SENTENZA N. 63
ANNO 1970
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 2, ultimo comma, della legge 29 settembre 1962, n.
1462, contenente "norme di modifica ed integrazione delle leggi 10 agosto
1950, n. 646, 29 luglio 1957, n. 634, e 18 luglio 1959, n. 555, recanti
provvedimenti per il Mezzogiorno", promossi con diciannove ordinanze
emesse dal tribunale di Bari in data 2, 16 e 30 maggio 1968, 6 e 15 giugno 1968,
17 e 24 ottobre 1968, 12 dicembre 1968, 30 gennaio 1969, 20 marzo 1969, 17 e 24
aprile 1969 nei procedimenti civili instaurati da Nitti Giuseppe e Ladisa Anna,
Petruzzelli Francesco ed altri, Armenise Crescenza e Domenica, Paparella
Michele, Armenise Nicola, Marzulli Nicola e Giuliani Antonia, Guaccero Maria,
Vurro Giuseppe ed altri, Calabrese Teresa, Posa Vitantonio ed altro, Mesto
Michele ed altro, Siciliani Carlo, Grandolfo Antonia, Paulicelli Nicola,
Antonacci Donato e Grazia, Rafaschieri Teresa ed altri, De Fano Nunzia, De Luce
Francesco Paolo, Loiacono Maria, contro il Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Bari, iscritte ai nn. 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219,
285 e 286 del registro ordinanze 1968, 70, 197, 198, 210, 211, 368, 369, 370 e
371 del registro ordinanze 1969, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 275 del 26 ottobre 1968, n. 305 del 30 novembre 1968, n. 52 del
26 febbraio 1969, n. 78 del 26 marzo 1969, n. 152 del 18 giugno 1969, n. 165
del 2 luglio 1969, e n. 280 del 5 novembre 1969.
Visti gli atti di costituzione di
Guaccero Maria e del Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Bari;
udito nell'udienza pubblica dell'8
aprile 1970 il Giudice relatore Francesco Paolo Bonifacio;
uditi gli avvocati Giuseppe
Abbamonte e Mario Troccoli, per la Guaccero, e l'avv. Roberto Lucifredi, per il
Consorzio.
Ritenuto in fatto
1. - Diciannove ordinanze del
tribunale di Bari - emesse in giudizi nei quali si controverte in ordine alla
determinazione della misura delle indennità dovute a seguito di espropriazioni
immobiliari disposte a favore del Consorzio per l'area di sviluppo industriale
di Bari - hanno promosso una questione di legittimità costituzionale
concernente l'art. 2, ultimo comma, della legge 29 settembre 1962, n. 1462, il
quale dispone che per i primi dieci anni dall'approvazione dello statuto
consortile "l'indennità di espropriazione sarà determinata sul valore che
i beni avevano due anni prima della data di approvazione dello statuto".
Ai fini della valutazione della
rilevanza della questione le ordinanze non mancano di tener conto della
successiva legislazione in materia (L. 6 luglio 1964, n. 608, art. 6; L. 26
giugno 1965, n. 717, art. 31; L. 21 luglio 1965, n. 904, art. 1), ma escludono
che le intervenute modifiche abbiano effetto retroattivo e possano trovare
applicazione in controversie relative ad espropriazioni disposte prima
dell'abrogazione della norma impugnata: i giudizi pendenti non potrebbero,
perciò, esser decisi se non previa risoluzione del dubbio sulla legittimità
costituzionale di questa norma.
Per quanto riguarda la non manifesta
infondatezza della questione, il tribunale - ricordati i principi fissati dalla
giurisprudenza di questa Corte circa i criteri da stabilirsi per la
determinazione dell'indennizzo dell'esproprio, e secondo i quali la misura di
questo non può essere puramente simbolica - osserva che la disciplina contenuta
nella disposizione impugnata opera, fra la data dell'espropriazione e la data
cui va fatto riferimento per il valore dei beni, una dissociazione che, secondo
i casi, può raggiungere il limite di un dodicennio e può essere, perciò, di una
entità tale da consentire che, intervenuta una frattura sull'equilibrio dei
valori dei beni, l'indennizzo diventi irrisorio. Nel lungo arco di tempo che
può intercorrere fra la data dell'esproprio e la data di riferimento é
possibile - osservano le ordinanze - che sopravvengano elementi perturbatori
che possano condurre a liquidazioni meramente simboliche: la sussistenza di
tale pericolo é sufficiente a far ritenere illegittima la disposizione de qua,
giacché l'art. 42 della Costituzione é violato non solo quando l'indennizzo sia
mera parvenza, ma anche quando c'é la possibilità che tale esso diventi.
Ad avviso del tribunale, sulla
questione nessuna incidenza può avere la circostanza che, in conseguenza delle
modifiche apportate dal legislatore, la legge impugnata non ha avuto di fatto
applicazione per tutto il periodo di tempo previsto: il vizio originario di legittimità
costituzionale non potrebbe essere stato eliminato dai successivi interventi
legislativi.
L'art. 2, ultimo comma, della legge
n. 1462 del 1962 sarebbe illegittimo, secondo le ordinanze, anche in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, giacché non si potrebbe escludere
che la disciplina de qua possa in pratica determinare "una pluralità di
trattamenti, differenziati non già in rapporto alle caratteristiche ed al
valore dei singoli beni, ma esclusivamente alla data sotto la quale essi vengono
espropriati a favore del consorzio", con conseguente violazione del
principio di eguaglianza.
2. - Nel giudizio promosso con
l'ordinanza del 2 maggio 1968 iscritta al n. 218 del registro ordinanze 1968 si
é costituita la signora Maria Guaccero, la quale chiede che la disposizione
impugnata venga dichiarata costituzionalmente illegittima.
Nell'atto di costituzione (29 luglio
1968) ed in una successiva memoria (25 marzo 1970) la difesa della Guaccero,
dopo aver osservato che il giudizio sulla rilevanza della questione é di
esclusiva competenza del giudice a quo e che comunque nel caso in esame nessun
dubbio può sussistere sull'applicabilità dell'art. 2, ultimo comma, della legge
n. 1462 del 1962, sostiene che l'attuale questione é sostanzialmente identica a
quella che questa Corte decise con sentenza n. 22 del
1965. In tale occasione venne dichiarata l'illegittimità costituzionale dei
secondo comma, prima parte, dell'art. 12 della legge 18 aprile 1962, n. 167, a
tenore del quale il valore dei beni espropriandi doveva esser riferito a due
anni precedenti la deliberazione di adozione del piano, efficace per dieci
anni, prorogabili per due anni: la disposizione ora impugnata dà luogo, al pari
di quella allora dichiarata illegittima, ad una disciplina che rende possibile
una valutazione riferita a dodici anni prima dell'espropriazione e svincola i
valori dei beni dalle condizioni di mercato esistenti al momento in cui la
valutazione viene compiuta. Ricordati i principi affermati in materia dalla
Corte, la difesa osserva che una tecnica di stima dei beni "destinata ad
esprimere soltanto incertezze ed arbitri" non può non violare gli artt. 3
e 42 della Costituzione, e conclude richiamando la motivazione della sentenza n. 22 del
1965 che, a suo avviso, deve indurre a ritenere fondata anche l'attuale
questione.
3. - Nello stesso giudizio ed in
quello promosso con ordinanza 2 maggio 1968 iscritta al n. 213 del registro
1968 si é costituito il Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Bari.
Nell'atto di costituzione (27 luglio
1968) ed in una successiva memoria (25 marzo 1970) la difesa del Consorzio
osserva che la disposizione impugnata é giustificata dallo scopo di escludere
che nella determinazione della indennità si debba tener conto dell'aumento di
valore che si verifica a causa dell'inserimento dei suoli nella zona
industriale: poiché é indubbiamente legittimo che ai fini dell'indennità di
esproprio non debba calcolarsi l'aumento di valore derivante dall'esecuzione
dell'opera di pubblica utilità (secondo un principio già accolto nella legge n.
2359 del 1865) e poiché la costituzione di un consorzio industriale richiede
una lunga e complessa procedura, la legge non poteva non far risalire il
momento di valutazione dell'indennizzo ad una data anteriore a quella
dell'annuncio della progettata zona industriale, operando in tal modo una
scelta politica, ispirata a criteri di pubblico interesse, come tale non
censurabile in sede di sindacato di costituzionalità.
La difesa rileva che, secondo la
giurisprudenza della Corte, la scissione fra la data di riferimento per il
calcolo dell'indennità e la data dell'esproprio é causa di illegittimità
costituzionale solo se può incidere sull'indennizzo in modo da renderlo
irrisorio. Ma ciò non può accadere nella specie, giacché la sopravvenuta
abrogazione delle disposizioni in esame fa sì che la sua operatività si limiti
a rapporti già esauriti da vari anni ed esclude che possa rientrare nel
giudizio sulla sua costituzionalità un'eventualità futura che non potrà mai più
verificarsi. Riferita oramai ad espropriazioni passate, la disposizione deve
essere valutata in relazione ad un arco di tempo nel quale, secondo i dati
della comune esperienza, non vi é stata una vorticosa ascesa dei prezzi: anche
se si ammette l'incidenza di una lenta inflazione, questa non ha potuto rendere
irrisoria la misura dell'indennizzo.
Dopo aver comparato, sulla base
delle predette argomentazioni, l'attuale questione con quella decisa con la sentenza n. 22 del
1965 ed aver messo in evidenza che i principi in questa affermati
consentono di individuare la netta differenza fra la prima e la seconda, la
difesa del Consorzio conclude col rilievo che una dichiarazione di
illegittimità costituzionale della disposizione in esame creerebbe una
disparità di trattamento fra gli espropri secondo che questi siano anteriori o
posteriori alla sopravvenuta legge del 1965: i primi sarebbero indennizzati con
indennità piena e comprensiva del maggior valore derivante dalla trasformazione
dell'area agricola in area industriale, i secondi, invece, verrebbero
indennizzati secondo i ben più restrittivi criteri della legge n. 2892 del
1885.
4. - Nell'udienza pubblica le parti
hanno illustrato le rispettive tesi é conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze del tribunale di
Bari indicate in epigrafe propongono una stessa questione di legittimità
costituzionale. I relativi giudizi vengono pertanto riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - L'art. 2, ultimo comma, della
legge 29 settembre 1962, n. 1462, stabilisce che per le espropriazioni disposte
a favore dei consorzi per le aree di sviluppo industriale (previsti dalla legge
n. 634 del 1957, in parte modificata dalla legge n.555 del 1959) l'indennizzo
sia determinato, entro i primi dieci anni dall'approvazione dello statuto
consortile, sul valore che i beni avevano due anni prima della data di tale
approvazione.
Le ordinanze di rimessione assumono
che la dissociazione fra il momento dell'esproprio ed il momento cui occorre
far riferimento per la valutazione dell'immobile espropriato, considerato il
lungo arco di tempo (fino ad un massimo di dodici anni) che può intercorrere
fra l'uno e l'altro, é tale da poter essere causa di liquidazione di un
indennizzo meramente simbolico e da consentire una disparità di trattamento
delle singole espropriazioni, differenziate solo in base alla mera
accidentalità della data in cui esse vengono disposte. Questi, in sintesi, sono
i due profili sotto i quali viene denunciata la violazione degli artt. 42 e 3
della Costituzione.
3. - Questa Corte ha già affermato
(cfr. part. sent.
n. 22 del 1965) che il fatto che una legge imponga la determinazione del
valore dei beni con riferimento ad una data anteriore a quella
dell'espropriazione non costituisce, di per sé, violazione del terzo comma
dell'art. 42 della Costituzione. Ed in effetti - essendo pacifico che tale
norma costituzionale non garantisce la corresponsione di un indennizzo
equivalente al valore del bene espropriato, ma solo il massimo di contributo e
di riparazione che, nell'ambito degli scopi di generale interesse, la pubblica
amministrazione può offrire a soddisfazione dell'interesse dei privati (cfr. sent. n. 61 del
1957) - la scissione fra le due date non può essere, da sola, ragione di
illegittimità costituzionale. Deve anzi aggiungersi che essa, quando, come
nella specie, venga disposta allo scopo di impedire che l'espropriando si
avvantaggi di un supervalore derivante dalla esecuzione o dal preannunzio di
esecuzione di opere pubbliche, non solo non é illegittima, ma, come strumento
che preclude ingiustificabili arricchimenti a spese della collettività, é
espressione di un indirizzo politico fondato su basilari principi della
Costituzione.
In verità, come le stesse ordinanze
non mancano di mettere in rilievo, quella scissione viola l'art. 42 solo se,
valutata nel complesso della disciplina legislativa in cui si inserisce e delle
situazioni di fatto in cui é chiamata ad operare, riduca l'indennizzo ad una
misura irrisoria ovvero renda possibile che, nel concorso di eventuali
sfavorevoli evenienze, tale riduzione abbia a verificarsi. E fu proprio in
applicazione di tali principi che questa Corte una volta dichiarò
l'illegittimità costituzionale di una legge che prevedeva la liquidazione di un
indennizzo rapportato al valore monetario che i beni avevano in epoca anteriore
all'inflazione conseguente alla seconda guerra mondiale (sent. n. 67 del
1959), ed altra volta analoga pronuncia adottò a proposito di una
disposizione che faceva apparire incerta, nelle sue applicazioni al futuro, la
garanzia di una indennità non irrisoria (sent. n. 22 del
1965).
4. - Per una puntuale definizione
dei termini dell'attuale questione di legittimità costituzionale é da tener
presente che il tribunale di Bari ne motiva la non manifesta infondatezza non
già in riferimento agli effetti che la disposizione impugnata ha prodotto sulle
espropriazioni già disposte, ma in previsione dei possibili effetti sulle
espropriazioni future. In altri termini - come le ordinanze testualmente
affermano - il problema da risolvere non é se l'indennizzo calcolato in base
alla legge impugnata "sia mera parvenza", ma se "abbia la
possibilità di esserlo" in relazione all'ipotesi che nell'arco del
dodicennio "si verifichino elementi perturbatori tali da condurre ad una
liquidazione dell'indennità in misura irrisoria, se non addirittura
simbolica".
Ciò posto, assume decisivo rilievo
la circostanza che l'art. 2, ultimo comma, della legge n. 1462 del 1962 (già
parzialmente modificato dall'art. 6 della legge 6 luglio 1964, n. 608) é stato
abrogato dall'art. 31 della legge 26 giugno 1965, n. 717, che per la
determinazione dell'indennizzo rinvia alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e
successive modificazioni (poi intervenute con la legge 21 luglio 1965, n. 904,
in forza della quale alla materia de qua é applicabile la disciplina prevista
dall'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892).
É vero che, secondo i principi
costantemente affermati da questa Corte, l'abrogazione ex nunc di una legge non fa venir meno la rilevanza della questione
di legittimità costituzionale, tutte le volte in cui il giudice sia chiamato a
decidere controversie su fatti che, in base alle regole sulla successione delle
leggi nel tempo, continuano a cadere sotto il regime della legge abrogata: e
ciò perché il perdurare di questa sia pur limitata efficacia può essere
eliminato solo attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale
(cfr. sent. n.
49 del 1970). É altrettanto vero, tuttavia, che l'abrogazione, limitando ai
fatti verificatisi fino ad un certo momento la sfera di operatività della legge
abrogata, incide su questa nel senso che, originariamente fonte di una norma
riferibile ad una serie indefinita di fatti futuri, essa é oramai fonte di una
norma riferibile solo ad una serie definita di fatti passati,.
Nel caso in esame, dall'impugnato
art. 2, ultimo comma, l'interprete, prima dell'abrogazione, doveva trarre una
norma che nella sua sfera di efficacia abbracciava tutte le espropriazioni che
dal momento della sua entrata in vigore sarebbero state disposte in favore dei
consorzi; sopravvenuta l'abrogazione, dallo stesso testo legislativo egli non
può trarre se non una norma caratterizzata ed individuata dal suo riferimento
ad espropriazioni passate.
Con ciò non si esercita un sindacato
sulla rilevanza della questione né, come ritengono le ordinanze di rimessione,
si affronta il problema se un vizio originario di illegittimità costituzionale
possa essere sanato, ed in quali limiti, da una legge sopravvenuta. Si risolve,
invece, il ben diverso problema della interpretazione del testo legislativo
(certamente preliminare rispetto alla verifica della conformità della norma
alla Costituzione), a proposito del quale non si può certo prescindere dal
complesso normativo entro il quale la legge abrogata, nei limiti innanzi
precisati, continua ad operare.
5. - Poiché, per le cose dette,
dall'art. 2, ultimo comma, della legge n. 1462 del 1962 non si può ricavare una
disciplina di future espropriazioni e manca quindi il presupposto perché si
possa discutere dell'alea che, verificandosi gravi perturbazioni nel mercato
dei beni, il meccanismo della scissione fra data di esproprio e data di
riferimento del valore degli immobili possa vanificare la garanzia di un
indennizzo non simbolico né irrisorio, si deve concludere che la norma che
forma oggetto del presente giudizio non viola l'art. 42 della Costituzione.
Ad analoga conclusione si deve
pervenire per quanto riguarda la supposta violazione del principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.). Ed in effetti anche questa denuncia, valutata nel
contesto delle motivazioni esposte nelle ordinanze, si riferisce al pericolo di
cui innanzi si é fatto cenno: pericolo insussistente, dal momento che la
disciplina in esame si applica esclusivamente ad espropriazioni già
intervenute.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale, proposta dalle ordinanze indicate in epigrafe in
riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione, dell'art. 2, ultimo comma,
della legge 29 settembre 1962, n. 1462, contenente "norme di modifica ed
integrazione delle leggi 10 agosto 1950, n. 646, 29 luglio 1957, n. 634, e 18
luglio 1959, n. 555, recanti provvedimenti per il Mezzogiorno".
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22
aprile 1970.
Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI -
Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 28
aprile 1970.