SENTENZA
N. 67
ANNO
1972
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio
CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 69, sesto comma, del r.d. 18 novembre
1923, n. 2440 (disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla
contabilità generale dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 6 febbraio
1970 dalla Corte d'appello di Trieste nel procedimento civile vertente tra Tessari Lino e l'Azienda autonoma delle Ferrovie dello
Stato, iscritta al n. 160 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 143 del 10 giugno 1970.
Visto l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1972 il Giudice relatore Nicola Reale;
udito
il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa,
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
Il signor Lino Tessari, vantando nei confronti dell'Azienda autonoma delle
Ferrovie dello Stato un credito di lire 2.053.812, quale residuo corrispettivo
a saldo per l'esecuzione di opere che gli erano state commesse con due
contratti d’appalto in data 13 marzo 1961 e 12 luglio 1962, ed avvalendosi
degli atti di collaudo e di liquidazione, ottenne dal Presidente del tribunale
di Trieste decreto ingiuntivo, in data 28 settembre 1966, contro l'Azienda
predetta.
Questa, con atto
di citazione del 17 ottobre 1966, propose opposizione, eccependo
l'inesigibilità del credito a seguito di fermo amministrativo. Fermo che era
stato disposto dalla stessa Azienda, con provvedimento del 31 gennaio 1966, ai
sensi dell'art. 69, ultimo comma, della legge sulla contabilità generale dello
Stato (r.d. 18 novembre 1923, n. 2440) a garanzia del recupero di passività
risultanti, a carico dello stesso appaltatore, dal collaudo di opere eseguite
in forza di altro contratto, non definito contabilmente a causa del sequestro
dei documenti relativi, ordinato dal giudice penale in un procedimento pendente
contro il Tessari.
Il tribunale di
Trieste, con sentenza 26 giugno 1967, ritenuto che in conseguenza del fermo i
crediti dell'attore erano allo stato inesigibili, revocava la precedente
ingiunzione.
In sede di
impugnazione proposta dal Tessari, che assumeva
l’inapplicabilità dell'art. 69, per l’impossibilità della compensazione di un
credito liquido ed esigibile con altro (quello vantato dalla pubblica
Amministrazione) privo di tali caratteri, la Corte d'appello di Trieste, con
ordinanza 6 febbraio 1970, sollevava di ufficio la questione di legittimità
costituzionale del citato art. 69, sesto comma, della legge generale di
contabilità, ritenendone la pregiudizialità e la non manifesta infondatezza in
riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, e 102, primo comma, della
Costituzione.
Per detta norma
"qualora un’Amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo,
ragioni di credito verso aventi diritto a somme dovute da altra
Amministrazione, richiede la sospensione del pagamento, questa deve essere
eseguita in attesa del provvedimento definitivo".
Il che, assumeva
la Corte, autorizzerebbe l'Amministrazione dello Stato a disporre a proprio
favore ed a danno dei privati, una misura cautelare d'imperio, non revocabile o
annullabile dal giudice ordinario, la quale paralizzerebbe il diritto del
privato creditore all'esazione di un credito liquido ed esigibile;
attribuirebbe all'Amministrazione predetta posizione di preminenza di fronte al
privato in un rapporto di dare ed avere di natura privatistica ossia non strettamente
attinente a quelle funzioni e finalità pubbliche le quali, sole, giustificano
l'esercizio del potere discrezionale della Amministrazione.
Tale
ingiustificata posizione di prevalenza contrasterebbe, ad avviso della Corte,
con l'art. 3 della Costituzione, specie se si tien
conto che il provvedimento cautelare in questione avrebbe portata di gran lunga
più vasta di quelli che la legge ordinaria (ex artt. 670 e segg. e 700 e segg.
cod. proc. civ.) accorda ai privati.
La norma in
esame, poi, inciderebbe su diritti soggettivi; e poiché per la tutela di questi
la legge stabilisce la competenza del giudice ordinario, la norma stessa,
attribuendo all'Amministrazione dello Stato il potere di incidere, sia pure in
via cautelare, sui diritti medesimi, sottrarrebbe la relativa pretesa e le
conseguenti difese all'esame del giudice precostituito dalla legge e al giudice
ordinario la funzione che gli appartiene. Donde il contrasto anche con gli
artt. 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione.
Costituitasi in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale
dello Stato ha dedotto che la questione in esame non avrebbe fondamento sotto
alcuno dei profili sopra enunciati.
Il fermo
amministrativo costituirebbe espressione di un potere di autotutela, volto, in
via interinale e cautelare, a garantire l'effettiva operatività della
compensazione nella particolare ipotesi in cui due rapporti obbligatori
facciano capo da un lato al privato e, dall'altro a due diverse od alla stessa branca
della pubblica Amministrazione.
Si assume, al
riguardo, che la pronunzia del fermo non richiederebbe la certezza, liquidità
ed esigibilità del credito dell'Amministrazione, ma sarebbe sufficiente che
tali requisiti sussistano nel momento conclusivo del procedimento
amministrativo cautelare, allorché cioé alla stessa
Amministrazione spetta provvedere definitivamente alla compensazione ovvero
alla revoca del fermo. Esso si configurerebbe, tuttavia, non come privilegio
ingiusto, ma troverebbe specifica giustificazione nella esigenza di una più
immediata e penetrante autotutela, affinché le entrate dello Stato siano
realizzate secondo le indicazioni del bilancio e siano quindi devolute alle
finalità prestabilite nel pubblico interesse.
A tale
situazione non sarebbe perciò applicabile il principio di uguaglianza, non
ricorrendo il presupposto della parità sostanziale del privato e della pubblica
Amministrazione, pur come parti dei contratti di appalto di opere pubbliche.
In
riferimento, poi, alle censure di incostituzionalità mosse nell'ordinanza in
relazione agli artt. 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione,
l'Avvocatura ha obiettato che l'attribuzione del potere di autotutela non
costituirebbe invasione della sfera di competenza del giudice, al quale
rimarrebbe comunque devoluto il controllo sugli atti medesimi, qualora fossero
illegittimi, nei limiti consentiti dall'ordinamento ed in particolare ai fini
della loro disapplicazione per la reintegrazione della sfera giuridica del
privato.
L'Avvocatura ha
concluso perché le questioni siano dichiarate non fondate.
Considerato
in diritto
1. - Risulta
dall'ordinanza della Corte d'appello di Trieste che nel giudizio promosso da un
privato imprenditore contro l'Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, per
il pagamento di crediti, costituenti il corrispettivo per l'esecuzione di
contratti d'appalto di opere pubbliche, dalla stessa Amministrazione veniva
opposta l'inesigibilità del credito; inesigibilità derivante dal provvedimento
di fermo adottato ai sensi dell'art. 69, sesto comma, del r.d. 18 novembre
1923, n. 2440 sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale
dello Stato) e volto, nella specie, a garantire il recupero di passività, in
corso di accertamento giudiziale, risultanti a carico dello stesso privato
dall'inadempimento di altro contratto di appalto.
Nel corso del
giudizio la Corte ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, e
102, primo comma, della Costituzione, questioni di legittimità della norma
suddetta, la quale dispone che, "qualora un’Amministrazione dello Stato,
che abbia, a qualsiasi titolo, ragione di credito verso aventi diritto a somme
dovute da altre Amministrazioni, richiede la sospensione del pagamento, questa
deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo".
Sotto il profilo
dell'uguaglianza, la Corte ha rilevato che la prevista sospensione del
pagamento si concreta in una misura cautelare, la quale può essere imposta
discrezionalmente dalla stessa Amministrazione debitrice con proprio atto non
revocabile né annullabile dal giudice ordinario e con l'effetto di impedire
l'esercizio del diritto del privato all'esazione di un credito liquido ed
esigibile. Dal che deriverebbe a favore dell'Amministrazione una posizione di
supremazia in un rapporto di natura privatistica, non conseguente alla
esplicazione di funzioni o al perseguimento di finalità pubbliche.
La misura
cautelare in oggetto, risulterebbe, oltretutto, di portata più grave di quella
che la legge ordinaria (artt. 670 e segg.; 700 e segg. c.p.c.)
consente ai privati di ottenere.
Inoltre la norma
stessa, attribuendo alla pubblica Amministrazione statale il potere di incidere
su diritti soggettivi, sottoposti alla giurisdizione del giudice ordinario,
sottrarrebbe le eventuali difese del privato al giudice naturale precostituito
per legge (art. 25, primo comma) e al giudice ordinario le funzioni che gli
spettano (art. 102, primo comma, Cost.).
Le questioni non
sono fondate.
2. - La norma
denunziata disciplina il cosiddetto fermo amministrativo diretto a legittimare
la sospensione del pagamento di un debito liquido ed esigibile da parte di
un'Amministrazione dello Stato, a salvaguardia della eventuale compensazione
legale di esso con un credito, anche se non attualmente liquido ed esigibile,
che la stessa od altra branca della Amministrazione statale, considerata nella
unicità di soggetto di rapporti giuridici, pretenda di avere nei confronti del
suo creditore. Il fermo é disposto in via cautelare e fino alla pronunzia di un
successivo provvedimento con cui lo si revochi ovvero si disponga che la somma
dovuta dallo Stato al creditore venga ritenuta, nei limiti in cui opera la
compensazione legale, a soddisfazione del credito ercourier
newe.
Va ricordato al
riguardo che il fermo costituisce misura di autotutela della Amministrazione
statale, avente lo scopo di assicurare la realizzazione dei fini cui é rivolto
l'iter amministrativo procedimentale, necessariamente complesso e disciplinato
da norme inderogabili e preordinate ad assicurare la regolarità contabile e la
realizzazione delle entrate dello Stato, quali vengono definite nell'art. 219
r.d. 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e
per la contabilità generale dello Stato).
É evidente,
quindi, che la norma in esame non configura un irrazionale privilegio, ma uno
strumento necessario alla protezione del pubblico interesse connesso alle
esigenze finanziarie dello Stato.
E se é vero che
l'autotutela, nella generalità delle sue applicazioni, é connaturata
all'attività della pubblica Amministrazione nei rapporti di diritto pubblico,
non deve escludersi, in considerazione di quanto testé accennato, che speciali
norme di legge ne consentano l'esercizio anche in rapporti di diritto privato,
cui la pubblica Amministrazione partecipi per i fini che le sono propri.
Né vale
obiettare, con riferimento a questi ultimi rapporti e in ispecie
a quelli derivanti da contratti di appalto di opere pubbliche, che misure di
autotutela, quale il fermo amministrativo, sarebbero incompatibili con il
principio, che erroneamente, invece, é stato richiamato nell'ordinanza, della
parità delle posizioni delle parti nei contratti di diritto privato, anche se
conclusi dalla pubblica Amministrazione.
In particolare
per i contratti di pubblico appalto (cui la dominante dottrina attribuisce
natura privatistica) non può disconoscersi che sulla relativa disciplina incida
la normativa di diritto pubblico concernente i procedimenti attraverso i quali,
anche nella materia in esame, necessariamente si esplica l'attività della
pubblica Amministrazione. Ed é noto che dal regime privatistico dei suddetti
contratti si discosta, in special modo, la disciplina
del processo formativo della volontà del soggetto pubblico, della scelta del
privato contraente, della forma e della perfezione del contratto, dello
svolgimento e della estinzione del rapporto che ne deriva.
Orbene, nel
quadro di tale normativa, evidentemente preordinata ai fini perseguiti dallo
Stato (ben diversi da quelli, normalmente di lucro, cui é volto l'interesse
della parte privata), la misura cautelare del fermo amministrativo, anche se
incidente sull'adempimento di obbligazioni pecuniarie, che derivano da
contratti di pubblico appalto, non presenta natura eccezionale o di deroga ai
principi fondamentali, ma ad essi si adegua, quale espressione di un potere di
supremazia della pubblica Amministrazione.
E l'esercizio di
questo potere, improntato a valutazioni discrezionali dell'interesse pubblico,
non resta, peraltro, sottratto ai controlli che l'ordinamento prevede, anche in
sede giurisdizionale, seppure con le modificazioni che conseguono alla
dichiarata subordinazione del diritto soggettivo del privato contraente alle
esigenze del pubblico interesse.
Da quanto sopra
emerge che il principio di uguaglianza non può riguardare situazioni fra loro
differenti, quali sono quelle, ricorrenti nella fattispecie,
dell'Amministrazione e del privato, e cade, quindi, la censura svolta in riferimento
all'articolo 3 della Costituzione.
3. - Non può ravvisarsi, infine, alcuna violazione dei precetti di cui agli artt. 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione, giacché la determinazione del giudice competente risulta, come sopra rilevato, precostituita dalla legge con specifico riguardo alle diverse situazioni, di diritto soggettivo perfetto od affievolito, quali si realizzano nel corso delle vicende dei contratti della pubblica Amministrazione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 69, sesto comma,
del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (disposizioni sull’amministrazione del
patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato), sollevate con l'ordinanza
di cui in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, e 102, primo
comma, della Costituzione.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13
aprile 1972.
Giuseppe
CHIARELLI - Nicola REALE
Depositata in
cancelleria il 19 aprile 1972.