SENTENZA N. 74
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, recante semplificazioni al
procedimento di espropriazione per le opere interessanti le ferrovie dello
Stato, e dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento
della città di Napoli, promosso con ordinanza emessa il 15 aprile 1969 dal
tribunale di Locri su istanza del Compartimento delle ferrovie dello Stato di
Reggio Calabria, iscritta al n. 207 del registro ordinanze 1969 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 152 del 18 giugno 1969.
Visto l'atto d'intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio
1971 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
udito il sostituto avvocato generale dello
Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
Con ordinanza 15 aprile 1969 emessa dal
tribunale di Locri sull'istanza avanzata dal Compartimento delle ferrovie dello
Stato di Reggio Calabria, intesa ad ottenere l'autorizzazione al deposito
presso la Cassa depositi e prestiti delle indennità di espropriazione relative
ad alcuni terreni, sono state sollevate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, per ritenuto
contrasto con gli artt. da 70 a 76 nonché con l'art. 3 della Costituzione, e
dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, in riferimento all'art. 42
della Costituzione.
Nella propria ordinanza il tribunale si
sofferma sugli aspetti preliminari dell'ammissibilità e della rilevanza delle
proposte questioni.
Sul primo punto si limita a rilevare,
facendo richiamo della sentenza n. 24 del
1958 della Corte costituzionale, che trattasi di questioni ammissibili
essendo state sollevate nel corso di un procedimento di volontaria
giurisdizione.
Sul secondo punto afferma che una questione
di legittimità costituzionale di una norma che stabilisce dati criteri per la
determinazione della indennità di espropriazione é certamente rilevante nel
caso in cui, seguendosi l'ordinario procedimento di espropriazione previsto
dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, il tribunale sia chiamato ad emettere il
decreto di nomina dei periti che devono procedere alla stima dei beni, posto
che nel decreto di conferimento dell'incarico il giudice é tenuto ad indicare i
criteri di legge in base ai quali l'indennità dovrà essere stabilita.
Il medesimo principio, ad avviso del
tribunale, non può non valere anche nel caso del procedimento particolare per
le espropriazioni ferroviarie previsto dal r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, nel
quale l'intervento dell'autorità giudiziaria non é previsto per la fase della
determinazione della indennità ma solo ai fini dell'autorizzazione del deposito
dell'indennità stessa, già stabilita dagli ingegneri dell'Amministrazione.
Venendo all'esame delle norme impugnate
l'ordinanza sostiene anzitutto che l'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n.
2119, é in contrasto con gli artt. 70 a 76 della Costituzione trattandosi di
norma emessa oltre i limiti della delega contenuta nella legge 3 dicembre 1922,
n. 1601. Con questa legge erano stati concessi pieni poteri per il
riordinamento del sistema tributario e per la riorganizzazione dei pubblici
uffici ed istituti, ma non si era inteso autorizzare il Governo a modificare la
legge generale sulle espropriazioni non rientrando questa nel concetto di
pubblici uffici ed istituti.
Lo stesso art. 2 del r.d. n. 2119 del 1923
sarebbe altresì in contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Il principio
dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge risulterebbe vulnerato dal
fatto che la legge generale sull'espropriazione garantisce al cittadino
espropriato una stima obbiettiva ed imparziale dei beni perché redatta da
periti nominati dall'autorità giudiziaria, mentre la legge particolare sulle
espropriazioni promosse dalle ferrovie dello Stato non assicura tale garanzia
dato che l'art. 2 impugnato demanda la stima agli uffici tecnici della stessa
amministrazione ferroviaria.
Per quanto concerne l'art. 13 della legge
15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento della città di Napoli -
applicabile alle espropriazioni disposte dalle ferrovie dello Stato, giusta il
disposto dell'art. 77 della legge 7 luglio 1907, n. 429 - il tribunale afferma
che la corretta interpretazione di questa norma é che in difetto di fitti
accertati l'indennità sarà fissata esclusivamente sull'imponibile netto delle
imposte sui terreni e sui fabbricati. É pertanto evidente che, così intesa, la
norma darebbe luogo alla liquidazione di indennità irrisorie e come tali in
contrasto con l'art. 42 della Costituzione.
Nel giudizio dinanzi a questa Corte é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato atto di intervento in
cancelleria in data 7 luglio 1969.
Afferma in primo luogo l'Avvocatura che le
questioni di legittimità costituzionale proposte sono inammissibili poiché
nell'esercizio delle facoltà attribuite dagli artt. 1 e 3 della legge 20 marzo
1968, n. 391, l'autorità giudiziaria é sfornita di qualsiasi potere decisorio.
L'attività svolta dal giudice, sia quando
nomina i periti ai sensi dell'art. 32 della legge n. 2359 del 1865, sia quando
dispone il pagamento diretto o il deposito dell'indennità accettata o dai
periti stessi determinata ai sensi della legge n. 391 del 1968, ha carattere
amministrativo e si inserisce in un procedimento che non si compie
integralmente alla presenza e sotto la direzione del titolare dell'ufficio giudiziario,
bensì dell'organo amministrativo al quale spetta controllare la legittimità del
procedimento seguito prima di emanare il decreto definitivo di espropriazione.
Né varrebbe obbiettare che le questioni
sollevate nel caso di specie si riferiscono a norme che solo l'autorità
giudiziaria é chiamata ad applicare in sede di emanazione dei provvedimenti di
cui all'art. 3 della legge n. 391 del 1968, poiché le norme impugnate
riguardano in particolare gli organi competenti a determinare l'indennità di espropriazione
preventiva o provvisoria ed i criteri applicabili per la determinazione stessa;
riguardano cioè una fase del procedimento di espropriazione concernente la
stima dei beni. Su qualsiasi illegittimità commessa in questa fase non potrà
mai mancare il controllo giurisdizionale; ogni contestazione circa la nomina e
capacità dei periti formerà però oggetto di un distinto giudizio, da svolgersi
dopo la dichiarazione di espropriazione, davanti al giudice ordinario.
Sostiene inoltre l'Avvocatura che le questioni
sollevate sono irrilevanti ai fini della pronuncia che il tribunale di Locri é
chiamato ad emettere.
Irrilevante quella riguardante l'art. 2 del
r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, perché la possibilità di esercitare un
controllo sulla legittimità del procedimento seguito nella fase relativa alla
scelta delle persone ed uffici che dovranno determinare l'indennità é
espressamente esclusa dall'art. 35 della legge sull'espropriazione. Poiché la
legge stabilisce che ogni questione relativa alla nomina dei periti può esser
fatta valere dopo l'emanazione del decreto di esproprio in sede di giudizio di
opposizione alla stima e poiché tale questione non può impedire o rallentare il
corso del procedimento di espropriazione, é evidente che l'autorità giudiziaria
competente a disporre il pagamento diretto dell'indennità provvisoria o ad
ordinarne il deposito non é affatto chiamata in detta sede a controllare la
regolarità del procedimento seguito.
Irrilevante sarebbe altresì l'altra
questione relativa all'articolo 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, che
detta particolari criteri per la determinazione dell'indennità di
espropriazione. Ogni questione relativa alla individuazione dei criteri
applicabili al procedimento di liquidazione dell'indennità potrà essere
dibattuta solo dopo la conclusione del procedimento amministrativo nel giudizio
previsto dall'art. 51 della legge sulle espropriazioni che ha natura di
impugnazione dell'indennità in concreto liquidata e non del decreto di nomina
dei periti che eventualmente contenga l'indicazione dei criteri applicabili.
Venendo all'esame delle questioni proposte
la difesa erariale nega anzitutto la sussistenza dell'asserito contrasto tra
l'art. 2 del r.d. n. 2119 del 1923 e gli artt. 70 a 76 della Costituzione.
Il contenuto del r.d. impugnato rientra nei
limiti della delegazione concessa con la legge 3 dicembre 1922, n. 1601. I
poteri conferiti al Governo con questa legge erano estremamente ampi e, come
risulta dai lavori parlamentari, concernevano lo studio di tutte le questioni
attinenti alla riforma e alla semplificazione dei pubblici uffici, compresi
quelli dell'Amministrazione delle ferrovie, allo scopo di sveltirne i servizi
procedendo, se necessario, alla revisione e modificazione delle fondamentali
leggi amministrative. Le disposizioni del r.d. n. 2119 del 1923, che pongono
deroghe speciali ad alcune norme della legge fondamentale del 1865, sono perciò
non soltanto formalmente, ma anche sostanzialmente disposizioni di riforma
dell'Amministrazione ferroviaria in quanto stabiliscono e determinano le
attribuzioni dei suoi organi.
In particolare poi non può disconoscersi
che l'impugnato art. 2 abbia lo scopo di semplificare e rendere più agibile una
funzione amministrativa: é infatti evidente che eliminandosi la necessità di
ricorrere all'autorità giudiziaria per la nomina dei periti risulti
notevolmente sveltito il procedimento espropriativo nella sua fase diretta alla
determinazione amministrativa della indennità.
Del pari insussistente é per l'Avvocatura
l'asserito contrasto tra il citato art. 2 e il principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione. La norma impugnata appare giustificata dalla
necessità di snellire il procedimento di espropriazione eliminando il ricorso
all'autorità giudiziaria per la nomina dei periti che dovranno determinare
l'indennità preventiva.
Infondata infine per l'Avvocatura é
l'ultima censura d'incostituzionalità secondo la quale l'art. 13 della legge
sul risanamento della città di Napoli darebbe luogo a una indennità irrisoria e
perciò in contrasto con l'art. 42 della Costituzione.
L'interpretazione del giudice a quo che
l'indennità debba corrispondere all'imponibile annuale é assolutamente
singolare: da essa deriva una norma del tutto ipotetica e diversa da quella che
trova costante applicazione nel nostro ordinamento. É allora evidente che
simile norma non può essere assoggettata a giudizio di legittimità
costituzionale.
La Corte ha comunque già ripetutamente
esaminato il contenuto dell'impugnato articolo riconoscendolo conforme alla
Costituzione.
Conclude pertanto l'Avvocatura chiedendo
che la Corte voglia dichiarare inammissibili o comunque infondate le questioni
proposte.
Considerato
in diritto
1. - L'Avvocatura dello Stato ha in via
pregiudiziale eccepito l'inammissibilità delle proposte questioni di
legittimità costituzionale per difetto di legittimazione del giudice a
promuoverle rilevando che, in sede di emanazione dei provvedimenti previsti
dagli artt. 1 e 3 della legge 20 marzo 1968, n. 391, l'autorità giudiziaria
svolge attività di carattere amministrativo e, comunque, é sfornita di
qualsiasi potere decisorio.
L'eccezione é fondata.
2. - L'ordinanza del tribunale di Locri é
stata pronunciata in sede di esame dell'istanza con la quale il Compartimento
delle ferrovie dello Stato di Reggio Calabria aveva chiesto l'autorizzazione -
ai sensi dell'art. 3 della legge 20 marzo 1968, n. 391 - a depositare, nella
Cassa depositi e prestiti, le somme offerte a titolo di indennità per
l'espropriazione di alcuni terreni la cui stima era stata redatta, a norma
dell'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, dagli uffici tecnici della
stessa Amministrazione ferroviaria, somme che non erano state accettate dagli
espropriandi. Orbene, nella sede considerata, é da escludere che tanto il
contenuto dell'attività che il giudice é chiamato a svolgere, quanto il
provvedimento formale (decreto) nel quale tale attività trova manifestazione,
presentino i caratteri della funzione giurisdizionale. É sufficiente in
proposito ricordare che la competenza a ordinare il deposito dell'indennità di
espropriazione nella Cassa depositi e prestiti, che la legge n. 391 del 1968 ha
ora attribuito all'autorità giudiziaria - come quella di disporre il pagamento
diretto dell'indennità, già attribuita alla stessa autorità con la legge 3
aprile 1926, n. 686 - spettavano prima al prefetto e avevano innegabilmente
natura amministrativa (artt. 30 e 48 della legge 25 giugno 1865, n. 2359,
sull'espropriazione per causa di utilità pubblica).
Nulla induce a ritenere che per effetto di
questo mero trasferimento di competenze le attribuzioni di cui trattasi abbiano
perduto il loro carattere amministrativo ed assunto natura giurisdizionale.
Nel procedimento espropriativo vi sono
momenti diversi che segnano la distinzione di due differenti competenze:
amministrativa e giudiziaria. La fase amministrativa si svolge attraverso un
procedimento complesso che ha termine con l'emanazione del decreto di
espropriazione da parte del prefetto. L'intervento svolto dall'autorità
giudiziaria in detta fase per l'esercizio delle competenze sopra ricordate non
ha una propria autonomia, né si manifesta con pronunce giurisdizionali, ma
rappresenta un aspetto di quel complesso procedimento il cui atto finale é
costituito dal decreto di esproprio.
Quando, come nel caso in esame, é chiamato
ad ordinare il deposito nella Cassa depositi e prestiti delle indennità
determinate dall'Amministrazione e non accettate dagli espropriandi, il giudice
deve solo constatare che é stata compilata la stima dei beni e che l'elenco
degli espropriandi con l'indicazione delle indennità offerte é stato depositato
e reso pubblico nei modi di legge. Nessun controllo o sindacato può egli
svolgere in tale sede in ordine alla validità della stima e sui criteri seguiti
per la determinazione dell'indennità.
Diversamente si qualificano l'intervento
del giudice e la natura dell'attività che questi é chiamato a svolgere dopo
l'emanazione del decreto di esproprio allorché - ai sensi dell'art. 51 della
legge - gli aventi diritto impugnano i risultati della stima. Con tale
impugnativa si instaura un autonomo giudizio che presuppone l'esaurimento della
fase amministrativa del procedimento di espropriazione; in questa successiva
fase il giudice interviene per esercitare le sue funzioni giurisdizionali e
potrà statuire su tutte le eventuali violazioni ed irregolarità del
procedimento di stima la cui cognizione gli era prima preclusa.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n. 2119,
recante semplificazioni al procedimento di espropriazione per le opere
interessanti le ferrovie dello Stato, e dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885,
n. 2892, per il risanamento della città di Napoli, proposta con l'ordinanza
indicata in epigrafe dal tribunale di Locri in riferimento agli artt. 70 a 76,3
e 42 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 5 aprile 1971.