SENTENZA N. 82
ANNO 1970
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Giudici
Prof. Giuseppe BRANCA,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZI'
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti promossi con
ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 19 novembre
1969 ed il 9 febbraio 1970, depositati in cancelleria il 25 novembre 1969 ed il
24 febbraio 1970 ed iscritti al n. 12 del registro ricorsi 1969 e ai nn. 2, 3 e
4 del registro ricorsi 1970, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dei
decreti dell'assessore all'industria e commercio della regione Friuli-Venezia
Giulia 9 settembre 1969, nn. 417, 418, 419 e 420, con i quali sono state
costituite le commissioni per la formazione e la tenuta del ruolo degli agenti
e rappresentanti di commercio delle provincie di Pordenone, Udine, Gorizia e
Trieste.
Visti gli atti di costituzione della
Regione Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 22
aprile 1970 il Giudice relatore Nicola Reale;
uditi il sostituto avvocato generale
dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri, e
l'avvocato Gaspare Pacia, per la Regione.
Ritenuto in fatto
Con quattro decreti, emanati il 9
settembre 1969, l'assessore per l'industria e il commercio della Regione del
Friuli-Venezia Giulia provvedeva alla composizione delle commissioni per la
formazione e tenuta dei ruoli degli agenti e rappresentanti di commercio presso
le camere di commercio delle provincie di Pordenone (decreto n. 417), Udine
(decreto n. 418), Gorizia (decreto n. 419) e Trieste (decreto n. 420), in applicazione
- come si legge nel preambolo dei detti decreti - dell'art. 4 della legge
statale 12 marzo 1968, n. 316 (concernente la disciplina della professione
degli agenti e rappresentanti di commercio), del decreto 12 aprile 1969 del
Ministro per l'industria e il commercio (recante norme per l'esecuzione della
legge stessa), nonché in riferimento alle disposizioni dello statuto speciale
ed all'art. 8 delle relative norme di attuazione, emanate con D.P.R. 26 agosto
1965, n. 1116.
Contro tali decreti il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
ha sollevato conflitto di attribuzioni, chiedendo dichiararsi la competenza
degli organi statali a nominare i componenti delle commissioni predette e
annullarsi i decreti assessoriali medesimi.
Nei quattro ricorsi, di analogo
contenuto, e con successiva memoria, l'Avvocatura ha dedotto che nella materia
dell'industria e commercio, demandata alla regione dall'art. 4, n. 6 (per
quanto concerne la potestà legislativa) e dall'art. 8 dello statuto,
(relativamente alle funzioni amministrative) non può essere compresa
l'attuazione della citata legge statale n. 316 del 1968, la quale concerne
principalmente la disciplina della professione degli agenti e rappresentanti di
commercio.
L'attribuzione alle camere di
commercio di compiti inerenti alla tenuta ed aggiornamento del detto ruolo non
implica, per se stessa, ha precisato l'Avvocatura, che la competenza della
regione relativamente ai detti enti, si estenda sino a comprendere la
costituzione degli speciali organi camerali che al ruolo stesso sono preposti.
Se tale attribuzione ubbidisce,
infatti, nel sistema della legge dello Stato, ad un criterio di funzionalità
determinato in relazione alla provincia di residenza degli interessati (ma non
di nascita; la iscrizione é consentita, invero, anche ai cittadini degli Stati
membri della Comunità economica europea ed agli stranieri), non comporta, però,
in ossequio al principio di cui all'art. 120, terzo comma, della Costituzione,
limitazioni territoriali all'esercizio dell'attività degli agenti e
rappresentanti di commercio fuori dell'ambito della provincia di iscrizione.
Si tratterebbe, peraltro, di
funzioni attinenti "ad albi regolati da apposite disposizioni", che a
norma dell'art. 32 del R.D. 20 settembre 1934, n. 2011, non potevano essere
comprese fra le competenze ordinarie delle camere di commercio.
D'altra parte, in analogia con il
caso deciso da questa Corte con la sentenza n. 153 del
1967, l'Avvocatura pone in rilievo che nella specie, consentendosi la
iscrizione nei ruoli anche agli stranieri, in particolare ai cittadini dei
Paesi del M.E.C., la disciplina della materia dimostra palesemente di incidere
su interessi eccedenti la sfera regionale, oggetto del Trattato di Roma sulla
Comunità economica europea, che é inteso a regolare, fra l'altro, nell'area
della Comunità stessa, la libera circolazione dei prodotti e delle attività
professionali.
La Regione Friuli-Venezia Giulia,
costituitasi nei giudizi, ha sostenuto con atto di deduzioni, seguito da
memoria, che la legittimazione dell'assessore regionale per l'industria e
commercio a provvedere alla costituzione delle commissioni per la tenuta del
ruolo degli agenti e rappresentanti di commercio deriva dalla competenza
statutaria in materia di ordinamento delle camere di commercio.
Ai sensi del citato art. 32 del R.D.
20 settembre 1934, n. 2011, spetterebbe ai detti enti di curare la formazione e
la conservazione dei ruoli professionali di varie categorie di operatori
commerciali (stimatori e pesatori pubblici, periti ed esperti, mediatori,
agenti marittimi raccomandatari), e fra tali compiti istituzionali sarebbe da
comprendere altresì il servizio relativo al ruolo in questione, per il quale é
istituita la speciale commissione presieduta dal presidente della stessa camera
di commercio.
La circostanza, poi, obietta la
difesa della regione, che alla commissione predetta siano demandate
attribuzioni inerenti alla disciplina dello status professionale degli agenti e
rappresentanti, non compresi nella potestà regionale, non ha rilievo, dovendosi
ritenere assorbente la competenza organizzatoria riservata all'autonomia
locale.
La Regione contesta, d'altra parte,
che l'iscrizione nel ruolo di cui alla legge n. 316 del 1968 valga per tutto il
territorio nazionale e, in merito ai riflessi di carattere politico -
internazionale derivanti dalla iscrivibilità nei ruoli di operatori economici
stranieri, obietta che il limite, statutariamente stabilito, di rispettare gli
obblighi internazionali dello Stato, al pari dell'osservanza della
Costituzione, dei principi generali dello Stato, delle norme fondamentali delle
riforme economico - sociali, non determina l'esclusione della competenza
regionale nelle materie ad essa riservate, giacché, se così fosse, ne
rimarrebbe svuotata di contenuto la stessa autonomia costituzionalmente
garantita.
Considerato in diritto
1. - I quattro ricorsi, di analogo
contenuto, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha rivendicato allo Stato la competenza a provvedere, ai sensi della
legge 12 marzo 1968, n. 316, alla nomina dei componenti le commissioni per la
formazione e tenuta dei ruoli degli agenti e rappresentanti di commercio; ruoli
istituiti presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura
delle quattro province (Trieste, Udine, Gorizia e Pordenone) della Regione
Friuli-Venezia Giulia. Ed ha concluso perché questa Corte annulli i quattro
decreti in data 9 settembre 1969, con i quali l'assessore per l'industria e
commercio della Regione ha nominato le commissioni nelle province suddette,
così esercitando i poteri che l'art. 4 della legge sopra citata attribuisce ai
prefetti.
L'Avvocatura generale ha contestato
che, ai sensi degli artt. 4 n. 6 e 8 dello statuto speciale (i quali
sottopongono rispettivamente alla potestà legislativa primaria ed alla
correlativa potestà amministrativa regionale la materia dell'industria e commercio),
nonché ai sensi degli artt. 8 e seguenti delle norme di attuazione dello
statuto speciale (D.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116), possa ritenersi demandata
alla Regione, come invece é da questa sostenuto, la composizione delle
commissioni in questione. Ciò ancorché dalla legge statale, che le ha
istituite, siano disciplinate quali organi speciali delle camere di commercio,
enti pubblici locali che sono soggetti alla competenza regionale, ma solo nei
limiti fissati dalle norme statutarie e di attuazione.
I ricorsi sono fondati.
3. - La legge 12 marzo 1968, n. 316,
la cui applicazione, per quanto attiene alle commissioni predette, dà luogo al
presente conflitto di attribuzioni, é volta a stabilire, come si evince dai
lavori preparatori (ed in ispecie dalle relazioni alle proposte di legge di
iniziativa parlamentare, che, congiuntamente discusse, hanno condotto
all'approvazione del testo attuale), una efficace ed organica regolamentazione
della professione degli agenti e rappresentanti di commercio, idonea a soddisfare
varie aspettative, comprese quelle della categoria, e ad integrare la
disciplina, ritenuta insufficiente, risultante dalla legislazione in vigore. In
particolare, la legge in esame ha inteso tutelare gli interessi professionali
degli agenti e rappresentanti di commercio e, al tempo stesso, gli interessi di
quanti partecipano ai settori della produzione e degli scambi. Ha creato,
infatti, un sistema che non é diretto soltanto a dare pubblica notizia dei
soggetti esercenti l'attività intermediaria, costituente, come é scritto nella
relazione ad una delle proposte di legge (documento n. 539, 4a legislatura,
Camera dei deputati), "importante anello di congiunzione tra le fonti di
produzione e l'apparato commerciale di distribuzione", ma é volto principalmente
ad accertare i requisiti di idoneità morale e tecnica dei soggetti predetti.
Ciò, come sembra evidente, in considerazione sia del carattere fiduciario
dell'attività da essi svolta nell'interesse degli imprenditori e della pubblica
fede, sia delle esigenze del mercato internazionale, in particolar modo di
quello della Comunità economica europea, nei cui confronti vigono per lo Stato
italiano speciali impegni.
L'accertamento summenzionato, nel
sistema della legge, ha natura giuridica di atto avente funzione costitutiva
della legittimazione all'esercizio dell'attività professionale e si estrinseca
nella delibera di iscrizione nel ruolo articolato in due elenchi, l'uno
transitorio, l'altro effettivo.
Per l'iscrizione nel ruolo, istituito
presso la camera di commercio di propria residenza, occorrono nel richiedente
(e, quando si tratti di società, nei legali rappresentanti di essa) la qualità
di cittadino italiano, o, se straniero, l'appartenenza a Stato membro della
C.E.E., ovvero la residenza in Italia, nonché il godimento dei diritti civili,
il non essere interdetto o inabilitato, fallito o condannato per determinati
gravi reati, il possesso del titolo di studio di scuola secondaria. É inoltre
prevista qualche incompatibilità e preclusione (artt. 5 e 6 della legge). La
prima iscrizione ha luogo nell'elenco transitorio; la seconda in quello
effettivo, dopo il decorso di un biennio dalla prima e la dimostrazione da
parte dell'interessato di avere effettivamente svolto l'attività di agente o
rappresentante.
Come emerge dall'art. 9 della legge,
che nel terzo comma prevede per i contravventori sanzioni penali, é fatto
divieto, a chi non é iscritto nel ruolo, di esercitare le attività predette e
sono, del pari, "vietati i contratti di agenzia o rappresentanza nei quali
l'agente o il rappresentante non sia iscritto nel ruolo".
La formazione e la conservazione del
ruolo provinciale é demandata alle commissioni sopra ricordate, alle quali é
attribuito il potere, non discrezionale, di ricognizione dei titoli il cui
possesso é richiesto dalla legge per l'iscrizione, con effetti i quali incidono
sul diritto alla esplicazione delle attività lavorative. Diritto suscettibile,
sotto l'aspetto pubblicistico, soltanto di controlli autoritativi iniziali, al
momento della iscrizione, e di controlli successivi, a seguito dei quali può
anche essere disposta la cancellazione dal ruolo (art. 7, commi quarto, quinto
e sesto).
In relazione alle accennate
finalità, l'avere il legislatore affidato la tenuta dei ruoli provinciali alle
commissioni predette, aventi sede presso le camere di commercio, risponde
semplicemente ad un criterio generale di organizzazione dei relativi servizi e
di opportuna ripartizione, su base territoriale, degli accennati compiti di accertamento
e vigilanza sui componenti la categoria professionale, residenti nella
provincia.
Non mancano, d'altra parte, nella
legge in esame, e ciò é molto significativo, norme volte ad assicurare la
uniforme applicazione della disciplina professionale nel territorio della
Repubblica, garantendo a tutti gli interessati parità di trattamento, nel
rispetto dei principi di legalità amministrativa, in ordine all'esercizio della
propria attività professionale, anche fuori dell'ambito regionale.
Agli stessi interessati, infatti, é
accordato il diritto di proporre, contro le deliberazioni non definitive delle
commissioni provinciali, e che negano la iscrizione o dispongono la
cancellazione, ricorso alla commissione centrale presso il Ministero
dell'industria (art. 8 della legge). Ed alla stessa esigenza di uniformità
risponde, altresì, l'attribuzione al prefetto, quale rappresentante del Governo
nella provincia, del compito di nominare, con suo decreto, il presidente (che é
lo stesso presidente della camera di commercio o un suo delegato) ed i membri
effettivi e supplenti delle commissioni provinciali, scelti fra agenti e
rappresentanti di commercio, che siano in possesso dei requisiti per la
iscrizione nel ruolo effettivo, su designazione delle organizzazioni provinciali
aderenti alle organizzazioni nazionali firmatarie degli accordi economici
collettivi della categoria.
Ovviamente (come é confermato dalla
prassi che viene citata dalla stessa difesa regionale) nell'esercizio delle
attribuzioni affidategli il prefetto agisce in base a direttive impartite dal
Ministero dell'industria.
4. - Le precedenti considerazioni
dimostrano che la materia della disciplina della professione di agente e
rappresentante di commercio, dettata in modo unitario ed organico dalla legge
statale in esame, risponde alla tutela di interessi generali che spetta
soltanto allo Stato di perseguire, secondo i precetti di cui agli artt. 3 e
120, terzo comma, della Costituzione: interessi tali che non possono essere
oggetto di provvedimenti diversi da regione a regione. La materia esula,
quindi, dall'ambito regionale e deve ritenersi che non possa essere compresa ed
inquadrata nelle attribuzioni, legislative e amministrative, della Regione
Friuli-Venezia Giulia: precisamente in quelle concernenti l'industria e
commercio, di cui all'art. 4, n. 6, in correlazione con l'art. 8 dello statuto
speciale ed agli artt. 8 e seguenti delle norme di attuazione più volte citate.
5. - Non valgono in contrario gli
argomenti che la difesa regionale, richiamandosi anche al disposto dell'art. 32
n. 3 del testo unico approvato con R.D. 20 settembre 1934, n. 2011, sui
consigli provinciali dell'economia (ora camere di commercio), fonda
sull'asserto che vari ruoli, elenchi ed albi di operatori economici sono tenuti
presso le camere di commercio del Friuli-Venezia Giulia da commissioni
costituite con provvedimenti degli organi della regione. Si tratterebbe di
professioni, come quelle degli stimatori e pesatori pubblici, dei periti ed
esperti, dei mediatori, degli agenti marittimi, degli spedizionieri, aventi,
secondo la difesa regionale, affinità con quella di agente o rappresentante di
commercio.
Orbene tali situazioni hanno rilievo
di mero fatto e non possono, quindi, fornire argomenti per la soluzione, nel
senso indicato dalla Regione, del presente conflitto.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo stato la
nomina delle commissioni prevista dall'art. 4 della legge 12 marzo 1968, n.
316, concernente la disciplina della professione di agente e rappresentante di
commercio;
annulla pertanto i decreti
dell'assessore per l'industria e commercio della Regione Friuli-Venezia Giulia,
nn. 417,418, 419 e 420, in data 9 settembre 1969.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21
maggio 1970.
Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI -
Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 3
giugno 1970.