SENTENZA N. 119
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 5 della legge 4 febbraio 1963, n. 129
(piano regolatore generale degli acquedotti e delega al Governo ad emanare le
relative norme di attuazione), promossi:
1) dalla Regione della Lombardia, con
ricorso notificato il 27 agosto 1970, depositato in cancelleria il 5 settembre
successivo ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 1970;
2) dalla Regione degli Abruzzi, con ricorso
notificato il 2 ottobre 1970, depositato in cancelleria il 10 successivo ed
iscritto al n. 21 del registro ricorsi 1970.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio
1971 il Giudice relatore Michele Fragali;
uditi l'avv. Enrico Allorio, per la Regione
della Lombardia, l'avv. Pietro Tranquilli Leali, per la Regione degli Abruzzi,
ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Separati ricorsi della Regione della
Lombardia e di quella degli Abruzzi, notificati al Presidente del Consiglio dei
ministri rispettivamente il 27 agosto 1970 e il 2 ottobre 1970, hanno impugnato
la legittimità costituzionale della legge 4 febbraio 1963, n. 129, sul piano
regolatore generale degli acquedotti e il conferimento di una delegazione al
Governo per emanare le relative norme di attuazione. Specificatamente la
Regione lombarda ne ha denunciato gli artt. 1, 2 e 3, per violazione delle
competenze legislative e amministrative delle Regioni in materia di acquedotti
di interesse regionale (artt. 117 e 118 della Costituzione), tutto l'art. 5 per
l'inammissibilità di una delega legislativa al Governo in materia di competenza
legislativa regionale (art. 117 della Costituzione), l'art. 5, primo comma,
lett. c, per violazione delle competenze legislativa e amministrativa regionali
e dell'autonomia finanziaria della regione con relativa competenza per
l'erogazione della spesa nella materia regolata dalla legge (artt. 117, 118 e
119 della Costituzione). É stato rilevato dalle due Regioni che la legge
impugnata detta norme che debbono valere anche dopo che le Regioni avranno
esercitato la loro competenza nella materia degli acquedotti.
2. - Il Presidente del Consiglio dei
ministri, intervenuto dinanzi alla Corte, eccepisce l'inammissibilità dei
ricorsi, perché notificati entro i trenta giorni dalla data d'insediamento
della prima giunta regionale, ma a distanza di anni dalla data di pubblicazione
della legge impugnata: le ragioni dell'eccezione sono quelle stesse esposte
dalla medesima parte a proposito del ricorso proposto dalla Regione lombarda
avverso la legge 16 maggio 1970, n. 281, contenente provvedimenti finanziari
per l'attuazione delle regioni a statuto ordinario, deciso con la sentenza 25 febbraio
1971, n. 39.
Nel merito il Presidente del Consiglio fa
presente che la legge impugnata é di programmazione di settore: ha una
rilevanza primaria ai fini del benessere economico sociale delle popolazioni,
importa un rilevante intervento finanziario dello Stato e trova la sua
legittimità nell'art. 41 della Costituzione. La sentenza di
questa Corte 24
gennaio 1964, n. 4, a proposito della stessa legge, affermò che lo Stato é
competente in materia di piano generale degli acquedotti, a protezione degli
interessi generali; mise in risalto la necessità del coordinamento con la
competenza regionale sugli specifici settori interessati al piano; e giudicò
idoneo allo scopo quel concorso o quell'intesa con le Regioni, che la legge
esplicitamente prevede. L'intervento programmatico e finanziario dello Stato
non esclude l'apporto determinante delle Regioni, e funge da volano delle
iniziative di queste ultime, allo scopo di eliminare squilibri, così da
realizzare una effettiva parità di trattamento nelle condizioni
socio-economiche dei cittadini.
3. - La Regione lombarda non ritiene invece
che la legge impugnata ne rispetti la competenza: l'art. 1, terzo comma,
disponendo che le Regioni siano soltanto sentite, le riduce ad una posizione
semplicemente consultiva, e l'art. 5, lett. b, attribuisce al Ministro dei
lavori pubblici il potere di disporre il vincolo totale o parziale delle
risorse idriche, al fine di consentirne una utilizzazione di piano, anche oltre
i limiti del quadriennio indicato nell'art. 51 del t.u. 11 dicembre 1933, n.
1775, sulle acque pubbliche. L'art. 4 del d.P.R. 11 marzo 1968, n. 1090, che
attuò la delegazione contenuta nella legge impugnata, dispose che tale vincolo
dovrà essere stabilito, per le Regioni a statuto speciale, con provvedimento
dei competenti organi regionali, nulla prevedendo per le Regioni a statuto
ordinario.
La sentenza di
questa Corte del 24
gennaio 1964, n. 4, opinò che la realizzazione del piano generale doveva
avvenire attraverso piani regionali, ma la legge impugnata non distingue fra
acquedotti di portata pluriregionale e acquedotti di interesse semplicemente
regionale, ed il piano statale deve essere formulato in relazione alle esigenze
del prossimo cinquantennio (art. 2, lett. a, della legge).
4. - Obietta il Presidente del Consiglio
dei ministri che la legge impugnata non ha inteso regolare la realizzazione di
singole opere o il compimento di attività limitate in ambiti regionali, ma ha
obbedito anche a ragioni topografiche trascendenti la sfera territoriale di una
sola regione: basta pensare alla cesura esistente fra localizzazione delle
risorse idriche e zone di effettivo loro impiego, cesura costituita proprio
dalla conterminazione regionale, che potrebbe condurre all'assurdo di distinguere
fra regioni idricamente autosufficienti o addirittura esuberanti, e regioni
assetate.
Il Presidente del Consiglio fa rilevare
infine che l'esercizio delle potestà legislativa e amministrativa dello Stato
si é completamente esaurito, essendo state emanate le norme delegate con d.P.R.
11 marzo 1968, n. 1090, ed essendo approvato il piano regolatore generale con
d.P.R. 3 agosto 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 febbraio 1969,
n. 50; la Regione non ha impugnato i due atti, così che dovrà valutarsi se ne
risulta una carenza di interesse all'impugnativa della legge di delegazione.
Il piano doveva proiettarsi nel tempo per
un periodo ragionevole ed appare congruo quello di cinquanta anni adottato
dalla legge; il vincolo delle acque, nell'art. 3 delle norme delegate, é stato
suddiviso in due periodi venticinquennali; le norme delegate, non soltanto
attribuiscono alle Regioni a statuto speciale la competenza all'imposizione del
vincolo (art. 4), ma fanno salve le competenze delle Regioni in materia di
concessioni di acque (art. 7); per la parte finanziaria, le norme delegate
(art. 20) lasciano ampio spazio di rappresentatività alle Regioni.
5. - All'udienza del 13 gennaio 1971 i
difensori delle Regioni e del Presidente del Consiglio dei ministri hanno
confermato le rispettive tesi e conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - I due ricorsi debbono essere decisi
con unica sentenza, perché riguardano la medesima legge, quella 4 febbraio
1963, n. 129, sul piano generale degli acquedotti, che le Regioni ricorrenti
ritengono lesiva delle rispettive competenze.
2. - L'eccezione pregiudiziale di
inammissibilità dei ricorsi a causa della tardività della loro proposizione
deve essere disattesa per le ragioni esposte nella sentenza 25
febbraio 1971, n. 39, che ha deciso identica questione. In tale occasione
si era sostenuto che l'impugnazione era preclusa, perché erano già decorsi i
termini previsti dall'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
ma la Corte giudicò che, per le Regioni di nuova formazione, questi termini
devono computarsi a far data dal giorno della formazione delle rispettive
giunte. Nessun nuovo profilo é stato esposto, in questa causa, riguardo alla
eccezione predetta; e quindi la pronuncia precedente deve essere ribadita.
Calcolati i termini nel modo sopra esposto,
i ricorsi in esame risultano tempestivamente proposti.
3. - Essi però sono inammissibili sotto
altro riflesso.
L'art. 9 della legge 10 febbraio 1953, n.
62, nel testo modificato dall'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281,
prescrive che le Regioni a statuto ordinario possono esercitare la funzione
legislativa e quella amministrativa di loro competenza dopo che gliene sarà
fatto trasferimento e dopo che sarà passato nei loro ruoli il relativo
personale dipendente dallo Stato; in mancanza, la loro competenza potrà
esercitarsi dopo decorsi i due anni dall'entrata in vigore della predetta legge
16 maggio 1970, n. 281. Questa norma fu denunziata dalla Lombardia, dal Veneto
e dagli Abruzzi, sotto il profilo che essa pone alla competenza regionale
limiti costituzionalmente non previsti, che peraltro ne impediscono, ne
ostacolano o indebitamente ne limitano l'esercizio. Ma, con sentenza 25
febbraio 1971, n. 39, la questione é stata dichiarata priva di fondatezza:
si é considerato anzitutto che la necessità del presupposto del previo
trasferimento delle funzioni e del personale statale risponde ad esigenze di
certezza nei rapporti fra Stato e Regioni, di ordinato e coordinato svolgimento
delle relative attribuzioni, di necessaria gradualità del passaggio da un
sistema di organizzazione fortemente accentrato ad uno, per contro, di largo
decentramento, anche a livello legislativo; si é rilevato, in secondo luogo,
che la fissazione di un termine decorso il quale le Regioni potrebbero
esplicare il loro potere anche per quelle materie riguardo alle quali non é
ancora avvenuto il trasferimento di funzioni, soddisfa all'esigenza di evitare
che venga procrastinata sine die e rimessa alla mera discrezione statale
l'effettiva esplicazione delle competenze che alle Regioni attribuisce la
Costituzione.
Non risulta che sia avvenuto il trapasso
alle ricorrenti di funzioni statali relative alla materia oggetto della legge
denunziata; e non é nemmeno decorso ancora il biennio di cui sopra si é detto.
La potestà legislativa delle ricorrenti riguardo alle materie stesse non é
perciò ancora esercitabile, quindi non é rivendicabile. Nel frattempo é ovvio
che lo Stato deve continuare ad esercitare la propria competenza; e così ad
esso soltanto spetta la valutazione discrezionale dell'opportunità di
interventi normativi nelle materie predette.
Le Regioni, in altre parole, avrebbero
potuto rilevare che, nelle materie in esame, secondo il loro giudizio, si erano
verificate invasioni nella sfera della loro potestà da parte dello Stato
soltanto se fosse venuto meno l'impedimento costituzionale che non ne
consentiva l'esplicazione; sussistendo ancora tale impedimento, manca nelle
medesime ogni interesse all'impugnazione delle leggi denunciate, emanate dallo
Stato in materia per la quale esso ha ritenuto non differibile una sistemazione
normativa. Donde l'inammissibilità delle doglianze proposte.
Si obietta senza fondamento che la legge
denunziata, essendo destinata ad operare anche dopo che le Regioni avranno
acquistato la legittimazione all'esercizio della rispettiva competenza, vengono
a confiscare a favore dello Stato le corrispondenti potestà regionali anche per
il tempo in cui ne sarà legittimo l'esercizio. Sennonché, la legge emanata
dallo Stato in periodo di quiescenza della potestà legislativa regionale non ha
la forza di impedire l'esercizio di quella potestà, dopo che ne saranno
maturati i presupposti: concorrerà ad indicare i principi fondamentali che le
Regioni ricorrenti dovranno osservare nella materia di cui si tratta e gli
interessi che esse dovranno rispettare, secondo quanto prescrive l'art. 117
della Costituzione e l'art. 9 della citata legge 10 febbraio 1953, n. 62.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale:
1) degli artt. 1, 2, 3, 4 e 5 della legge 4
febbraio 1963, n. 129, relativa al piano regolatore generale degli acquedotti
ed alla delega al Governo ad emanare le relative norme di attuazione, sollevata
dalla Regione degli Abruzzi, con ricorso del 10 ottobre 1970, in riferimento
agli artt. 5, 76, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione;
2) degli artt. 1, terzo comma, 2, 3, 5
della citata legge 4 febbraio 1963, n. 129, promossa dalla Regione della
Lombardia con ricorso del 5 settembre 1970, in riferimento ai predetti articoli
5, 76, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 9 giugno 1971.