SENTENZA N. 109
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 17 agosto 1957, n. 843, nella parte che ha reso
esecutivo in Italia l'art. 12 dell'Accordo italo-libico del 2 ottobre 1956,
promosso con ordinanza emessa il 29 aprile 1969 dalla Corte d'appello di
Catania nel procedimento civile vertente tra Giacomazzo Michele e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 278 del registro ordinanze
1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 200 del 6 agosto
1969.
Visti gli atti di costituzione di Michele
Giacomazzo e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 marzo
1971 il Giudice relatore Ercole Rocchetti;
uditi l'avv. Benedetto Bussi, per il
Giacomazzo, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Soprano, per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
Giacomazzo Michele, cittadino italiano
dipendente di società telefoniche esercenti in Libia, era assicurato presso
l'INPS e risiedeva nella ex colonia sin dal 1936.
Rimastovi anche dopo la fine della guerra e
il passaggio di sovranità, vi risiedeva ancora alla data del 1 luglio 1957,
sotto la quale, iniziando la sua attività l'INAS, ente libico di assicurazioni
sociali, l'INPS, per effetto dell'Accordo italo-libico del 2 ottobre 1956 (reso
esecutivo in Italia con legge 17 agosto 1957, n. 843), cessò la sua attività
nel territorio e cedé all'INAS le posizioni assicurative dei cittadini italiani
ancora colà residenti.
Nell'Accordo, e più specificatamente nella
nota di pari data e nell'allegato contrassegnato con la lettera Q, mentre per i
cittadini italiani, sempre a quella data residenti in Libia e che già fruivano
di pensione dell'INPS, si stabiliva che il nuovo ente libico avrebbe dovuto
praticare un trattamento non inferiore a quello in atto, per coloro invece che,
come il Giacomazzo, non avevano ancora liquidata la loro posizione assicurativa,
si stabiliva che essi avrebbero goduto "dei benefici previsti dalla nuova
legge libica", che, alla data dell'Accordo non era stata ancora emanata.
Poiché il trattamento pensionistico
determinato dalla legge libica é stato poi inferiore a quello praticato
dall'INPS, il Giacomazzo, che asserisce avrebbe avuto diritto, in base alla
legge italiana, a una pensione mensile di circa 50.000 lire, ebbe a riceverne
dall'ente libico solo una pari a lire italiane 13.333 e cioè per un importo
persino inferiore al minimo di pensione INPS.
Nel porre in certo modo rimedio alla
condizione nella quale sono venuti a trovarsi i nostri concittadini in base
all'intervenuto trasferimento delle loro posizioni assicurative all'ente
libico, sono stati poi emanati dallo Stato italiano i due provvedimenti
legislativi 12 agosto 1962, n. 1338, e 27 aprile 1968, n. 488, che hanno
disposto in loro favore la concessione di un assegno integrativo sino
all'ammontare delle nostre pensioni minime, pari a lire 18.000 mensili.
Il Giacomazzo, lamentando di essere stato
danneggiato da tale situazione, ha convenuto in giudizio l'INPS avanti al
tribunale di Siracusa per chiedere il pagamento di una integrazione mensile fra
la somma che egli percepisce in Libia e l'ammontare della intera pensione che
gli sarebbe spettata in Italia in base ai contributi versati.
Pervenuta la causa, in grado di appello,
avanti la Corte di Catania, questa, con ordinanza 29 aprile 1969, ha sollevato
questione di costituzionalità sull'art. 2 della legge 17 agosto 1957, n. 843
(che ha reso esecutivo in Italia l'art. 12 dell'Accordo con la Libia, concluso
in Roma il 2 ottobre 1956 e la nota 2 ottobre 1956), nella parte che concerne
il trasferimento all'Istituto libico delle assicurazioni sociali delle obbligazioni
derivanti dalle posizioni assicurative acquisite nei confronti dell'INPS dai
cittadini italiani residenti in Libia alla data del 1 luglio 1957.
Secondo l'ordinanza, tali clausole
dell'Accordo avrebbero violato:
1) l'art.38, secondo comma, in collegamento
con l'art. 2 della Costituzione, perché avrebbero trasferito la posizione
assicurativa di cittadini italiani a un ente straniero, sottraendoli così alla
normativa e alla tutela del nostro ordinamento giuridico, senza per altro
pattuire l'obbligo per l'ente libico di corrispondere loro assegni di pensione
non inferiori a quelli che 1'INPS pratica in Italia per i suoi assicurati, e
rendendo in tal modo il loro trattamento inadeguato alle loro esigenze di vita;
2) l'art. 3, primo comma, della Costituzione,
perché avrebbero usato ai cittadini italiani residenti ancora in Libia al
1luglio 1957 un trattamento differenziato e deteriore rispetto a quello usato
ad i già rimpatriati a quella data, la cui posizione assicurativa non é stata
ceduta.
L'ordinanza é stata ritualmente notificata,
comunicata e pubblicata.
Nel giudizio dinanzi alla Corte si é
costituito il Giacomazzo il quale, con atto del 26 agosto 1969 e con successiva
memoria, ha chiesto che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale della
norma denunciata, deducendo sostanzialmente le stesse censure prospettate
nell'ordinanza di rinvio.
É intervenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri a mezzo della Avvocatura generale dello Stato che, con
deduzioni del 26 agosto 1969, ha chiesto che la Corte dichiari infondata la
questione di legittimità costituzionale proposta dalla Corte d'appello di
Catania.
Dopo aver ricordato che l'Accordo stipulato
tra l'Italia e il Regno di Libia il 2 ottobre 1956 costituisce l'adempimento di
un obbligo assunto dallo Stato italiano con il Trattato di pace e l'attuazione
di una Risoluzione delle Nazioni Unite del 15 dicembre 1950, l'Avvocatura
osserva che tutte le disposizioni, comprese quelle impugnate, in esso
contenute, hanno lo scopo di definire e disciplinare i complessi rapporti
nascenti dal passaggio del territorio dalla sovranità dello Stato italiano a
quella del Regno di Libia, anche in relazione ai cittadini italiani che hanno
continuato a risiedere nei territori della ex colonia.
Si rileva in proposito che il trasferimento
all'ente libico delle posizioni assicurative dei lavoratori italiani non é
stato certo predisposto al fine di sottrarre quei lavoratori alla normativa
assistenziale e previdenziale dello Stato italiano, per affidarli, senza la
previsione di specifiche garanzie, alla tutela di uno Stato estero, ma
costituisce il frutto di un'azione diplomatica diretta a tutelare proprio gli
interessi dei cittadini italiani residenti in Libia, i quali, a causa del
passaggio del territorio sotto la sovranità del Regno di Libia, non avrebbero
potuto continuare ad essere assicurati con l'INPS.
Da questo punto di vista, secondo
l'Avvocatura, dovrebbe essere ritenuta priva di fondamento la questione di
legittimità dedotta nella ordinanza in esame.
In udienza le parti hanno ulteriormente
illustrato le contrapposte tesi difensive.
Considerato
in diritto
1. - Forma oggetto del presente giudizio la
legge 17 agosto 1957, n. 843, che ha reso esecutivo in Italia l'Accordo italo -
libico concluso in Roma il 2 ottobre 1956, nella parte in cui (art. 12 e nota
del detto Accordo) ha disposto "il trasferimento all'Istituto libico di
assicurazioni sociali delle obbligazioni derivanti dalle posizioni assicurative
acquisite nei confronti dell'INPS dai cittadini italiani residenti in Libia
alla data del 1 luglio 1957" sotto la quale quell'Istituto iniziò il suo
funzionamento.
Secondo l'ordinanza di rimessione, le norme
autorizzanti il trasferimento delle dette posizioni assicurative, rendendo
possibile da parte dello Stato libico il pagamento ai cittadini italiani di
assegni di pensione uguali a quelli concessi ai propri cittadini, anche se
inferiori ai minimi praticati in Italia dall'INPS, avrebbero violato gli artt.
38, secondo comma, 2 e 3, primo comma, della Costituzione.
2. - Quanto alla censura concernente l'art.
38, secondo comma, si deduce più specificatamente nell'ordinanza che la
violazione é posta in evidenza dal danno cagionato ai cittadini italiani che, a
causa della cessione a un ente straniero delle loro posizioni assicurative,
sono stati privati della normativa e della tutela dell'ordinamento nazionale, e
sono stati così costretti a ricevere un trattamento pensionistico inferiore a
quello cui avrebbero avuto diritto ed inadeguato alle loro esigenze di vita.
La questione non é fondata.
Si osserva in proposito che l'anzidetto
trasferimento all'Ente libico delle posizioni assicurative dei cittadini
italiani rimasti a risiedere e lavorare nella ex colonia, é stato determinato
dalla impossibilità per lo Stato italiano di mantenere in funzione nella Libia,
divenuta sin dal 1947, per effetto del Trattato di pace, uno Stato indipendente
e sovrano, i nostri Enti di assicurazioni sociali, dopo che esso aveva creato
un proprio organismo per assolvere quei compiti nei confronti di tutti i
residenti nel suo territorio.
Dal che non conseguiva che le posizioni
assicurative dei cittadini italiani esistenti presso l'INPS dovessero essere di
necessità cedute, perché esse avrebbero potuto anche rimanere acquisite in
Italia, ma senza possibilità di ulteriore accrescimento, in quanto i contributi
successivi di coloro che restavano a lavorare in Libia dovevano affluire non
più all'INPS, ma all'Ente assistenziale libico, a far tempo dalla data
dell'inizio della sua attività.
Il che non sarebbe stato di certo
vantaggioso per i lavoratori italiani; fra i quali una parte almeno, da
presumersi preponderante perché costituita dagli appartenenti alle classi più
giovani, non poteva avere acquisito presso l'INPS accreditamenti sufficienti ai
fini del conseguimento dei benefici assicurativi e, perciò, traeva giovamento
dalla unificazione della posizione assicurativa anteriore con quella che veniva
a crearsi nel Paese di residenza.
D'altra parte, la clausola dell'Accordo che
- recepita nella legge di esecuzione - ciò prevedeva, oltre ad aderire alla
situazione determinatasi dal passaggio di sovranità, si ispirava alla legittima
presunzione che i cittadini italiani rimasti a lavorare in Libia alla data del
1 luglio 1957, a distanza cioè di tanti anni da quando avevano perduto la
qualità di cittadini risiedenti in colonia ed acquisita quella di lavoratori
operanti in paese straniero, vi sarebbero restati a risiedere pure per
l'avvenire, tenendo conto anche del fatto che molti di loro vi erano
addirittura nati.
La detta clausola non presentava perciò
alcun aspetto che contrastasse a principi di giustizia e di razionalità quanto
al disposto trasferimento delle posizioni assicurative dei nostri concittadini
all'Ente libico e alla conseguente loro perdita della tutela delle nostre leggi
e delle nostre istituzioni.
É però avvenuto che la Libia, nelle sue
leggi in materia di assicurazioni sociali, alla data dell'Accordo italo - libico
non ancora emanate, abbia poi determinato l'ammontare degli assegni di pensione
in misura notevolmente inferiore a quella praticata in Italia, sino al punto da
attribuire a un lavoratore, che - come quello che ha promosso il giudizio a quo
- avesse versato pressoché il massimo delle contribuzioni, una pensione inferiore
di circa un terzo alla minima delle pensioni corrisposte in Italia.
In proposito la censura di violazione
dell'art. 38, secondo comma, si appunta sulla mancata corresponsione ai
cittadini italiani rimasti in Libia di un trattamento pensionistico idoneo a
fornire ad essi "mezzi adeguati alle loro esigenze di vita".
Ma la censura non ha fondamento perché non
può essere riferito allo Stato italiano quanto successivamente intervenuto ad
opera dello Stato libico dopo il trasferimento delle posizioni assicurative dei
nostri connazionali all'Ente libico: infatti, per le ragioni avanti enunciate,
quel trasferimento deve ritenersi legittimamente operato e la norma che l'ha
disposto immune da censure sul piano costituzionale.
Né va taciuto che lo Stato italiano,
successivamente all'intervenuta sistemazione delle loro posizioni assicurative,
é venuto ancora incontro alle necessità dei nostri lavoratori di Libia,
disponendo in loro favore, con i due provvedimenti legislativi n. 1338 del 1962
e n. 488 del 1968, l'integrazione delle loro pensioni sia pure sino alla misura
minima di quelle italiane.
3. - Insieme con la violazione dell'art.
38, secondo comma, l'ordinanza deduce quella dell'art. 2 della Costituzione,
ritenendo che il diritto a conseguire mezzi adeguati alle loro esigenze di vita
in caso di invalidità e di vecchiaia rientri fra i diritti inviolabili
dell'uomo.
La questione non é fondata.
A prescindere da ogni altra considerazione
sulla classificabilità di un diritto, solo perché costituzionalmente garantito,
fra i diritti inviolabili dell'uomo, fondandosi l'eccezione sugli stessi motivi
dedotti a sostegno della censura che investe l'articolo 38, secondo comma,
altro non occorre aggiungere per ritenerne la infondatezza.
4. - Viene infine dedotta nell'ordinanza la
violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione perché le norme
impugnate avrebbero usato ai cittadini italiani residenti in Libia al 1 luglio
1957 un trattamento diverso e deteriore rispetto a quello praticato ai già
rimpatriati a quella data, rimasti assicurati con l'INPS e aventi perciò
diritto ad assegni di pensione di importo maggiore.
Ma nemmeno questa censura può ritenersi
fondata: la differenza di trattamento deriva da una circostanza di fatto che,
come tale, non rileva in questa sede, dovendosi anche tener conto che la data
discriminante non era assunta arbitrariamente, ma coincideva con quella
dell'inizio del funzionamento dell'ente libico e con la cessazione
dell'attività dei nostri organi assicurativi nel territorio.
5. - Ciò non impedisce alla Corte di
auspicare, specie dopo gli ultimi forzati rimpatri di molti altri nostri
concittadini dalla Libia, che la materia venga adeguatamente riesaminata nella
competente sede legislativa.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 17 agosto 1957, n. 843, che
ha reso esecutivo in Italia l'Accordo italo - libico concluso in Roma il 2
ottobre 1956, nella parte concernente l'art. 12 del detto Accordo, e l'annessa
nota, questione sollevata dalla Corte di appello di Catania, con l'ordinanza in
epigrafe, in riferimento agli artt. 38, secondo comma, 2 e 3, primo comma,
della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 maggio 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 26 maggio
1971.