SENTENZA N. 16
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio
CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale della legge 29 maggio 1939, n.
1208 (approvazione del piano generale di massima edilizio della città di
Napoli e delle relative norme d’attuazione), promosso con ordinanza
emessa l'11 giugno 1968 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale -
sezione V - sul ricorso di D'Acierno Antonio ed altri
contro il Comune di Napoli e la società Sepe-Costruzioni,
iscritta al n. 213 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 165 del 2 luglio 1969.
Visti
gli atti di costituzione di D'Acierno Antonio ed
altri e del Comune di Napoli;
udito
nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1971 il Giudice relatore Francesco Paolo
Bonifacio;
udito
l'avv. Amedeo Gleijeses, per il Comune di Napoli.
Ritenuto in fatto
1. -
Con ordinanza dell'11 giugno 1968 (pervenuta alla Corte il 21 maggio 1969) la V
sezione del Consiglio di Stato ha sollevato una questione di legittimità
costituzionale concernente la legge 29 maggio 1939, n. 1208, che approva il
"piano generale di massima edilizio" della città di Napoli,
limitatamente alla parte in cui tale piano prevede le c.d. "zone
grigie".
Nel
provvedimento di rimessione il Consiglio premette che, secondo il suo costante
indirizzo giurisprudenziale, nella "zona grigia" é permessa la
sola ricostruzione degli edifici già esistenti con la conseguenza che le
aree libere di quella zona sono "radicalmente sottratte ad ogni
attività edificatoria"; premette ancora, in tema di preliminare
esame della rilevanza, che solo la dichiarazione d’illegittimità
costituzionale di siffatto vincolo renderebbe applicabile, nel caso concreto
sottoposto al suo esame, la disposizione del regolamento edilizio del 1935
relativa all'altezza massima degli edifici.
Ciò
posto, il giudice a quo ritiene non manifestamente infondato il dubbio che la
disposizione impugnata, imponendo un vincolo che si risolve "in un
sostanziale svuotamento del diritto di proprietà", violi l'art. 42
della Costituzione per la mancata previsione di un indennizzo.
2. -
Innanzi a questa Corte si sono costituiti i ricorrenti D'Acierno
(atto depositato il 22 luglio 1969) ed il Comune di Napoli (atto depositato il
14 giugno 1969). Non é intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri.
3. -
La difesa dei D'Acierno rileva che, posto che sia
esatta l’interpretazione data dal giudice a quo alla disposizione
impugnata, bisogna tener conto del fatto che il piano regolatore generale di
Napoli é anteriore non solo alla Costituzione, ma anche alla legge
urbanistica di Napoli; osserva altresì che il vincolo all'edilizia
preesistente mira alla conservazione delle caratteristiche di certe zone o
quartieri e che pertanto la relativa prescrizione può considerarsi come
una limitazione generale del modo di godimento della proprietà privata.
La stessa difesa accenna, tuttavia, alla possibilità che sia disattesa
l'interpretazione che costituisce la premessa dalla quale il Consiglio di Stato
é partito: a tal proposito essa fa rilevare che nessuna norma scritta
del piano regolatore generale detta prescrizioni sulla c.d. zona grigia,
giacché questa é definita graficamente solo sulle tavole annesse
al piano, e che la legenda ad essa relativa parla di zona "esistente"
e non di zona "preesistente" (constatazione che potrebbe avvalorare
l'ipotesi di un suo significato meramente descrittivo).
4. -
La difesa del Comune di Napoli, nell'atto di costituzione ed in una successiva
memoria depositata il 24 novembre 1971, dopo aver osservato che in via
preliminare occorre accertare la natura dell'indicazione ("zona
esistente") relativa alla "zona grigia", contenuta nelle tavole
annesse al piano regolatore, per stabilire, ai fini dell'ammissibilità
della questione, se si tratti di atto avente forza di legge, contesta
l'esattezza dell'interpretazione data dal Consiglio di Stato alla disposizione
de qua e a tal proposito richiama: a) l'indirizzo giurisprudenziale dello
stesso Consiglio, secondo il quale i vincoli che comportino gravi limitazioni
al diritto di proprietà devono essere imposti con norme chiare e
precise; b) l'affermazione fatta dal Consiglio in una decisione del 1962, con
la quale la qualificazione "zona esistente" venne intesa nel senso
che si tratta di zona per la quale il piano non volle dettare alcuna
disciplina; c) le decisioni, nello stesso senso, adottate dal giudice
ordinario, penale e civile. Ma se pur si dovesse accedere all'interpretazione
dalla quale muove l'attuale ordinanza di rimessione, la questione - così
prosegue la difesa - dovrebbe essere dichiarata infondata per effetto della
sopravvenuta legge 19 novembre 1968, n. 1887, in forza della quale le
indicazioni dei piani regolatori, nelle parti in cui incidono su beni
determinati, perdono ogni efficacia se entro cinque anni non siano approvati i
relativi piani particolareggiati: e proprio in considerazione di tale ius superveniens la medesima
questione di legittimità costituzionale é stata ritenuta
manifestamente infondata dal Consiglio di Stato in un’ ordinanza del 9
dicembre 1970, pronunziata in altro giudizio.
5. -
Nella discussione orale la difesa del Comune di Napoli, oltre che riportarsi
alle tesi ed alle conclusioni contenute negli scritti difensivi innanzi
riassunti, ha richiamato l'attenzione della Corte sulla circostanza che le
tavole annesse al piano regolatore sono attualmente sottoposte a sequestro
penale disposto dal giudice istruttore del tribunale di Napoli ed ha invitato
la Corte a valutare le conseguenze che vanno tratte dalla non
disponibilità dell'atto sul quale il sindacato di legittimità
dovrebbe essere esercitato.
Considerato in diritto
1. -
La questione di legittimità costituzionale promossa dall'ordinanza di
rimessione ha ad oggetto il piano regolatore generale di Napoli, approvato con
la legge 29 maggio 1939, n. 1208, limitatamente alle prescrizioni concernenti
la c.d. "zona grigia". Nel sollevare tale questione il Consiglio di
Stato muove dal presupposto che le aree pertinenti a siffatta zona, che fossero
libere al momento dell'entrata in vigore della legge, risultano gravate da un
vincolo di inedificabilità assoluta, risolventesi in un sostanziale svuotamento del diritto di
proprietà "senza corresponsione di indennizzo": dal che
deriverebbe il contrasto fra la disposizione impugnata e l'articolo 42 della
Costituzione.
2. -
Posto che il giudice a quo trae la norma oggetto del presente giudizio dalle
tavole planimetriche annesse al piano e dalla legenda "zona
esistente" apposta alle c.d. "zone grigie", occorre valutare le
tesi difensive preliminari sostenute dalla difesa del Comune di Napoli: a) in
ordine alla circostanza che la Corte non dispone del testo delle tavole, attualmente
sequestrate a seguito di provvedimento del giudice istruttore presso il
tribunale di Napoli; b) in ordine al dubbio che non si tratti di atto avente
forza di legge.
Per
quanto riguarda il primo punto la Corte osserva che - mentre ricade nell'esclusiva
competenza del giudice a quo accertare se l'edificio intorno al quale si
controverte é costruito in "zona grigia" - risulta superfluo
disporre l'acquisizione al presente giudizio delle tavole originali annesse al
piano regolatore, dal momento che nessun dubbio investe l'esistenza, in tali
tavole, di "zone grigie" e della relativa legenda "zona
esistente"; essa non é contestata neppure dallo stesso Comune, dal
quale, anzi, proviene una copia ufficiale di stralcio dalla tavola n. 25,
contenente la predetta colorazione e qualificazione, esibita negli atti del
giudizio di merito.
Deve
essere disattesa anche la seconda eccezione, giacché, ai sensi del
secondo comma dell'art. 1 della legge in esame, il piano che viene
legislativamente approvato é costituito non solo dalle "norme
generali e prescrizioni tecniche" ma, altresì, dalle
"trentatré tavole planimetriche": sicché la norma che
da queste trae il Consiglio di Stato é indubbiamente contenuta in un
atto che per relationem fa parte del testo
legislativo e, quindi, ha forza di legge.
3. -
La rilevanza della questione viene giustificata dal Consiglio di Stato con
l'affermazione che, annullata la disciplina concernente le "zone
grigie" (vale a dire, il divieto assoluto di edificazione sulle aree libere
in esse comprese), debbano trovare applicazione le norme regolamentari del 1935
concernenti l'altezza massima degli edifici.
La
Corte ritiene che, senza esercitare nella specie alcun sindacato sulla
valutazione del giudice a quo in ordine alla individuazione della norma
applicabile al caso concreto una volta che fosse accertata e dichiarata
l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, la questione debba
essere pur tuttavia, sotto altro profilo, dichiarata inammissibile per difetto assoluto
di rilevanza.
A
tal proposito giova mettere in evidenza che in tema di limitazioni urbanistiche
questa Corte dichiarò (sent. n. 55 del 1968)
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 17 agosto 1942,
n. 1150, non già nella parte in cui la disposizione consente
l'imposizione a tempo indeterminato di vincoli di zona aventi sostanziale
contenuto espropriativo, sibbene nella sola parte in
cui tale disposizione "non prevede un indennizzo". Nel caso ora in
esame - così come nei giudizi definiti in pari data con sentenza n. 15 -
la Corte ritiene superfluo accertare se il vincolo discendente dalla norma
impugnata sia a tempo indeterminato (e quale influenza abbia spiegato, su
questo punto, la legge 19 novembre 1968, n.1187); se esso abbia contenuto
sostanzialmente espropriativo; quale incidenza sulla questione possa avere la
circostanza che la supposta espropriazione, in quanto immediatamente
discendente dalla legge, si sarebbe in effetti verificata prima della entrata
in vigore della Costituzione. Ed infatti, posto che ne ricorressero tutte le
premesse, l'illegittimità costituzionale colpirebbe la denunziata
disposizione solo nella parte in cui non é previsto un indennizzo: ferma
restando ogni altra sua parte (divieto di edificare sulle aree libere) non si
verificherebbe, per quanto riguarda il piano regolatore approvato dalla legge
in esame, quella mancanza di normativa che, a giudizio dello stesso Consiglio
di Stato, consentirebbe di applicare al caso concreto, oggetto della
controversia, le disposizioni del regolamento del 1935.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile, per difetto di rilevanza, la questione di legittimità
costituzionale della legge 29 maggio 1939, n. 1208 (avente ad oggetto
l'"approvazione del piano generale di massima edilizio della città
di Napoli e delle relative norme di attuazione"), sollevata dall'ordinanza
indicata in epigrafe limitatamente alle prescrizioni riguardanti la c.d.
"zona grigia" ed in riferimento all'art. 42, comma terzo della
Costituzione.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 27 gennaio 1972.
Giuseppe
CHIARELLI – Francesco Paolo BONIFACIO
Depositata
in cancelleria il 2 febbraio 1972.