SENTENZA N. 78
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale degli artt. 112, ultimo comma, e 10, quinto comma,
del d.P.R.30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 19
febbraio 1970 dal tribunale di Padova nel procedimento civile vertente tra
l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e
Fantinato Gaetano, iscritta al n. 196 del registro ordinanze 1970 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 dell'8 luglio 1970;
2) ordinanza emessa il 16
ottobre 1970 dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra
l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e la
società Libco, iscritta al n. 164 del registro ordinanze 1971 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 151 del 16 giugno 1971.
Visti gli atti di
costituzione della società Libco e dell'INAIL e l'atto d'intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 23 febbraio 1972 il Giudice relatore Ercole Rocchetti;
uditi l'avv. Leopoldo
Jacobelli, per la società Libco, l'avv. Valerio Flamini, per l'INAIL, ed il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del
procedimento civile promosso dall'INAIL nei confronti di Fantinato Gaetano per
il recupero delle prestazioni erogate in favore di Dengo Giulio, infortunatosi
mentre lavorava, a titolo di scambio di mano d'opera, nel fondo del convenuto,
il tribunale di Padova, con ordinanza emessa il 19 febbraio 1970, ha ritenuto
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 112, ultimo comma, e 10, quinto comma, del d.P.R. 30
giugno 1965, n. 1124, con riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione.
Premesso, in ordine alla
rilevanza, che l'azione proposta dall'INAIL rientra sotto la disciplina del
testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro, perché la prestazione di lavoro per scambio di mano
d'opera va sostanzialmente assimilata al rapporto di lavoro subordinato, il
tribunale osserva che l'art. 112 del citato decreto, il quale ha elevato da uno
a tre anni il termine per l'esercizio del diritto di regresso da parte
dell'Istituto assicuratore, non sembra perseguire alcuna delle finalità
indicate nell'art. 30, secondo comma, della legge di delega 19 gennaio 1963, n.
15, e, pertanto, risulta emanato in violazione dell'art. 76 della Costituzione.
La stessa censura, secondo
il giudice a quo, va estesa all'art. 10, comma quinto, del d.P.R. n. 1124 del
1965, nella parte in cui eleva da uno a tre anni, anche per l'INAIL, il termine
di decadenza per la proposizione, dinanzi al giudice civile della domanda di
rimborso ivi prevista.
L'ordinanza é stata
ritualmente notificata, comunicata e pubblicata.
2. - Nel giudizio dinanzi
alla Corte si é costituito l'Istituto assicuratore, che, con deduzioni del 28
luglio 1970, ha chiesto che la questione proposta dal tribunale di Padova venga
dichiarata inammissibile o comunque infondata.
Dopo aver affermato che il
giudizio di rilevanza della questione di legittimità é contraddittoria e
insufficientemente motivata, perché l'azione di rimborso proposta dall'Istituto
contro il Fantinato avrebbe dovuto esser considerata come una comune surroga
assicurativa regolata dall'art. 1916 del codice civile, del tutto svincolata
dai termini di prescrizione e di decadenza che sono stati sottoposti al
sindacato di costituzionalità, la difesa dell'INAIL rileva che le questioni di
legittimità costituzionale sono comunque infondate nel merito, in quanto il
prolungamento dei termini da parte del legislatore delegato rientrava nei
poteri di riordinamento definitivo della materia che gli erano stati concessi
dalla legge di delega 19 gennaio 1963, n. 15.
Nell'esercizio di tali
poteri, il legislatore delegato ha giustamente ritenuto, secondo l'Istituto
assicuratore, di dover allineare al termine di tre anni stabilito direttamente
dal Parlamento per l'esercizio del diritto al conseguimento delle prestazioni,
anche gli altri termini di prescrizione e di decadenza, relativi all'azione
civile di responsabilità e di regresso contro il datore di lavoro e l'operaio
in dolo.
3. - Nello stesso giudizio é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, la quale, con deduzioni del 17 luglio
1970, chiede che siano dichiarate infondate le questioni di legittimità
proposte con l'ordinanza in esame.
Anche la difesa dello Stato
pone in evidenza che l'ampiezza della delega legittimava il Governo a rendere
coerente e unitaria l'intera legislazione della materia, armonizzandola con le
nuove disposizioni e principi posti direttamente dalla legge, mediante modifica
delle norme vigenti. La norma contenuta nell'art. 16 della legge n. 15 del
1963, che ha portato a tre anni il termine per il promovimento da parte
dell'assicuratore, dell'azione diretta a conseguire le prestazioni
assicurative, aveva creato, secondo l'Avvocatura, contrasto e discordanza con
le disposizioni vigenti che stabilivano il più breve termine di un anno per le
altre azioni di responsabilità civile e di regresso; e ciò non solo perché i
termini erano stati sempre disciplinati in modo uniforme, ma anche per ragioni
di logica e di coerenza, risultando evidente l'esigenza che il termine per il
promovimento dell'azione diretta a conseguire le prestazioni assicurative
venisse a scadere prima dei termini sia per l'azione di regresso dell'Istituto
assicuratore, sia per l'azione di responsabilità civile del lavoratore,
relativa al pagamento della differenza tra il danno subito e l'indennità
ottenuta a titolo di prestazioni assicurative.
4. - La questione di
legittimità costituzionale dell'art. 112, ultimo comma, del d.P.R. 30 giugno
1965, n. 1124, con riferimento all'art. 76 della Costituzione, é stata proposta
anche dal tribunale di Bari, con ordinanza 16 ottobre 1970 emessa nel
procedimento civile vertente tra l'INAIL e la società Libco.
Tale ordinanza é stata
notificata, comunicata e pubblicata a termini di legge.
5. - Anche in questo
giudizio si é costituito l'Istituto assicuratore con deduzioni depositate il 6
luglio 1971 chiedendo che la questione dedotta dal tribunale di Bari venga
dichiarata infondata per motivi analoghi a quelli già dedotti nel giudizio
proposto dal tribunale di Padova.
6. - Con deduzioni del 16
marzo 1971 si é inoltre costituita dinanzi alla Corte la società a r.l. Libco,
chiedendo, in via preliminare, che la causa venga discussa e decisa
congiuntamente a quella proposta dal tribunale di Padova, e, nel merito, che
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 112, ultimo comma, del
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124.
Secondo la difesa della
Libco, la norma impugnata non trova riscontro o giustificazione nei principi e
criteri direttivi della legge delegante, perché nessuna disposizione
autorizzava il Governo a modificare e ad innovare la disciplina dell'azione di
regresso dell'Istituto assicuratore; ciò é dimostrato anche dal fatto che il
legislatore delegante, quando ha voluto modificare taluno dei termini di
prescrizione previsti dall'art. 67 del testo unico n. 1765 del 1935, lo ha
fatto direttamente (art. 16 della legge n. 15 del 1963) senza demandarlo al
Governo, ritenendo con ciò implicitamente che dovesse rimanere ferma la
prescrizione dell'azione di regresso.
7. - In entrambi i giudizi
l'INAIL ha depositato memorie illustrative sviluppando le argomentazioni già
svolte. Anche la società Libco ha presentato una memoria in cui ribadisce le
proprie conclusioni.
All'udienza di discussione
ciascuna delle parti costituite ha ulteriormente illustrate le proprie
deduzioni.
Considerato in diritto
1. - I due giudizi, aventi
ad oggetto questioni parzialmente identiche, possono essere riuniti e decisi
con unica sentenza.
2. - In entrambe le
ordinanze di rimessione viene espresso il dubbio che l'art. 112, ultimo comma,
del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali, approvato con d.P.R. 30
giugno 1965, n. 1124, sia in contrasto con l'art. 76 della Costituzione, nella
parte in cui varia, elevandolo da uno a tre anni, il termine per l'esercizio
dell'azione di regresso volta ad ottenere il rimborso delle prestazioni
erogate; azione esperibile dall'INAIL, nei confronti del datore di lavoro,
allorché, con sentenza penale, é stata accertata la colpa di lui o di un suo
dipendente, nella produzione dell'evento.
La stessa censura é stata
inoltre prospettata dal tribunale di Padova nei confronti dell'art. 10, quinto
comma, del citato decreto presidenziale, nella parte in cui eleva da uno a tre
anni il termine per la proposizione, sempre da parte dell'Istituto assicuratore,
dell'azione diretta ad accertare in sede civile la responsabilità penalmente
rilevante del datore di lavoro o di un suo dipendente, allorché il processo
penale é rimasto estinto per amnistia o per morte dell'imputato.
L’illegittimità
costituzionale delle norme denunciate sussisterebbe perché l'art. 30 della
legge 19 gennaio 1963, n. 15, che disponeva la delega, non avrebbe autorizzato
tali variazioni.
3. - Per quanto concerne
l'ordinanza del tribunale di Padova, la difesa dell'INAIL eccepisce l’irrilevanza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 112, sostenendo che
nella fattispecie era stata esperita la comune azione di surrogazione
spettante, per l'art. 1916 del codice civile, all'assicuratore nei confronti
del terzo responsabile dell'evento dannoso.
Invece, l'azione speciale di
regresso che, ai sensi del citato art. 112 del d.P.R. n. 1124 del 1965, é
proponibile contro il datore di lavoro che ha, per colpa penalmente rilevante,
causato l'infortunio del lavoratore dipendente, non avrebbe potuto essere
invocata nel giudizio a quo, in quanto l'infortunio era avvenuto in un'azienda
agricola e vittima ne era stato un altro proprietario che vi lavorava a titolo
di scambio d'opera (articolo 2139 c.c.), comunemente ritenuto, sulla scorta della
giurisprudenza della Cassazione, lavoratore autonomo, coperto, per il rischio
di lavoro, dall'assicurazione propria e non da quella del proprietario
dell'azienda.
L'eccezione non é fondata.
Premesso che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, il giudizio di rilevanza spetta al
giudice a quo e non può essere ridiscusso se non in caso di assoluta
incongruenza logica, sta in fatto che il tribunale, nell'ordinanza di rinvio,
ha ampiamente motivato sulla qualificazione giuridica del rapporto di scambio
di mano d'opera, ritenendo, sia pure in contrasto con l'orientamento della
Corte di cassazione, che il così detto reciprocante sia assimilabile al
prestatore di lavoro dipendente per quanto attiene alla disciplina assicurativa
in materia di infortunio sul lavoro.
Di conseguenza, questa Corte
non può non ritenere ammissibile l'esame della proposta questione incidentale
di legittimità costituzionale.
4. - Nel merito, essa é però
da ritenersi non fondata.
Il d.P.R. 17 agosto 1935, n.
1765 (art. 67), in conformità con le anteriori leggi sulla disciplina delle
assicurazioni sociali contro gli infortuni sul lavoro, fissava nel termine
unico di un anno il tempo utile per l'esercizio delle varie azioni nascenti dal
rapporto assicurativo.
Tale termine coincideva con
quello previsto prima dal codice di commercio (art. 924) e poi dal codice
civile (articolo 2952) per le varie azioni in materia di assicurazione.
Con la legge 19 gennaio
1963, n. 15, che modificò in molti punti l'intera disciplina, il termine concesso
al lavoratore per esperire l'azione volta a conseguire le prestazioni venne
elevato a tre anni. L'art. 30 della stessa legge conferì, poi, al Governo
un'ampia delega legislativa per apportare modifiche, correzioni, ampliamenti,
ed ove occorresse, soppressioni, delle norme vigenti in materia di infortuni
sul lavoro, riordinandole e riunendole in un solo provvedimento legislativo.
In attuazione della delega
venne emanato, con il d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, il nuovo testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, nel quale i termini per l'esercizio delle
varie azioni derivanti dal rapporto assicurativo (eccetto quello per la
riscossione dei premi di assicurazione) sono stati nuovamente allineati e
portati a tre anni, in conformità di quanto la legge di delega aveva disposto
per il solo termine relativo all'azione per il conseguimento delle prestazioni
assicurative da parte dell'infortunato.
Le ordinanze di rinvio, in
rapporto a tale variazione dei termini, ritengono che il legislatore delegato
abbia superato i limiti della delega, che sarebbero stati indicati nel secondo
comma dell'art. 30 della legge delegante, laddove si precisa che "ogni
innovazione... dovrà tendere a conseguire una più precisa determinazione nel
campo di applicazione, una maggiore speditezza e semplicità nelle procedure
amministrative, più idonei controlli sugli obblighi assicurativi, più efficaci
sanzioni nei confronti degli inadempienti...".
E poiché, secondo le
ordinanze, l'aumento dei termini per l'esperimento delle azioni previste negli
artt. 112, ultimo comma, e 10, quinto comma, non perseguirebbe nessuna delle
dette finalità, ne conseguirebbe che le norme che quell'aumento hanno disposto
sarebbero state emanate in violazione dell'articolo 76 della Costituzione.
5. - Va in contrario
osservato che quelle finalità, per la stessa genericità della formula adoperata
(ogni innovazione "diretta a conseguire" significando che, nel
risultato, essa può anche non conseguirla), non esauriscono, sul piano
concettuale, quei "principi e criteri direttivi" che l'art. 76 vuole
siano posti a circoscrivere la delega, né contengono tutte le indicazioni che
servano a definire i termini della delega in concreto conferita.
Di ben diversa importanza
sono invece le altre indicazioni che si ricavano dall'art. 30 della legge n. 15
del 1963, sia in ordine ai principi cui il Governo doveva ispirarsi e sia con
riferimento agli scopi che il legislatore delegato era tenuto a perseguire.
Quanto ai principi,
l'articolo in esame precisa che le norme delegate devono essere emanate
"nei limiti dei principi che presiedono alla legislazione previdenziale
vigente" e, quanto agli scopi, esso indica come preminente quello del
coordinamento, disponendo che il legislatore delegato apporti le necessarie
modifiche alle norme vigenti "riordinandole e riunendole in un solo
provvedimento legislativo".
Ora, per rispettare i
principi della legislazione previdenziale, é evidente che il Governo dovesse
preoccuparsi di conservare, curando che fosse tutelato in tutta la sua
anteriore estensione, il diritto dell'INAIL, nei casi ammessi, a recuperare le
somme erogate, perché l'esercizio di esso fornisce una delle fonti di
finanziamento e quindi delle stesse possibilità operative dell'Istituto
assicuratore. A tale scopo era perciò necessario eliminare la discordanza sorta
tra i termini temporali dell'azione relativa al conseguimento delle prestazioni
(tre anni) e dell'azione di regresso (un anno), giacché l'esperimento di questa
veniva reso impossibile tutte le volte che la prima fosse stata proposta dopo
la data di scadenza del termine previsto per esercitare il regresso; termine
che inizia dalla pubblicazione della sentenza emessa nel giudizio penale istituito
contro chi abbia per colpa causato l'infortunio. Il che avrebbe potuto
facilmente verificarsi quando il processo penale, specie se venisse a
estinguersi per amnistia o per morte dell'imputato, avesse avuto breve o anche
brevissima durata.
Il ripristino della
omogeneità dei termini si imponeva quindi, non già in omaggio ad una tradizione
quasi secolare, che pur doveva avere una sua ragion d'essere, ma per eliminare
in sede di coordinamento le conseguenze ablative che la diversa disciplina dei
termini avrebbe operato sull'esercizio del regresso.
Né può aver pregio
l'argomento sostenuto dalla difesa della società Libco, che la legge delegante,
modificando solo il termine per l'esercizio della azione volta a conseguire le
prestazioni, aveva implicitamente inteso di volere mantenere fermi gli altri.
Una simile interpretazione contrasta con la ragione prima della delegazione
legislativa, contenuta nel citato art. 30, che era proprio quella di affidare
all'esecutivo il compito di coordinare la materia, eliminando le antinomie
determinate dalla sovrapposizione delle norme emanate in tempi diversi, e, da
ultimo, con la stessa legge di delega.
Comunque, quand'anche il
legislatore, modificando uno solo dei termini, si fosse proposto di lasciare
immutati gli altri, poiché, conferendo la delega, si disinteressava dei
problemi di coordinamento, non aveva motivo né di avvertire né di risolvere
questioni attinenti alla incompatibilità dei vecchi termini rispetto al nuovo,
né, tanto meno, di precludere al legislatore delegato la soluzione dei relativi
contrasti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 112, ultimo comma, e 10,
quinto comma, del d.P.R. 30 giugno l965, n. 1124, recante il testo unico delle
norme sulle assicurazioni contro gli infortuni sul lavoro, questione proposta
in relazione all'art. 30 della legge di delega 19 gennaio 1963, n. 15, e in
riferimento all'art. 76 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 aprile 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Ercole
ROCCHETTI
Depositata in cancelleria il
4 maggio 1972.