SENTENZA N. 37
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio
CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale 13 novembre
1970, riapprovata dal Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige l'11 maggio
1971, recante "Disposizioni in favore del personale della Regione e degli
altri enti locali che presti servizio nei Paesi in via di sviluppo",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 1
giugno 1971, depositato in cancelleria il 7 successivo ed iscritto al n. 12 del
registro ricorsi 1971.
Visto
l'atto di costituzione della Regione Trentino- Alto Adige;
udito
nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1972 il Giudice relatore Costantino
Mortati;
uditi
il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,
per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per la
Regione.
Ritenuto in fatto
1. -
Con ricorso notificato il 1 giugno 1971, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato, in via principale, la legge approvata dal Consiglio
regionale del Trentino-Alto Adige il 13 novembre 1970 e riapprovata, dopo il
rinvio governativo, l'11 maggio 1971, avente ad oggetto: "Disposizioni in
favore del personale della Regione e degli altri enti locali che presti servizio
nei Paesi in via di sviluppo", deducendo:
a)
Che la legge impugnata, nel disporre la conservazione del posto di lavoro, come
fuori ruolo, per un periodo non superiore a tre anni a favore dei dipendenti
regionali i quali, o su loro richiesta e con l'autorizzazione della Giunta
regionale, prestino servizio, oppure assumano direttamente il servizio stesso
in Paesi in via di sviluppo, nel quadro dei programmi d’assistenza
tecnica del Governo italiano o d’enti od organismi internazionali, al fine
di cooperare all'attuazione dei programmi medesimi, viola il limite
territoriale ed il limite del rispetto degli obblighi internazionali dello
Stato stabiliti per la legislazione regionale del Trentino-Alto Adige dall'art.
4, n. 1, in relazione alla prima parte del primo comma dello stesso articolo ed
all'art. 1, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Né
potrebbe sostenersi - si aggiunge - che la norma regionale sia complementare ed
integrativa di quella statale, dato che questa esclude che personale non statale
venga destinato a prestare servizio nei paesi in via di sviluppo e prevede,
comunque, un contingente rigido di personale comandabile.
b)
Che la legge stessa viola l'art. 97, primo comma, della Costituzione
poiché non rispetta il precetto del "buon andamento", della
pubblica Amministrazione regionale. Infatti, conferendosi agli organi esecutivi
della Regione il potere di autorizzare i dipendenti a prestare servizio nei
paesi in via di sviluppo con una discrezionalità assoluta, si dà
ai dipendenti regionali la possibilità di lasciare, sia pure per i
citati scopi, a proprio libito il posto di lavoro. Lo stesso vale anche per i
dipendenti degli altri enti cui la legge si riferisce.
c)
Che l'art. 3 della legge impugnata, autorizzando gli enti locali, territoriali,
istituzionali, assistenziali ed economici ad accordare, anche in deroga ai loro
ordinamenti, un congedo straordinario senza assegni per tutto il periodo di
servizio nei paesi in via di sviluppo al personale appartenente ai propri ruoli
che abbia chiesto di prestare servizio presso gli enti od organismi secondo le
norme di cui agli articoli precedenti, risulta in contrasto con i principi
desumibili dalla legislazione statale in tema di dipendenti degli enti
medesimi, con conseguente violazione dell'art. 5, prima parte del primo comma,
e nn. 1 e 2, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
Tali
principi non prevedono la concessione di congedi straordinari fino ad un
triennio al personale di detti enti, né prevedono l'ibrida situazione
giuridica del dipendente in congedo straordinario che sia anche posto in
posizione di fuori ruolo.
d)
Che la legge impugnata, nella sua totalità, e particolarmente nell'art.
2, secondo comma, viola l'art. 81, quarto comma, della Costituzione per il
fatto di non prevedere la copertura finanziaria dei nuovi e maggiori oneri che
la Regione e gli enti minori andranno ad incontrare per effetto
dell'applicazione della legge stessa ed in particolare della necessità
di coprire i posti di lavoro lasciati liberi dai dipendenti collocati fuori
ruolo o in congedo straordinario, nonché della erogazione dei contributi
previdenziali.
2. -
Avanti la Corte costituzionale si é costituita la Regione Trentino-Alto
Adige con deduzioni depositate in data 21 giugno 1971 nelle quali si replica ai
vari motivi del ricorso, di cui chiede il rigetto.
In
risposta alla prima censura la Regione deduce che la legge regionale, in
preciso e puntuale esercizio delle competenze legislative ad essa
costituzionalmente riconosciute in tema d’ordinamento del personale
addetto agli uffici regionali (art. 4, n. 1), d’ordinamento degli enti
pararegionali (art. 4, n. 2), dei Comuni e delle Province (art. 5, n. 1) e
delle istituzioni pubbliche d’assistenza e beneficenza (art. 5, n. 2), si
propone di estendere ai dipendenti regionali quei principi che la legge n. 380
del 1968 ha stabilito con riferimento ai dipendenti statali per rendere
possibile che essi svolgano la loro opera per le stesse finalità.
Pertanto,
secondo la difesa della Regione, una questione di legittimità
costituzionale si porrebbe, all'inverso, proprio se non fosse introdotta, anche
per i dipendenti regionali, una possibilità di questo genere, con
conseguente inammissibile disparità di trattamento tale da concretare
una violazione dell'art. 3 della Costituzione.
In
relazione alla dedotta violazione dell'art. 97, Cost., la difesa della Regione
osserva come non sia esatta l'affermazione secondo la quale in virtù
della legge i dipendenti regionali potrebbero "lasciare, sia pure per i
citati scopi, a proprio libito il posto di lavoro", poiché il
collocamento fuori ruolo é invece subordinato all'autorizzazione della
Giunta regionale, e tale "filtro" assicurerà che le richieste
di collocamento fuori ruolo non turbino il buon andamento della pubblica
Amministrazione.
D'altra
parte qualunque ordinamento del pubblico impiego contempla varie
possibilità di modificazione soggettiva dell'organizzazione
amministrativa per cause indipendenti dalla volontà o dal potere
discrezionale della pubblica Amministrazione (dimissioni,
incompatibilità, aspettative, ecc.) senza che sia mai stata affermata
l'illegittimità costituzionale delle relative disposizioni.
In
merito alla denunciata violazione dei principi della legislazione statale (il
cui rispetto non comporta necessariamente identità fra normativa statale
e normativa regionale) la Regione osserva che l'ordinamento regionale conosce
l'istituto del congedo straordinario senza assegni, ed ha riconosciuto come
perfettamente valida, ed ha altresì direttamente disciplinato la
finalità (assistenza ai paesi in via di sviluppo) per la quale il detto
istituto viene in concreto utilizzato dal legislatore regionale; per cui non
pare che possa ritenersi sussistente alcuna incompatibilità con i
principi della legislazione statale.
Infine,
circa la censura attinente all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, la
sua infondatezza risulta dal fatto che i pretesi oneri, o non sussistono o sono
meramente eventuali ed incerti. Non sussistono oneri per la copertura dei posti
temporaneamente lasciati liberi dai dipendenti cui la legge si applichi, in
quanto essi corrispondono al risparmio di spesa conseguente al mancato
pagamento degli stipendi ai titolari dei posti, mentre meramente eventuale
é l'assunzione in ruolo di coloro che siano chiamati a sostituirli.
Finalmente
le erogazioni dei contributi previdenziali ed assistenziali sono state ritenute
dal legislatore regionale assorbite nella riorganizzazione conseguente
all'adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 1 e 3 e la relativa copertura
finanziaria assicurata dai risparmi possibili a seguito di tale
riorganizzazione.
Con
successiva memoria l'Avvocatura dello Stato fa notare come l'interpretazione
data dalla difesa regionale all'art. 1 della legge impugnata urta contro la
dizione del medesimo, che anzitutto non si limita ad inquadrare l'iniziativa
regionale nei programmi d’assistenza tecnica elaborati dal Governo
italiano, ma la estende anche ai programmi d’enti e organizzazioni
internazionali, ed in secondo luogo prevede, oltre al caso di prestazione di
servizio nei paesi in via di sviluppo su autorizzazione della Giunta, anche
quello della diretta assunzione di tale servizio, quindi senza autorizzazione.
Insiste per l'accoglimento del ricorso.
Nella
discussione orale le parti hanno ribadito le ragioni esposte nelle scritture
defensionali. Il rappresentante della Regione ha in particolare messo in
rilievo come l'art. 1 della legge impugnata debba interpretarsi nel senso che
l'autorizzazione della Giunta regionale sia necessaria in ogni caso per il
collocamento fuori ruolo del personale di cui si tratta.
L'Avvocatura
dello Stato, in relazione a tale interpretazione, ha affermato che, ove essa
dovesse valere e si limitasse la destinazione dei dipendenti locali all'attuazione
dei soli programmi di sviluppo del Governo italiano, verrebbe meno il motivo
principale del ricorso.
Considerato in diritto
1. -
La questione sottoposta alla Corte dal ricorso del Presidente del Consiglio
verte sull'incostituzionalità della citata legge della Regione
Trentino-Alto Adige che consente la destinazione di dipendenti della Regione
stessa, o d’enti minori in essa operanti, (previo il loro collocamento
fuori ruolo, o in congedo straordinario) in paesi in via di sviluppo allo scopo
di prestarvi servizio, per concorrere all'attuazione dei programmi
d’assistenza tecnica, predisposti dal Governo italiano o da enti ed
organizzazioni internazionali.
Il
ricorso deve ritenersi fondato, secondo risulta dalle seguenti considerazioni.
2. -
Rilievo preminente, ed anzi può dirsi assorbente gli altri motivi
d’impugnativa, riveste quello con cui si denuncia la violazione dell'art.
4 n. 1, in relazione con la prima parte del primo comma dello stesso articolo e
con il precedente art. 1 dello Statuto regionale. Discende infatti da queste
norme che la potestà di disporre nella materia dell'ordinamento degli
uffici e del personale ad essi addetto (come del resto in ogni altra materia)
incontra il suo limite naturale e non superabile nell'ambito territoriale della
Regione, dovendo rimanere esclusa la disciplina di tutti quei rapporti e quelle
prestazioni relative al personale medesimo destinato a svolgersi o ad
effettuarsi al di là di tale ambito, a meno che essa non si colleghi
alla esecuzione d’accordi con altre Regioni.
L'esorbitanza
dal limite di cui si parla risulta poi nella specie aggravata per il fatto che
la destinazione del personale appare rivolta al perseguimento di fini e alla
soddisfazione di esigenze non riconducibili, né direttamente né
indirettamente, a quelle proprie della Regione stessa. Infatti non appare
contestabile che l'assistenza ai Paesi in via di sviluppo rimanga estranea nel
modo più assoluto ad ogni ingerenza regionale, non solo per quanto
riguarda la predisposizione dei programmi, ma anche per tutto ciò che
attiene direttamente o indirettamente alla loro esecuzione.
Se
é affetta da invalidità la regolamentazione di un'attività
la quale, pur attenendo ai compiti della Regione, risulti tuttavia tale da
indurre ripercussioni dannose su altre Regioni, o addirittura su tutto lo
Stato, di invalidità assai più grave deve ritenersi colpito
l'atto che non già solo in conseguenza degli effetti prodotti, ma per lo
stesso oggetto cui si rivolge trascende la potestà concessa all'Ente.
Non
sembra meritevole di confutazione l'opinione della difesa della Regione secondo
cui la norma impugnata corrisponde all'esigenza del rispetto del principio di
eguaglianza che risulterebbe compromesso ove per i dipendenti regionali si
praticasse un trattamento diverso da quello degli statali, essendo anche troppo
ovvio che il principio di eguaglianza, per quanto si voglia estenderlo, non
può mai condurre ad assegnare ai primi compiti propri ed esclusivi dei
secondi e quindi posizioni ad essi corrispondenti.
3. -
Se pure il carattere, come si é detto, assorbente del primo motivo
dispenserebbe dal passare all'esame degli altri, tuttavia un breve cenno
sarà sufficiente a mostrarne l'evidente fondatezza. Così, in
ordine alla eccepita violazione dell'art. 97, anche a volere ammettere
l'esattezza dell'interpretazione dell'art. 1 della legge impugnata quale
prospettata dalla difesa della Regione, non sostenuta tuttavia dalla dizione
letterale del medesimo, non appare contestabile che la messa fuori ruolo di dipendenti
regionali, all'infuori di un tassativo limite numerico (stabilito invece, ed in
misura assai limitata, dalla legge statale 28 marzo 1968, n. 380) non
può non riflettersi sulla funzionalità degli uffici regionali, se
debba valere, come non può contestarsi, l'imprescindibile presupposto
che l'entità numerica dei ruoli regionali rimanga costantemente adeguato
al numero ed alla qualità delle attribuzioni degli uffici cui si
riferiscono. Né vale fare riferimento ad eventi che, nell'ordinaria vita
dell'amministrazione, conducono a fare temporaneamente venir meno le
prestazioni da parte di alcuni dei titolari degli uffici, perché essi
hanno carattere eccezionale, e ai medesimi si fa fronte o con nuove assunzioni
(come nel caso di dimissioni) o limitando nel tempo (con una durata massima
notevolmente inferiore ai tre anni stabiliti con la legge impugnata) il periodo
di assenza dall'ufficio consentita.
Si
può aggiungere che proprio la presenza di non evitabili ipotesi di
lontananza dal servizio di un certo numero di dipendenti rende intollerabile
che se ne aggiungano altre del tutto arbitrarie.
4. -
Anche per quanto riguarda l'art. 3 della legge denunciata appare evidente,
oltre che la violazione di cui al precedente n. 2 del limite dell'oggetto delle
leggi regionali, quella dell'art. 5 dello Statuto per mancata osservanza dei
principi dell'ordinamento statale, che non tollerano la concessione nei
riguardi di dipendenti da enti locali di congedi straordinari i quali conducono
anche al collocamento fuori ruolo di coloro che ne beneficiano.
Né
sembra da accogliere l'interpretazione che dell'articolo stesso dà la
difesa regionale nel senso che dal rinvio fatto dall'art. 3 ai precedenti artt.
1 e 2 non può argomentarsi anche il collocamento fuori ruolo dei
dipendenti degli enti locali destinati ai compiti di cui si tratta, essendo
chiaro che per i collocati in congedo straordinario non può sorgere
né il problema della conservazione del posto, né quello delle
prestazioni previdenziali, cui ha riguardo l'art. 2.
5. -
Infine, il mancato rispetto dell'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione
si deduce agevolmente dalla considerazione che il collocamento fuori ruolo del
personale cui si riferisce la legge impugnata (a parte la stranezza della
situazione in cui questo verrebbe a trovarsi, perché, mentre rimane
privo dello stipendio della Regione, non potrebbe neppure pretenderlo dallo
Stato e tanto meno dai Paesi in via di sviluppo, cui nessun rapporto li lega)
abilita la Regione a coprire i posti resisi così vacanti, con
l'inevitabile maggior onere derivante dal ritorno in ruolo in soprannumero del
personale predetto, una volta cessato l'incarico ad esso conferito. Ciò
é sufficiente a far sorgere l'obbligo della previsione della copertura
della maggiore spesa.
Per
quanto poi riguarda l'onere dei contributi per le prestazioni previdenziali e
assistenziali a carico della Regione é la stessa difesa di questa ad
ammetterne il carattere certo ed attuale, quando fa riferimento ai risparmi
possibili a realizzarsi in seguito ad una riorganizzazione dei servizi
conseguenti ai provvedimenti da adottare: riorganizzazione che non risulta
avvenuta.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Trentino-Alto
Adige riapprovata l'11 maggio 1971 avente ad oggetto "disposizioni in
favore del personale della Regione e degli altri enti locali che presti
servizio nei Paesi in via di sviluppo".
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 23 febbraio 1972.
Giuseppe
CHIARELLI - Costantino MORTATI
Depositata
in cancelleria il 1° marzo 1972.