SENTENZA N. 28
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio
CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio promosso con ricorso della Regione autonoma della Sardegna, notificato
il 30 aprile 1971, depositato in cancelleria il 10 maggio successivo ed
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1971, per conflitto d’attribuzione
sorto a seguito della nota del prefetto di Cagliari 25 febbraio 1971, n. Q 314,
in materia d’espropriazione per opere di pubblica utilità eseguite
con i fondi della Cassa per il Mezzogiorno.
Visto
l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1972 il Giudice relatore Nicola Reale;
uditi
l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione, ed il
sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con
ricorso notificato il 30 aprile 1971 la Regione autonoma della Sardegna ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione alla
comunicazione del prefetto di Cagliari 25 febbraio 1971, n. Q 314, con la quale
si é affermato spettare agli organi dello Stato la competenza in materia
d’espropriazioni per la realizzazione di opere di pubblica utilità
eseguite con i fondi della Cassa per il Mezzogiorno. Ha conseguenzialmente
impugnato i provvedimenti seguenti (indicati testualmente in ricorso e dei
quali si é dato annunzio legale nel Bollettino Ufficiale della Regione
medesima, ai sensi e per gli effetti della legge sulle espropriazioni per
pubblica utilità): decreto n. 3283 del 12 gennaio 1971; n. 3284 dell'11
gennaio 1971; n. 3285 del 19 gennaio 1971 e n. A 567 del 17 dicembre 1970,
emanati dal prefetto di Cagliari; n. 3478 del 16 ottobre 1969; n. 3425 del 15
ottobre 1969 e n. 3560 (senza data) del prefetto di Nuoro.
La
Regione sarda, a motivo della impugnazione degli atti predetti, ha dedotto la
lesione della propria sfera di competenza e la conseguente violazione degli
artt. 4, lett. d, e 6 dello Statuto, che attribuiscono alla Regione ricorrente
poteri rispettivamente legislativi e amministrativi in materia "di
espropriazione per pubblica utilità non riguardante opere a carico dello
Stato", nonché dell'art. 1 del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1562,
per il quale le competenze statali in materia di espropriazioni sono attribuite
al Presidente della Giunta regionale, salvo le "opere a carico dello Stato
o da realizzare con il contributo dello Stato".
Nelle
ipotesi in esame tale rigoroso presupposto non sussisterebbe poiché, si
assume, le espropriazioni sarebbero state disposte ai fini della esecuzione di
opere di pubblica utilità che non risulterebbero a carico dello Stato,
ma realizzate con il finanziamento della Cassa per il Mezzogiorno, la quale
costituisce ente dotato di personalità distinta da quella dello Stato e
di un proprio patrimonio con autonoma gestione.
Per
il caso che la disposizione di attuazione sopracitata fosse da interpretare nel
senso che le opere sovvenzionate dalla Cassa per il Mezzogiorno siano da
annoverare fra quelle "da eseguirsi con contributo dello Stato", con
la conseguenza di escludere, in ordine alle espropriazioni che le concernono,
la competenza regionale, la disposizione stessa apparirebbe in contrasto con la
norma statutaria, la quale limita la detta competenza solo con riguardo alle
opere direttamente "a carico dello Stato". Se ne eccepisce quindi,
subordinatamente, l’illegittimità costituzionale e si chiede che
questa Corte ne pronunzi l'invalidità in via incidentale.
In
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri l'Avvocatura generale
dello Stato, costituitasi in giudizio, ha confutato la rivendicazione, da parte
della Regione sarda, della competenza ad emanare i provvedimenti espropriativi
in oggetto.
Al
riguardo la difesa dello Stato ha replicato che le opere, cui i detti
provvedimenti si riferiscono, in quanto finanziate dalla Cassa per il
Mezzogiorno, sono da considerare "a carico dello Stato" ai sensi
della norma statutaria. Detto ente costituirebbe, infatti, organo straordinario
dell'Amministrazione statale, ancorché dotato di personalità
giuridica, peraltro soltanto "formale" e priva di implicazioni
sostanziali in ordine agli interessi pubblici perseguiti.
Nel
termine previsto dagli artt. 10 e 27 delle Norme integrative per i giudizi
davanti a questa Corte soltanto l'Avvocatura dello Stato ha depositato una
memoria illustrativa, con la quale ha prospettato la preminenza dell'interesse
statale anche sotto il profilo della natura demaniale dei beni cui
risulterebbero preordinate le espropriazioni ed ha chiesto, a prova,
l'esibizione di copia integrale degli atti impugnati. Ha, peraltro insistito
nelle argomentazioni e conclusioni di infondatezza del ricorso, già
svolte nell'atto di costituzione, aggiungendo che, anche alla stregua della
recente legge 6 ottobre 1971, n. 853 (entrata in vigore nelle more del
conflitto), lo sviluppo delle regioni meridionali costituisce obiettivo
fondamentale del programma economico nazionale. E mentre alle Regioni a statuto
ordinario sono affidati nuovi compiti per la realizzazione degli interventi
straordinari nelle materie di cui all'articolo 117 della Costituzione, non
risulta invece sostanzialmente innovata la disciplina degli interventi stessi
per quanto in particolare riguarda la Sardegna, per la quale particolari
disposizioni erano contenute nel titolo VI del testo
unico 30 giugno 1967, n. 1523, e nei cui confronti non si sarebbe operata
alcuna variazione delle attribuzioni statutarie, ai sensi dell'art. 4, secondo
comma, della citata legge n. 853 del 1971.
Considerato in diritto
1. -
La Regione autonoma della Sardegna ha proposto ritualmente conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in ordine alla comunicazione della
prefettura di Cagliari del 25 febbraio 1971, n. Q 314, con la quale si informa
che la Presidenza del Consiglio dei ministri ha affermato la competenza statale
in materia di espropriazione per opere di pubblica utilità eseguite con
i fondi della Cassa per il Mezzogiorno.
La
Regione ha chiesto altresì che, previa dichiarazione della sua
competenza in materia, siano annullati i provvedimenti dei prefetti di Cagliari
e di Nuoro, adottati in conformità delle direttive della Presidenza del
Consiglio e indicati nella narrativa della presente.
La
difesa della Regione assume che gli atti statali predetti abbiano invaso la
sfera di competenza attribuitale ed invoca, a sostegno della propria tesi, il
disposto degli artt. 4, lett. d, e 6 dello Statuto speciale, per cui la Regione
sarda esercita rispettivamente funzioni legislative concorrenti e
amministrative in materia di espropriazione per pubblica utilità
"non riguardante opere a carico dello Stato". E si richiama anche
all'art. 1 del d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1562, recante norme di attuazione
nella materia predetta, e precisamente alla disposizione per cui le competenze
della Amministrazione statale circa i provvedimenti espropriativi "non
riguardanti opere a carico dello Stato o da realizzare col contributo dello
Stato sono esercitate in Sardegna dal Presidente della Giunta regionale".
Dal
testo di tali norme la ricorrente trae argomento per sostenere che la
competenza degli organi dello Stato debba essere esclusa, allorché le
misure espropriative riguardino opere pubbliche da eseguirsi con finanziamenti
di enti diversi dallo Stato, in quanto dotati di personalità giuridica
ed autonomia patrimoniale, come appunto la Cassa per il Mezzogiorno, ai sensi
dell'art. 9, primo comma, del testo unico approvato con d.P.R. 30 giugno 1967,
n. 1523, già art. 2 della legge istitutiva 10 agosto 1950, n. 646.
Il
ricorso non é fondato.
2. -
Come assume l'Avvocatura dello Stato in rappresentanza del Presidente del
Consiglio dei ministri, é da ritenere che l'attribuzione della
personalità giuridica non vale, nell'ordinamento vigente, quale premessa
sufficiente per la risoluzione del conflitto in senso favorevole alla Regione.
La
creazione della persona giuridica pubblica, in obbedienza ad esigenze
organizzative generali, può costituire, infatti, lo strumento di cui lo
Stato si serve nei casi nei quali ravvisi più conveniente perseguire
fini di generale interesse, non con la propria azione diretta, ma mediante
l'istituzione di un ente, sia pur da esso distinto, al quale siano imputate,
secondo l'ordinamento giuridico ed in conformità dell'atto istitutivo,
le situazioni derivanti dall'attività ad esso riservata.
Il
che non implica, come si assume dalla Regione, che la detta attività sia
estranea alla sfera istituzionale dello Stato. Ma all'azione di questo
può essere, anzi, assimilata e sostanzialmente ad esso riferita per
effetto del rapporto funzionale che lega la persona giuridica pubblica allo
Stato medesimo.
3. -
Nella specie non é controverso fra le parti che la Cassa per il
Mezzogiorno, ente dotato di personalità giuspubblicistica,
per conseguire le finalità riflettenti i programmi e le direttive
politiche dello Stato, operi con mezzi finanziari da questo appositamente messi
a disposizione.
A
carico del bilancio dello Stato risultano, invero, iscritti i fondi da
utilizzare per gli interventi della Cassa: notevoli in proposito, per tacere
d'altri, gli artt. 15, 20 e 25 del citato t.u. del 1967.
Tali
circostanze sono sufficienti a chiarire che le opere realizzate in Sardegna con
i finanziamenti della Cassa per il Mezzogiorno gravano sostanzialmente sul
bilancio statale, senza che occorra ulteriormente, al fine di mettere in
evidenza la stretta connessione dell'ente predetto con la pubblica
Amministrazione, ricordare come alla competenza di organi statali siano
riservate ulteriori attribuzioni tecnico-amministrative nella materia degli
interventi eseguiti dalla Cassa.
Il
tutto in attuazione di una complessa normativa vigente al tempo dell'insorto
conflitto e che, per quanto concerne la materia riferentesi
alle opere a carico dello Stato, non ha subito, relativamente alla disciplina
delle provvidenze riguardanti specificamente la Sardegna, sostanziali
innovazioni per effetto della legge 6 ottobre 1971, n. 853, entrata in vigore
in pendenza del presente giudizio.
4. -
Orbene non é dubbio che l'art. 4 lett. d dello Statuto speciale per la
Sardegna, in forza del quale restano attribuiti alla competenza dello Stato i
provvedimenti espropriativi concernenti opere "a carico dello Stato",
non può avere significato soltanto in riferimento a specifiche e formali
postazioni di bilancio. Ma richiede, al contrario, che l'attribuzione del
potere espropriativo segua la qualificazione statale della spesa effettivamente
sopportata per l'esecuzione dell'opera.
Ne
deriva che deve affermarsi spettare allo Stato il potere medesimo, quando ad
esso é anche attribuito il potere di disporre del pubblico denaro al
fine del perseguimento dell'interesse generale.
5. -
Ciò premesso e poiché dai provvedimenti impugnati e dalle
deduzioni delle parti risulta che all'erario statale fanno, in definitiva,
carico le erogazioni di spesa per l'esecuzione delle opere, cui sono
preordinati i provvedimenti suddetti, deve concludersi, rimanendo assorbita
ogni altra questione prospettata dalle parti, che agli organi dello Stato
spetta nella materia la relativa competenza a torto rivendicata dalla Regione
autonoma della Sardegna.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
che spetta allo Stato la competenza amministrativa in materia di espropriazione
per pubblica utilità per opere da eseguirsi nel territorio della Regione
autonoma della Sardegna con i fondi della Cassa per il Mezzogiorno, messi a
disposizione di questa dallo Stato.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 10 febbraio 1972.
Giuseppe
CHIARELLI - Nicola REALE
Depositata
in cancelleria il 17 febbraio 1972.