. Il fatto che il ricorso sia stato proposto contro
una circolare, che é provvedimento esecutivo di dette norme, non é circostanza
idonea a riaprire il termine per la denuncia di una lesione già avvenuta.
Queste considerazioni
valgono anche per dichiarare inammissibile la questione di legittimità
costituzionale sollevata in via incidentale avverso le stesse disposizioni di
legge.
In ordine ai vizi
procedurali denunciati dalla difesa della Regione, l'Avvocatura osserva
comunque che le norme in discussione riguardano l'attuazione di un’importante
fase della politica comunitaria che é di competenza esclusiva dello Stato.
Non ricorreva pertanto
l'ipotesi statutaria della necessaria partecipazione del Presidente della
Regione alla seduta del Consiglio dei ministri (art. 21 Statuto).
Questa partecipazione,
d'altra parte, é consentita solo allorquando il Consiglio delibera
provvedimenti amministrativi e non pure, come nel caso di specie, quando
eserciti o concorra ad esercitare, con diritti d’iniziativa, funzione
legislativa (artt. 71, 76, 87 Cost.).
In particolare poi, per
quanto riguarda la legge n. 1185 del 1970, il presunto vizio procedimentale
nella fase d’elaborazione del disegno di legge governativo verrebbe ad essere
assorbito dall'iter parlamentare che esso ha poi subito presso le Camere. Si
tratterebbe peraltro di un vizio irrilevante anche sotto il profilo della
censurabilità degli interna corporis.
Del pari insussistente é la
violazione degli artt. 39 e 43 dello Statuto in quanto i provvedimenti adottati
dal Parlamento e dal Governo non costituiscono, dal punto di vista tecnico e
sostanziale, né "modificazioni della tariffa doganale" né
modificazioni delle norme d’attuazione dello Statuto.
Inammissibile ed infondata,
ad avviso dell'Avvocatura é da considerarsi anche la censura di merito rivolta
ai provvedimenti statali impugnati.
L'inammissibilità
risulterebbe dal fatto che fin dalla data di pubblicazione del d.P.R. n. 321
del 1971 (9 giugno 1971) la Regione ebbe conoscenza che lo Stato avrebbe
istituito i nuovi capitoli per gestire direttamente, sia in entrata che in
uscita, le quote progressivamente crescenti dei proventi doganali destinati
alla C.E.E. L'impugnativa in termini di tale decreto avrebbe dovuto avvenire
entro il 9 agosto 1971 sicché l'attuale ricorso é da ritenersi tardivo.
L'infondatezza della censura
discende dal mutamento della natura, oltre che della denominazione, subito
dalle entrate in questione. Non ci si trova di fronte a "dazi
doganali" ma ad "entrate proprie della C.E.E." ed é ovvio che
nei riguardi della C.E.E. il soggetto internazionalmente rilevante, tenuto ad
iscrivere nel proprio bilancio e ad amministrare e gestire entrate di tal
genere, può essere solo lo Stato.
Questo ragionamento vale
anche per le quote di dette entrate che sino a tutto il 1974 restano ancora
attribuite alla Regione dato che il frazionamento per quota non importa
mutamento della natura del tributo. Né giova addurre che il sistema adottato é
di pregiudizio per la Regione poiché comporta ritardo nella riscossione delle
quote. Tale rilievo infatti rappresenterebbe un inconveniente che non incide
affatto sulla legittimità costituzionale della ripartizione delle competenze
disposta dai provvedimenti impugnati.
La difesa della Regione ha
depositato in data 29 marzo 1972 una memoria nella quale ha ulteriormente
svolto i motivi del ricorso, confermando le conclusioni già enunciate.
Considerato in diritto
Il presente ricorso per la
risoluzione di un conflitto d’attribuzione fra la Regione siciliana e lo Stato
trae origine dalla circolare 22 marzo 1971, n. 155, del Ministero delle
finanze, direzione generale delle dogane, avente ad oggetto l'istituzione di
nuovi capitoli d’entrata e modifica della denominazione d’altri capitoli
dell'esercizio finanziario 1971.
La censura di fondo che il
patrocinio della Regione muove alla citata circolare é che con essa lo Stato
avrebbe unilateralmente modificato il regime concernente la ripartizione delle
entrate tributarie fra Stato e Regione sottraendo a questa ultima dei cespiti
provenienti da dazi doganali, già attribuitile con d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074, senza la collaborazione e partecipazione degli organi regionali o degli
organi misti all'uopo preordinate dalle norme statutarie (artt. 21, ultimo
comma, 39 e 43) a garanzia dell'autonomia regionale.
A giudizio della Corte il
ricorso va dichiarato inammissibile poiché non é dalla circolare impugnata che
deriva l'asserita violazione di competenze regionali costituzionalmente
garantite.
Con la circolare in questione,
trasmessa alla Regione il 27 settembre 1971, la direzione generale delle dogane
si é limitata ad impartire ai dipendenti uffici alcune istruzioni in materia di
bilancio, intese ad applicare le norme concernenti il regime delle risorse
proprie delle Comunità europee di cui alla decisione del Consiglio dei ministri
delle Comunità in data 21 aprile 1970. Con tale decisione, ratificata ed
attuata nel territorio nazionale con la legge 23 dicembre 1970, n. 1185, e
successivo decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 1971, n. 321, si
era stabilito di sostituire i contributi finanziari degli Stati membri con
risorse proprie delle Comunità disponendosi, in particolare, che, a decorrere
dal 1 gennaio 1971, le entrate provenienti dai dazi della tariffa doganale
comune dovevano progressivamente costituire le risorse delle Comunità, fino ad
essere integralmente iscritte nel bilancio comunitario a decorrere dal 1975.
In applicazione della
decisione anzidetta, il citato d.P.R. n. 321 del 1971 ha demandato al Ministero
delle finanze l'accertamento e la riscossione delle "risorse proprie"
delle Comunità (art. 1) e ha autorizzato il Ministro per il tesoro a
provvedere, con propri decreti, alle variazioni di bilancio occorrenti per
l’iscrizione nello stato di previsione dell’entrata dei proventi costituenti
dette risorse (art. 4).
In puntuale esecuzione di
quest'ultima norma il Ministro per il tesoro, con decreto n. 131895 del 29
aprile 1971, registrato alla Corte dei Conti l'8 giugno successivo, ha quindi
provveduto alle necessarie variazioni di bilancio nello stato di previsione
dell'entrata per l'anno finanziario 1971 disponendo, tra l'altro, quella
modifica di denominazione del cap. 1453 in "dazi della tariffa doganale
comune ed altri diritti fissati dalle Istituzioni della Comunità economica
europea", che ha avuto come conseguenza il versamento su tale capitolo
anche dei tributi doganali riscossi in Sicilia, versamento del quale la Regione
si duole perché avrebbe determinato l'invasione della sua sfera di competenza.
Ora é di tutta evidenza che
l'impugnativa avrebbe dovuto avere ad oggetto il decreto di variazione del
Ministro per il tesoro e non la circolare del direttore generale delle dogane.
Quest'ultima, infatti,
rappresenta un atto meramente esplicativo del decreto che ha disposto le
variazioni poiché, come già rilevato, con essa sono state semplicemente
impartite ai dipendenti uffici le opportune istruzioni in ordine alle
operazioni da eseguire per curare l'esatto versamento dei proventi riscossi e da
riscuotere ai nuovi capitoli d’entrata istituiti, nonché ai capitoli ai quali
era stata apportata la modifica di denominazione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il
ricorso per conflitto d’attribuzione proposto dal Presidente della Regione
siciliana avverso la circolare 22 marzo 1971, n. 155, del Ministero delle
finanze, Direzione generale dogane e imposte indirette, concernente
"Istituzione di nuovi capitoli d’entrate e modifica della denominazione
d’altri capitoli nel corrente esercizio finanziario 1971".
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1972.
Giuseppe CHIARELLI –
Giovanni Battista BENEDETTI
Depositata in cancelleria il
18 maggio 1972.