SENTENZA N. 98
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818 (norme di attuazione e di
coordinamento della legge 4 aprile 1952, n. 218, in materia di pensioni
dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità e la vecchiaia), promosso con
ordinanza emessa il 23 giugno 1969 dal tribunale di Piacenza nel procedimento
civile vertente tra Guasconi Giovanni e l'Istituto nazionale della previdenza
sociale, iscritta al n. 344 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.269 del 22 ottobre 1969.
Visti gli atti di costituzione di Guasconi
Giovanni e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 marzo
1971 il Giudice relatore Luigi Oggioni;
uditi l'avv. Franco Agostini, per il
Guasconi, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Soprano, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
Guasconi Giovanni, dopo aver ottenuto, dal
1 maggio 1961, la pensione di invalidità con la consegna del relativo libretto,
avanzò domanda, nel febbraio 1966, di riconoscimento dei contributi figurativi
relativi al servizio militare prestato negli anni 1941-1945 con interruzione
dell'attività lavorativa.
L'Istituto nazionale della previdenza
sociale, in accoglimento della richiesta, effettuò la rivalutazione della
pensione come sopra attribuita, a far tempo dal primo giorno del mese
successivo a quello in cui era stata avanzata la richiesta, cioè dal marzo
1966, a mente dell'art. 22 d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, il quale dispone
appunto che, qualora, come nella specie, sia richiesto il riconoscimento di
contributi figurativi dopo la consegna del libretto di pensione
all'interessato, o vengano presentate tessere assicurative o versati contributi
dopo tale termine, la pensione viene riliquidata, ma l'eventuale aumento
decorre dal primo giorno del mese successivo a quello in cui si é verificato
"il tardivo adempimento".
Il Guasconi allora ha convenuto l'INPS
avanti al tribunale di Piacenza per ottenere la retrodatazione della detta
rivalutazione al 1 maggio 1961 e l'Istituto, nel resistere alla domanda, ha
fatto richiamo alla disposizione sopra menzionata.
Il tribunale, su conforme richiesta
dell'attore, con ordinanza 23 giugno 1969, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della ripetuta norma, sotto il profilo della
violazione dell'art. 76 della Costituzione, per eccesso dai limiti della delega
di cui all'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218. Il tribunale osserva al
riguardo che, se in nessuna delle leggi concernenti l'accreditamento dei
contributi figurativi vi sono disposizioni espresse che prescrivano la
rivalutazione della pensione dalla data di decorrenza della medesima, tuttavia
non vi sono neppure disposizioni nel senso limitativo di quella impugnata,
mentre anzi gli artt. 56 della legge 4 ottobre 1935, n. 1827, e 4 della legge 4
aprile 1952, n. 218, deporrebbero a favore del primo criterio dovendosi
ritenere, in base ad essi, che l'accreditamento dei contributi figurativi e la
relativa rivalutazione della pensione hanno effetto dalla data del
pensionamento.
Questo convincimento sarebbe rafforzato
dalla legge 18 marzo 1968, n. 238, e dal successivo decreto presidenziale
delegato 27 aprile 1968, n. 488, con cui si stabilisce espressamente il
principio della rivalutazione "ex tunc" della pensione, anche
nel caso di contribuzioni figurative fatte valere dopo la consegna del
certificato di pensione.
La norma impugnata, pertanto, conterrebbe
una disciplina del tutto nuova che non potrebbe qualificarsi né di attuazione
né di coordinamento con le precedenti disposizioni, ed andrebbe pertanto oltre
i limiti fissati con la citata legge di delegazione.
Il Guasconi inizialmente rappresentato e
difeso dagli avvocati Felice Trabacchi e Manlio Donati si é ritualmente
costituito avanti a questa Corte, sostituendo poi l'avv. Franco Agostini
all'avv. Donati, deceduto.
La difesa richiama sia l'art. 56 della
citata legge n. 1827 del 1935, il quale dispone che i periodi di contribuzione
figurativa "siano computati utili" "su richiesta
dell'interessato", agli effetti della pensione, sia l'art. 4 della legge 4
aprile 1952, n. 218, che aggiunge altri periodi di contribuzione figurativa a
quelli ammessi in precedenza, ed il cui computo dovrebbe avvenire d'ufficio,
indipendentemente dalla richiesta dell'interessato.
Dalla interpretazione di queste norme
dovrebbe trarsi la conclusione che l'accertamento dei periodi di contribuzione
figurativa e la rivalutazione della pensione che ne consegue hanno, per legge,
effetto dalla data del pensionamento e la norma impugnata esorbiterebbe quindi
dalla delega, perché subordinerebbe all'adempimento della formalità della
domanda la effettiva decorrenza del beneficio.
Si é anche tempestivamente costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che, nelle proprie difese, contesta la fondatezza della
questione.
Osserva infatti l'Avvocatura che la
fissazione della data di decorrenza di cui alla norma impugnata sarebbe da
considerare in aderenza con i principi generali del diritto e con quelli
particolari relativi alle liquidazioni delle pensioni INPS. Invero la scelta di
una decorrenza successiva alla domanda si fonderebbe sulla imputabilità al suo
titolare del ritardo nel far valere un diritto, cioè su un principio
universalmente riconosciuto in materia negoziale, e comunque l'avere fissato la
detta decorrenza al primo giorno del mese successivo a quello in cui si é
verificato il tardivo adempimento risponderebbe a criteri già adottati in
precedenti disposizioni in materia. Invero, l'art. 93 della legge 4 ottobre
1935, n. 1827, stabilirebbe appunto tale decorrenza per le pensioni liquidate
in base a versamenti facoltativi; l'art. 64 della stessa legge sancirebbe
eguale principio in materia di liquidazione anticipata della pensione, e l'art.
2 della legge delega riaffermerebbe il riconoscimento del diritto alla pensione
dal primo giorno del mese successivo a quello nel quale é stata presentata la
domanda.
Né potrebbero condividersi le avverse
illazioni relative all'art. 56 della legge n. 1827 del 1935 ed all'art. 4 della
legge n. 218 del 1952.
La prima norma, invero, si limiterebbe a
stabilire quali siano i periodi utili ai fini del diritto alla pensione o della
misura di questa senza alcun cenno alla decorrenza del relativo beneficio, e la
seconda non farebbe che estendere i criteri dell'art. 56 citato anche ai
periodi di disoccupazione e di degenza sanatoriale, non considerati in
precedenza. Ciò senza pregiudicare in alcun modo la questione della decorrenza
del beneficio in caso di tardiva domanda, e postulando anzi, con tale silenzio,
la necessità del completamento, appunto effettuato con la norma impugnata, in
piena aderenza con la delega di cui all'art. 37 della legge 1952, comprensiva
del coordinamento con i principi generali del diritto e con le particolari
norme specifiche in materia, e quindi della facoltà di eliminare le lacune
contenute in precedenti disposizioni.
Infine nessun argomento a favore delle tesi
della illegittimità potrebbe trarsi dalla nuova e contraria disciplina di cui
alla legge del 18 marzo 1968, n.238, e del relativo regolamento, poiché, anzi,
con ciò si dimostrerebbe che solo una nuova regolamentazione della materia
poteva sancire l'adozione del principio opposto a quello precedente.
Chiede pertanto che la questione sia
dichiarata infondata.
La difesa del Guasconi ha depositato nei
termini una memoria illustrativa con cui confuta le ragioni svolte nelle
deduzioni dell'Avvocatura ed insiste per la dichiarazione di illegittimità
della norma impugnata.
Sostanzialmente si osserva nella memoria
che l'accreditamento di ufficio dei contributi figurativi per disoccupazione e
ricovero in sanatorio di cui al citato art. 4 della legge 4 aprile 1952, n.
218, escluderebbe l'applicabilità, in questi casi, del principio di
imputabilità all'avente diritto del ritardo nel farlo valere, dato che si
tratterebbe, in ipotesi, di un ritardo ascrivibile all'Istituto previdenziale,
e non all'interessato.
Tale principio, d'altra parte, non sarebbe
comunque applicabile nella specie perché, secondo la difesa, si finirebbe col
confondere l'esercizio di un diritto con il suo contenuto, ivi compresa, nel
caso delle prestazioni economiche periodiche in esame, la relativa decorrenza,
dovendosi riconoscere che in base al sistema previdenziale, e segnatamente alla
espressa disposizione dell'art. 72 r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, il diritto
alla pensione sarebbe unitariamente collegato al verificarsi
dell'evento-rischio oggetto dell'assicurazione sociale, esclusa quindi ogni
autonomia del diritto stesso in relazione alla quota della prestazione relativa
ai contributi figurativi. La modifica di cui all'art.2 della legge 4 aprile
1952, n. 218, che introdusse il collegamento della decorrenza della pensione di
vecchiaia alla presentazione della domanda, in vista della nuova possibilità
attribuita all'interessato di differire il godimento della pensione stessa,
apparirebbe giustificata solo in quanto effetto di una espressa disposizione di
legge e pertanto, in mancanza di ulteriori specifiche prescrizioni di tal
natura, che distinguano dal resto della pensione quella parte che attiene ai
contributi figurativi e ne fissino una diversa decorrenza, dovrebbe concludersi
che i contributi stessi influiscono sulla misura della pensione con la
decorrenza originaria. Onde l'art. 22 impugnato si porrebbe in contrasto con i
principi dell'ordinamento giuridico previdenziale ed esorbiterebbe quindi dai
limiti della delega.
Considerato
in diritto
1. - La questione di costituzionalità é
sottoposta alla Corte nei seguenti termini: se sia conforme all'art. 76 della
Costituzione l'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818 (decreto delegato),
nella parte in cui dispone che - qualora, dopo la consegna all'interessato del
libretto di pensione (di invalidità), sia fatta istanza dallo stesso, al fine
di rivalutazione della pensione, per ottenere l'accredito di contributi
cosiddetti figurativi, in relazione a periodo pregresso di interruzione forzata
di attività lavorativa (nel caso, per servizio militare obbligatorio) - tale
riliquidazione debba avvenire con inizio dell'eventuale aumento dal primo
giorno del mese successivo a quello del "tardivo adempimento" anziché
dalla data di decorrenza originaria.
La Corte rileva che l'art. 37 della legge 4
aprile 1952, n. 218 (legge delegante), ha demandato al Presidente della
Repubblica di emanare, mediante decreto, disposizioni di attuazione della legge
stessa e di coordinamento con le norme sulle assicurazioni sociali, il tutto in
conformità dei principi e criteri direttivi, emergenti dal testo.
Poiché il decreto presidenziale sopra
citato, di cui fa parte la disposizione impugnata, ha avuto, per suo dichiarato
oggetto, l'attuazione ed il coordinamento previsti con la legge del 1952,
devesi esaminare se detta disposizione sia o meno conforme al contenuto ed ai
limiti segnati dalla legge di delega.
2. - La questione non é fondata.
L'ordinanza di rinvio dà atto, anzitutto,
che "non esiste alcuna disposizione di legge precedente al decreto
delegato, la quale stabilisca che la ricostituzione della pensione per
accreditamento di contributi figurativi debba decorrere dalla data di
decorrenza della pensione anziché dal mese successivo a quello della domanda di
ricostituzione". Di seguito, tuttavia, l'ordinanza fa richiamo all'art. 56
del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito in legge 6 aprile 1936, n. 1115,
come disposizione atta a dimostrare che l'accreditamento e la rivalutazione
debbono decorrere dalla data del pensionamento.
La Corte (a parte la contraddizione tra il
primo ed il secondo dei suindicati richiami, negativo l'uno e positivo l'altro)
osserva che occorre considerare, nel quadro generale del sistema assicurativo e
con riguardo alla assicurazione contro l'invalidità, la parte afferente ai
contributi figurativi, quale risulta dalla legge-delega del 1952 e da quelle
precedenti in materia, di cui detta legge costituisce un aggiornato
ordinamento.
A comporre quel sistema hanno concorso il
decreto legge lgt. 21 aprile 1919, n. 603; il r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827;
il r.d.l. 14 aprile 1939, n. 636, sino alla legge citata del 1952.
Da queste norme risulta:
a) che, per ottenere la pensione
d'invalidità, con l'utilizzazione delle somme effettivamente versate a titolo
di contribuzione obbligatoria, si é imposta l'esigenza che l'interessato ne
abbia fatto domanda, condizionando all'adempimento di quest'onere i relativi
effetti, con inizio del loro decorso dal primo giorno del mese successivo alla
domanda stessa, indipendentemente dalla data di insorgenza della invalidità
(articolo 62 r.d.l. n. 1827 del 1935, confermato per implicito dall'art. 38
della legge del 1952);
b) che, sempre con riguardo
all'assicurazione contro la invalidità, lo stesso collegamento tra
presentazione di domanda, riconoscimento ed attuazione del diritto é stato
esteso con criteri paralleli, alla utilizzazione delle contribuzioni figurative
nei casi di servizio militare, malattia, gravidanza e puerperio (art. 56 citato
r.d.l. n. 1827 del 1935);
c) che, solo per eccezione, l'accredito dei
contributi figurativi é stato riservato alla iniziativa di ufficio, nei casi di
assicurazione contro la disoccupazione involontaria e la degenza in regime
sanatoriale e postsanatoriale (art. 27 r.d.l. n. 636 del 1939 e art. 4 legge n.
218 del 1952). In tal caso (vedi art. 27 del r.d.l. del 1939) "anche
quando i contributi non siano stati effettivamente versati ma risultino dovuti,
il requisito di contribuzione si intende verificato". Ciò ha la sua
giustificazione nel fatto che é lo stesso Istituto ad erogare le indennità di
disoccupazione e assistenza sanatoriale e, quindi, é già a conoscenza, senza che
occorra la domanda dell'interessato, dell'evento coperto da contribuzione
figurativa.
3. - Questa situazione normativa, vigente
all'emanazione del decreto delegato, va tenuta presente per giudicare della
costituzionalità, nel caso, dell'esercizio della funzione legislativa delegata.
Questa Corte, con sentenza n. 34 del
1960, ha dato atto che la delega contenuta nella legge del 1952 é
"quanto mai ampia" e che va intesa nel senso di escludere dal suo
ambito quelle norme successive che risultino in assoluta antinomia con la legge
di delega.
Tale antinomia non si ravvisa nella norma
in esame.
Il parallelismo indicato alla lettera b del
numero precedente, comporta che non sia da ritenere difforme dal sistema, che,
come la pensione decorre dal primo giorno del mese successivo a quello di
presentazione della domanda, così la sua rivalutazione, con relativo aumento
(collegata con l'accredito della contribuzione figurativa e richiesta in
separato atto, successivamente al verificarsi dell'evento cui detta contribuzione
si riferisce), decorra, corrispondentemente, dal primo giorno del mese
successivo a quello in cui tale richiesta sia stata manifestata.
Si mantiene, quindi, nei limiti dell'ampia
delega e della prevista attuazione della stessa, l'aver tenuto conto della
successione cronologica della domanda, qualora questa risulti distanziata, in
misura maggiore o minore, dall'evento.
Data la natura condizionante della domanda,
che costituisce, per l'Istituto di previdenza, l'unica fonte d'informazione,
rientra nel sistema, che ha preceduto il decreto delegato, l'aver affidato alla
volontà d'iniziativa dell'interessato ed alla tempestività della stessa, il far
valere il suo diritto. con le conseguenze suindicate: conseguenze che derivano
anche, nei riflessi dell'Istituto, da considerazioni di tecnica attuariale e di
certezza di rapporti giuridici.
4. - Poiché la proposta questione di
legittimità costituzionale é circoscritta nei limiti di eccesso di delega
rispetto alla legge del 1952, ne rimangono estranei gli sviluppi legislativi
posteriori al decreto delegato del 1957 (legge n. 1338 del 1962 - legge n. 238
del 1968 - d.P.R. n. 488 del 1968 - legge n. 153 del 1969), nella parte in cui
si é ritenuto modificare la situazione normativa in materia per mutati criteri,
valutati ex novo dal legislatore.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818
(norme di attuazione e di coordinamento della legge 4 aprile 1952, n. 218,
sulle pensioni dell'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia
e i superstiti), sollevata, con ordinanza 23 giugno 1969 del tribunale di
Piacenza, in riferimento all'art. 76 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 maggio 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria l'11 maggio 1971.