SENTENZA N. 161
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, sull'abolizione del contenzioso
amministrativo, e degli artt. 2, ultima parte, e 45 del r.d. 29 luglio 1927, n.
1443 (legge mineraria), promosso con ordinanza emessa il 10 settembre 1970 dal
pretore di Chieti nel procedimento civile vertente tra Trovarelli Enrico ed
altri e la società Di Berardino Luigi, iscritta al n. 8 del registro ordinanze
1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49 del 24
febbraio 1971.
Visti gli atti di costituzione di
Trovarelli Enrico ed altri e della società Di Berardino e l'atto d'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 giugno
1971 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
uditi l'avv. Marcello Russo, per Trovarelli
ed altri, l'avv. Enrico Totoro, per la società Di Berardino, ed il sostituto
avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in
fatto
Con ricorso 23 luglio 1970, diretto al
pretore di Chieti, Trovarelli Enrico, Malandra Luisa, Cerasa Francesco, Pace
Maria Modestina e Cerasa Giuseppe promuovevano azione di manutenzione del
possesso di alcuni loro terreni sui quali la società per azioni Di Berardino
Luigi aveva ottenuto una concessione per la cava di argilla con decreto emesso
il 20 marzo 1970 dall'ingegnere capo del distretto minerario di Roma ai sensi
dell'art. 45 della legge mineraria approvata con r.d. 29 luglio 1927, n. 1443.
Avendo la società convenuta eccepito il difetto di giurisdizione del pretore
adito, stante il disposto dell'art. 4 della legge sull'abolizione del
contenzioso amministrativo che fa divieto all'autorità giudiziaria di
annullare, revocare, modificare o sospendere l'esecuzione di un atto
amministrativo, il pretore sollevava eccezione di legittimità costituzionale
sia del citato art. 4, per contrasto con gli artt. 24, 42 e 113 della
Costituzione, sia degli artt. 2, ultima parte, e 45 dell'indicato r.d. n. 1443
del 1927, in riferimento agli artt. 42, 3 e 97 della Costituzione.
Osserva l'ordinanza in ordine alla prima
questione che l'impossibilità di esperire azioni possessorie nei confronti
della pubblica amministrazione - desumibile dal precetto della norma impugnata
- rende vana e fittizia la tutela che il nostro ordinamento (artt. 1168, 1169 e
1170 del codice civile) ha assicurato al possesso, indipendentemente dal
diritto o dal titolo da cui questo deriva, ed é palesemente in contrasto con i
citati precetti costituzionali.
Il proposito del legislatore costituente
era quello di garantire il diritto del cittadino che si sentisse leso da un
atto della pubblica Amministrazione e non é dubbio che la tutela possessoria
rientri nel novero delle situazioni tutelate dall'articolo 113. A giustificare
il diniego di questa tutela non gioverebbe invocare il principio della
divisione dei poteri dato che la divisione delle funzioni fu intesa dallo
stesso legislatore del 1865 soltanto in senso formale.
Né varrebbe infine addurre che al cittadino
viene pur sempre accordata tutela mediante azione di risarcimento del danno
cagionato dall'atto illegittimo oppure con l'emissione di un provvedimento di
sospensione dell'atto impugnato da parte del giudice amministrativo. Nel primo
caso infatti la tutela non sarebbe piena ma si risolverebbe in una forma di
garanzia sostitutiva rispetto a quella della conservazione del bene; nel
secondo caso, invece, il rimedio della sospensione é spesso tardivo o risulta
addirittura inammissibile perché l'atto illegittimo ha già avuto esecuzione.
La seconda questione di legittimità
sollevata dal pretore é di portata più ampia di quella decisa dalla Corte con sentenza n. 20 del 1967,
investendo oltre che l'art. 45 della legge mineraria anche l'art. 2, ultima
parte, della legge stessa.
Quest'ultima norma, dopo avere enumerato
una serie di sostanze che formano oggetto di cava, include nell'elenco (lettera
d) "tutti gli altri materiali industrialmente utilizzabili".
Questa formulazione, secondo l'ordinanza, é
così ampia da indurre a ritenere che l'intero territorio nazionale può formare
oggetto di cava atteso che qualunque materiale contenuto nel terreno può essere
industrialmente utilizzato. In tal modo sarebbe consentito alla pubblica
amministrazione nell'esercizio di un potere assolutamente discrezionale, di
dichiarare cava qualsiasi terreno e di assoggettarlo a provvedimenti
espropriativi senza un congruo indennizzo.
La procedura prevista dall'art. 45 verrebbe
inoltre a sottrarre al legittimo titolare il possesso del fondo a vantaggio
dell'interesse industriale di altro soggetto privato con palese violazione dei
principi di uguaglianza dei cittadini e di imparzialità della pubblica
Amministrazione.
Nel giudizio dinanzi alla Corte le parti
ricorrenti, rappresentate e difese dall'avv. Russo Marcello, hanno chiesto che
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate; la società
Di Berardino, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Totoro, ha concluso
per l'infondatezza delle sollevate questioni.
É pure intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Osserva preliminarmente l'Avvocatura che
dall'art. 4 della legge sulla abolizione del contenzioso amministrativo non
discende semplicemente il principio dell'inammissibilità delle azioni
possessorie contro la pubblica Amministrazione, ma sono stati desunti altri
limiti ai poteri giurisdizionali del giudice ordinario quali: l'inammissibilità
di azioni costitutive o di condanna a un "facere" specifico
ovvero alla consegna di un bene determinato; delle azioni cautelari e enunciatorie;
delle azioni dirette a ottenere emanazioni di provvedimenti di urgenza ex art.
700 del codice di procedura civile quando il provvedimento contrasti con
l'efficacia dell'atto amministrativo. Deriva da tutto ciò l'eccedenza della
questione proposta rispetto alle esigenze del processo nel quale il pretore é
chiamato a decidere esclusivamente sull'ammissibilità di una azione possessoria.
Nota ancora l'Avvocatura, sempre in via
preliminare, che l'inammissibilità delle azioni possessorie contro la pubblica
Amministrazione é stata dalla dottrina giustificata anche con altre ragioni
quali appunto la presunzione di legittimità dell'atto amministrativo; il
carattere esecutivo di questi atti; la circostanza che il possesso non può
ritenersi un diritto soggettivo perfetto. Sorge quindi il dubbio sulla
rilevanza della proposta questione. Passando al merito della questione la
difesa erariale nega che il divieto fatto al giudice ordinario di revocare o
modificare l'atto amministrativo sia in contrasto con la Costituzione.
Ricorda in proposito che all'Assemblea
costituente, in sede di esame dell'art. 113, fu respinta la proposta di una espressa
disposizione tendente ad attribuire, in via generale, siffatto potere al
giudice ordinario. Nella formulazione letterale dell'art. 113 non figura il
potere di annullamento o modifica dell'atto amministrativo ma si demanda alla
legge, anche ordinaria, di stabilire quali organi di giurisdizione possono
annullare gli atti amministrativi.
In ordine alla seconda questione di
legittimità costituzionale l'Avvocatura sostiene anzitutto che nessuna
motivazione sulla rilevanza della stessa é contenuta nell'ordinanza. Se il
pretore era chiamato a giudicare sulla fondatezza di una azione possessoria di
manutenzione non si vede quale rilievo possa avere in quella sede la verifica
della costituzionalità di una norma sulla quale riposa la legittimità dell'atto
amministrativo. L'irrilevanza sarebbe poi più evidente se si ritenesse
l'inammissibilità della proposta azione possessoria. Ulteriore ragione
d'irrilevanza potrebbe infine dedursi dalla circostanza che la denuncia di
incostituzionalità é rivolta prevalentemente al disposto dell'art. 2 lettera d
della legge mineraria, che comprende nel concetto di cava gli "altri
materiali industrialmente utilizzabili", e nell'ordinanza non risulta
chiarito se la cava oggetto della causa contenesse i materiali indicati
genericamente dalla norma citata o non, invece, i materiali specificatamente
elencati alle lettere a, b e c dello stesso articolo.
Nel merito, comunque, la questione é
infondata. La mancanza nella legge di una elencazione tassativa delle
coltivazioni da cava (che lascia aperta la possibilità di estendere la
disciplina apprestata a materiali di nuova scoperta) non comporta l'effetto
temuto di una attività assolutamente discrezionale della pubblica
amministrazione. L'art. 3 della stessa legge dispone infatti che l'appartenenza
alla categoria dei materiali da cava di una sostanza non espressamente indicata
nell'art. 2 può essere dichiarata con decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro dell'industria e del commercio, sentito il Consiglio
superiore delle miniere. Questo provvedimento produce i suoi effetti su tutti i
terreni contenenti la nuova sostanza ed il decreto di concessione per la cava
di cui all'art. 45 può essere quindi emanato nei confronti di tutti i
proprietari dei suoli che si trovino nella stessa situazione. Insussistente é
pertanto la violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione. Lo stesso dicasi
dell'art. 97 Cost. che sancisce il principio dell'imparzialità
dell'Amministrazione, dato che i provvedimenti di cui trattasi vengono emanati
non già in favore dell'interesse industriale di un altro privato, ma per la
realizzazione del pubblico interesse connesso alla regolare coltivazione della
cava.
Considerato
in diritto
1. - La prima questione di legittimità
costituzionale sollevata con l'ordinanza indicata in epigrafe riguarda la
pretesa incostituzionalità dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
sull'abolizione del contenzioso amministrativo, in riferimento agli artt. 24,
42 e 113 della Costituzione. Ritiene il pretore che il divieto di revoca o
modifica dell'atto amministrativo da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria
posto dalla norma impugnata, divieto dal quale si fa discendere l'impossibilità
di esperire azioni possessorie contro la pubblica Amministrazione, sia in
contrasto con gli indicati precetti costituzionali che rispettivamente
assicurano il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti, il
riconoscimento e la garanzia della proprietà privata e la tutela
giurisdizionale contro gli atti della pubblica Amministrazione.
Tale questione - che ha carattere di
priorità rispetto all'altra concernente l'incostituzionalità, in riferimento
agli artt. 42, 3 e 97 della Costituzione, degli artt. 2, ultima parte, e 45
della legge mineraria approvata con r.d. 29 luglio 1927, n. 1443 - non é
fondata.
2. - L'art. 4 della legge sull'abolizione
del contenzioso amministrativo disciplina i rapporti fra l'attività
amministrativa e quella giurisdizionale. La regola secondo la quale l'atto
amministrativo non può essere revocato o modificato dalla autorità giudiziaria
ordinaria, bensì sovra ricorso alle competenti autorità amministrative, si
ricollega al tradizionale principio della divisione dei poteri e assolve il
compito di garantire e proteggere l'esercizio di quelle tipiche funzioni
pubbliche delle quali gli organi amministrativi hanno l'esclusiva titolarità.
L'inammissibilità delle azioni possessorie contro la pubblica Amministrazione o
contro privati che agiscono in esecuzione di un provvedimento amministrativo é dalla
costante giurisprudenza considerata come un'applicazione della regola
anzidetta. Il divieto di tali azioni é operante solo quando il giudice si trovi
dinanzi ad un provvedimento emesso dall'organo amministrativo nell'esercizio
delle potestà pubbliche ad esso riservate.
3. - Privi di fondamento sono i vari vizi
di incostituzionalità formulati nei riguardi della norma in esame, i quali si
sostanziano nell'unica e fondamentale censura che non sussisterebbe pienezza di
tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi dal momento che é
disconosciuta la possibilità di proporre azioni possessorie contro gli stessi.
Il divieto fatto al giudice ordinario di
annullare l'atto amministrativo - salvo i casi espressamente previsti dalla
legge - non é in contrasto con l'art. 113 della Costituzione. Questo infatti -
dopo aver affermato che contro gli atti della pubblica amministrazione é sempre
ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
(comma primo) e che tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti (comma secondo) -
rinvia alla legge ordinaria di determinare "quali organi di giurisdizione
(ordinaria o speciale) possono annullare gli atti della pubblica
amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa"
(comma terzo).
Nella formulazione del testo dell'art. 113,
come é dato desumere dai relativi lavori preparatori, il Costituente tenne
presente il problema che già formò oggetto della legge abolitrice del
contenzioso amministrativo e lo risolse non già conferendo alla giurisdizione
ordinaria il potere di annullamento degli atti amministrativi, ma demandando
alla legge la disciplina delle forme e dei modi d'esercizio di detto potere. É
rimasta in tal modo inalterata l'attuale regolamentazione che riserva in via
generale il potere di annullamento degli atti amministrativi al Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale e riconosce invece un potere di annullamento alla
autorità giudiziaria ordinaria non in via generale, ma solo per determinate
categorie di atti.
Il disconoscimento della proponibilità
delle azioni possessorie contro la pubblica amministrazione non importa quella
esclusione della tutela giurisdizionale che l'ordinanza ha lamentato con
espresso riferimento alla disposizione contenuta nel comma secondo dell'art.
113 della Costituzione. La Corte ha già chiarito la portata di questo precetto
precisando che esso - interpretato in collegamento col comma terzo che demanda
alla legge la determinazione degli organi di giurisdizione che possono
annullare gli atti della pubblica amministrazione - non può significare che
contro l'atto amministrativo il cittadino abbia la facoltà di invocare la
tutela giurisdizionale in ogni caso nella medesima maniera e con gli stessi
effetti, avendo il Costituente lasciato libero il legislatore ordinario di
regolare i modi e l'efficacia di detta tutela.
Orbene, nel caso di specie, é da escludere
che le parti ricorrenti restino prive di qualsiasi tutela giurisdizionale
contro il decreto amministrativo di concessione per la coltivazione di una cava
sul loro terreno emesso dall'ingegnere capo del distretto minerario di Roma. In
aderenza alle norme contenute nell'art. 113 della Costituzione e nel quadro della
distinzione dallo stesso posta tra la tutela giurisdizionale dei diritti,
affidata ad organi di giurisdizione ordinaria, e la tutela degli interessi
legittimi, spettante ad organi di giurisdizione amministrativa, il diritto dei
ricorrenti alla difesa delle proprie ragioni é sufficientemente garantito con
rimedi di tutela amministrativa e giurisdizionale.
Risulta dagli atti che contro il decreto in
questione é stato proposto ricorso gerarchico all'autorità amministrativa
competente; l'eventuale decisione sfavorevole dello stesso potrà formare
oggetto di impugnativa in via giurisdizionale dinanzi al Consiglio di Stato; in
tale sede potrà essere disposta la sospensione per gravi ragioni del
provvedimento impugnato e, se il ricorso sarà ritenuto fondato, l'annullamento
dello stesso; infine gli interessati potranno esperire, ove ne ricorrano i
presupposti, azione per risarcimento del danno dinanzi all'autorità giudiziaria
ordinaria. Un complesso di rimedi quindi che vale ad assicurare quella tutela
voluta dal precetto dell'art. 113 della Costituzione e che induce a dichiarare
non fondata la questione proposta.
4. - Da siffatta pronuncia consegue
l'inammissibilità per assoluto difetto di rilevanza della seconda questione di
legittimità costituzionale riguardante gli artt. 2, ultima parte, e 45 della
legge mineraria.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
sull'abolizione del contenzioso amministrativo, sollevata, con ordinanza 10
settembre 1970 del pretore di Chieti, in riferimento agli artt. 24, 42 e 113
della Costituzione;
dichiara l'inammissibilità, per difetto di
rilevanza, della questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, ultima
parte, e 45 del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443, contenente norme di carattere
legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere,
sollevata dalla suindicata ordinanza in riferimento agli artt. 42, 3 e 97 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 giugno 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 6 luglio 1971.