SENTENZA N. 3
ANNO 1970
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZI'
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 204 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali), promossi con due ordinanze emesse il 31
luglio ed il 3 agosto 1967 dal giudice conciliatore di Trento nei procedimenti
civili vertenti tra Bertone Giovanni e l'Istituto Trentino-Alto Adige per
assicurazioni e tra Melzani Fabiano ed il predetto Istituto, iscritte ai nn.
216 e 217 del registro ordinanze 1967 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 282 dell11 novembre 1967.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto
Trentino-Alto Adige per assicurazioni e d'intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12
novembre 1969 il Giudice relatore Costantino Mortati;
uditi l'avv. Ubaldo Prosperetti, per
l'Istituto di assicurazioni, ed il sostituto avvocato generale dello Stato
Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Nel corso di due giudizi promossi da
Bertone Giovanni e da Melzani Fabiano contro l'Istituto Trentino- Alto Adige per
assicurazioni onde opporsi ai decreti ingiuntivi da questo ultimo provocati per
ottenere il pagamento dei ratei di premio previsti dai contratti di
assicurazione contro gli infortuni da essi stipulati, con due ordinanze in data
31 luglio e 3 agosto 1967 il giudice conciliatore di Trento ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 204, primo e secondo comma,
del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, che attribuisce agli artigiani soggetti
all'obbligo di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro ai sensi del
decreto medesimo la potestà di determinare, con la propria richiesta, la
risoluzione a far tempo dal 1 gennaio 1966 dei contratti di assicurazione
stipulati prima che essi fossero soggetti all'obbligo suddetto.
É infatti dubbio, secondo il giudice
conciliatore, se con l'emanazione di tale norma, la quale investe i principi
fondamentali che nel nostro ordinamento presiedono alla materia contrattuale
generale, il Governo abbia osservato i limiti posti alla delegazione dall'art.
30, primo e secondo comma, della legge 19 gennaio 1963, n. 15, fra i quali é
compreso quello del rispetto dei principi della legislazione previdenziale
vigente.
Dopo che le due ordinanze sono state
regolarmente comunicate, notificate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n.
282 dell'11 novembre 1967, si é costituito avanti questa Corte l'Istituto
Trentino-Alto Adige, col patrocinio dell'avv. prof. Ubaldo Prosperetti, ed ha
spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri, assistito come
per legge dall'Avvocatura generale dello Stato.
Nell'atto di costituzione e
deduzioni, la difesa della parte privata ha osservato che la delega concessa al
Governo con l'art. 30 della legge n. 15 del 1963 era invero assai ampia,
siccome comprensiva del potere di apportare "modifiche, correzioni,
ampliamenti ed, ove occorra, soppressioni alle norme vigenti", ma
vincolata tassativamente al rispetto di principi direttivi ben individuati,
come esigevano la vastità della materia affidata al potere normativo del Governo
e la correlativa necessità di rigorosa individuazione delle finalità
dell'esercizio del potere medesimo.
A questo scopo tendevano le
indicazioni finalistiche contenute nella legge di delegazione (ed in
particolare il richiamo, contenuto nel primo comma dell'art. 30, al rispetto
dei "principi che presiedono alla legislazione previdenziale
vigente"), le quali avevano la comune caratteristica di essere tutte
attinenti al rapporto di assicurazione sociale, così da consentire di affermare
che fu intenzione del legislatore delegante di circoscrivere la delega, dal
punto di vista dei principi direttivi, e conseguentemente anche dell'oggetto,
all'ambito proprio del rapporto di assicurazione obbligatoria.
Tale ambito sarebbe stato invece
superato allorché il Governo, nell'art. 204 del D.P.R. n. 1124 del 1965, lungi
dal tendere al conseguimento di uno degli scopi sopra indicati, ha disciplinato
il diverso rapporto di assicurazione privata, la cui connessione con quello di
assicurazione obbligatoria é meramente estrinseco, risiedendo soltanto nella
totale o parziale identità dell'oggetto (rischio assicurato e protetto) senza
alcun riflesso sulla disciplina o sugli effetti dell'assicurazione sociale.
L'eccesso di delega, poi, si
colorerebbe e si accentuerebbe con riferimento alla portata della disciplina in
oggetto; che configura una vera rottura del principio della efficacia
vincolante del contratto, mediante l'attribuzione ad una delle parti di quel
potere unilaterale di risoluzione anticipata che lo stesso legislatore ha considerato
con cautela e disfavore pur quando esso discende dalla volontà negoziale dei
contraenti (art. 1341, secondo comma, codice civile).
La parte privata fa quindi osservare
che, in epoca successiva alla legge di delegazione e con puntuale riferimento alla
situazione che qui interessa, lo stesso legislatore ha adottato la soluzione
opposta a quella prescelta dal Governo con la legge delegata. Con l'art. 1
della legge 15 aprile 1965, n. 413, infatti, é stata disposta la conservazione
fino alla scadenza dei contratti di assicurazione in corso, stipulati da
artigiani ricompresi nella tutela assicurativa obbligatoria, sotto la
condizione della parità di prestazioni, conseguibile anche mediante adeguamento
in congruo termine delle relative clausole contrattuali.
Donde la conseguenza che nel
dettare, con l'art. 204 del testo unico del 1965, una diversa disciplina della
medesima fattispecie (almeno quanto al quarto comma), il Governo ha non
soltanto usato del potere delegatogli oltre i limiti prefissati, ma lo ha anche
esercitato senza conformarsi alle indicazioni deducibili dal sistema
legislativo vigente e riaffermate dal legislatore. Infatti dalla legge n. 413
del 1965 debbono trarsi due indicazioni: luna, relativa alla riserva
legislativa nella disciplina della fattispecie, e l'altra, relativa alla
recezione di un principio di conservazione in favore dei contratti di
assicurazione privata in corso. Ammesso, in denegata ipotesi, che la legge di
delega n. 15 del 1963 contempli principi diametralmente opposti, questi
dovrebbero ritenersi superati in virtù della deroga apportata dalla legge
posteriore.
Dopo aver negato che la disciplina
dettata dall'art. 204 sia riconducibile ad un principio generale in materia
contrattuale, non essendo equiparabile la sopravvenuta sussunzione del rischio
assicurato nell'ambito della tutela previdenziale alla cessazione del rischio
come causa di scioglimento del contratto (art. 1896, codice civile), l'Istituto
conclude perché sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 204 del
D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, commi primo e quarto, per contrasto con l'art.
76 della Costituzione.
Nell'atto di intervento e deduzioni,
l'Avvocatura ha affermato che l'art. 204 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124,
esattamente si inquadra nei principi generali vigenti in materia contrattuale
assicurativa, quale puntuale esplicazione del ben noto criterio fondamentale
dei contratti di assicurazione secondo il quale non può esservi assicurazione
senza rischio (artt. 1895, 1896, 1897, codice civile), cui sarebbe
riconducibile il caso particolare di cessazione del rischio assicurativo
derivante dall'assunzione del medesimo ad opera degli enti pubblici che
provvedono all'assicurazione obbligatoria. Ha concluso pertanto perché la
questione sia dichiarata infondata.
Nella memoria depositata il 10
aprile 1969, la parte privata, dopo aver ulteriormente riaffermato la tesi
secondo la quale la disciplina dei contratti di assicurazione privati,
rilevante anche rispetto al principio di cui all'art. 41 della Costituzione,
non rientra nei limiti della delegazione in questione, che riguarda
l'assicurazione sociale contro gli infortuni sul lavoro, osserva che anche le
norme (art. 4, n. 3) che hanno esteso l'assicurazione obbligatoria ad alcuni
lavoratori subordinati ed agli artigiani, senza che ciò fosse previsto nella
delega, sono incostituzionali.
Nella formula usata dalla legge di
delegazione l'unica espressione che può essere, in ipotesi, indicata come base
per l'estensione é quella che consente di stabilire "ampliamenti e, ove
occorra, soppressioni delle norme vigenti", ma tali termini non
giustificano l'applicazione del sistema ad altri soggetti.
In ogni caso, non era affatto
necessario, in conseguenza dell'allargamento dell'ambito soggettivo
dell'obbligo assicurativo, adottare una norma come quella impugnata, innanzi
tutto perché non c'é necessaria coincidenza fra i rischi coperti
dall'assicurazione obbligatoria e quella privata, ed in secondo luogo perché si
poteva disporre (come ha fatto la legge 15 aprile 1965, n. 413) che l'effetto
delle nuove norme circa l'estensione dell'assicurazione obbligatoria ad altri
soggetti decorresse dalla scadenza degli eventuali contratti di assicurazione
privata in corso, anche a condizione che tali contratti privati prevedessero
prestazioni non inferiori.
Infine la parte privata si sofferma
ad illustrare ulteriormente la tesi secondo la quale la legge n. 413, essendo
una legge formale successiva alla delega, comportava una indicazione normativa
del legislatore ordinario, di cui il Governo avrebbe dovuto tener conto
nell'interpretare i limiti della delega ed i criteri per adempierla.
Nella memoria depositata in pari
data, l'Avvocatura generale dello Stato replica alle argomentazioni della parte
privata osservando che una duplicazione di assicurazione, come quella che
deriverebbe dalla mancata attribuzione al datore di lavoro, ovvero
all'artigiano assicurato, del potere di risoluzione dell'assicurazione
volontaria quando sia entrata in funzione l'assicurazione obbligatoria, sarebbe
in contrasto non tanto con i principi della legislazione previdenziale, quanto
con i principi dell'ordinamento giuridico vigente. Il richiamo fatto dalla
parte privata alla legge 15 aprile 1965, n. 413, dimostra, secondo
l'Avvocatura, l'inconsistenza del dubbio sollevato sulla costituzionalità della
norma denunciata, giacché anche il legislatore del 1965, che la parte privata
vanta quale "modello ", anche ex post, per il legislatore delegato,
si é ispirato al rispetto del principio fondamentale dell'ordinamento che un
"rischio" non può essere "coperto" due volte, una in via
contrattuale ed una ex lege.
Con la norma denunciata l'assicurato
volontario, poi divenuto assicurato obbligatoriamente, può risolvere il
contratto di assicurazione, restando quindi in vita solo l'assicurazione ex lege; con la norma del 1965,
quest'ultima assicurazione decorre dalla scadenza di quella contrattuale, a
parità di condizioni; ma in entrambi i casi resta escluso che un rischio sia
assicurato due volte, in via contrattuale ed in via obbligatoria, così come
vorrebbe l'Istituto assicuratore, che pretende i premi assicurativi per un
periodo coperto dall'assicurazione obbligatoria.
Considerato in diritto
Le due cause riguardano la stessa questione
e pertanto vanno riunite e decise con unica sentenza.
1. - La legge n. 15 del 1963,
innovando alle precedenti disposizioni per l'assicurazione obbligatoria degli
infortuni sul lavoro, dispose all'art. 3 n. 3 l'estensione dell'obbligo
assicurativo anche agli artigiani i quali prestassero abitualmente opera
manuale nelle rispettive imprese, ma solo quando l'obbligo stesso ricorresse
nei confronti dei propri dipendenti. Con l'art. 30 della stessa legge venne poi
conferita delega al governo per l'emanazione di un testo unico delle norme
vigenti in materia, con ampio potere di apportare ad esse modifiche,
correzioni, soppressioni ed "ampliamenti".
In adempimento di tale delega venne
emanato, con il decreto presidenziale del 30 giugno 1965, n. 1124, pubblicato
il 13 ottobre, il testo unico, che nei riguardi degli artigiani ebbe ad
innovare alle precedenti norme ampliandole nel senso di imporre, all'art. 4 n.
3, l'obbligo assicurativo a loro carico anche quando (come avviene nei due casi
che hanno dato occasione alla presente controversia) alla prestazione della
loro abituale opera manuale non concorresse quella di dipendenti. Tenendo poi
presente l'ipotesi che i soggetti sottoposti agli obblighi assicurativi in
virtù delle nuove norme avessero già stipulato un'assicurazione volontaria per
i rischi di lavoro il legislatore delegato dispose all'art. 204 (e con
specifico riferimento nell'ultimo comma a detta categoria) che tale
assicurazione potesse risolversi, su richiesta del datore di lavoro contraente,
dal 1 gennaio 1966 anno successivo alla pubblicazione del decreto, salvo
restituzione proporzionale degli sconti poliennali concessi, e salvo altresì il
mantenimento dei contratti per la parte riguardante rischi diversi da quelli
coperti dall'assicurazione obbligatoria o per indennizzi fissati in misura
superiore.
Già dall'esposizione che precede si
traggono elementi sufficienti per fare ritenere non fondata la censura di
eccesso di delega mossa contro la disposizione denunciata. Infatti, se é vero
che l'esercizio degli ampi poteri conferiti all'organo delegato doveva essere
contenuto nei limiti dei principi della legislazione infortunistica e
rivolgersi alle finalità da conseguire, elencate in modo specifico nel
capoverso dell'art. 30, é parimenti vero che, una volta esteso l'obbligo
assicurativo ad una categoria prima non considerata, non si sarebbe reso
possibile sfuggire all'esigenza di disciplinare l'ipotesi della coesistenza
dell'assicurazione obbligatoria con quella volontaria. Così disponendo l'organo
stesso si é uniformato a quanto era stato già disposto con il precedente testo
unico 17 agosto 1935, n. 1765 (emesso su delega conferita al governo con la
legge 29 gennaio 1934, n. 333) e con le successive norme integrative, di cui al
R. D. 15 dicembre 1936, n. 2276. Infatti l'art. 27 di quest'ultimo stabiliva
precisamente la facoltà del datore di lavoro che venisse ad essere assoggettato
ex novo ad assicurazione obbligatoria di ottenere la risoluzione, a decorrere
dalla data dell'entrata in vigore del testo unico stesso, dei contratti di
assicurazione volontariamente stipulati anteriormente alla data predetta. Non é
errato ritenere che fra i principi della vigente legislazione previdenziale cui
il legislatore delegato del 1965 avrebbe dovuto uniformarsi, a tenore del
citato art. 30, fosse compreso anche quello di non imporre ne la coesistenza, a
copertura degli stessi rischi, di un duplice obbligo assicurativo: quello
contrattuale con l'altro ex lege e
neppure di sospendere l'efficacia di quest'ultimo.
Né a diversa conclusione si potrebbe
giungere guardando all'incidenza della norma contestata sull'autonomia
contrattuale, non essendo dubbio che la legge delegata possieda, in ordine a
quest'ultima, poteri non minori della legge formale, sempreché si mantenga nei
limiti della delegazione (e non può certo dirsi che per la determinazione dei
limiti stessi eserciti influenza, di per sé, il fatto dei suoi effetti
limitativi sulla autonomia contrattuale). Nessun pregio é da attribuire al
richiamo fatto dalla difesa dell'ente all'art. 1341 capoverso del codice civile
perché le limitazioni in esso previste all'esercizio del recesso unilaterale
concernono clausole contrattuali e non possono condizionare l'attività del
legislatore.
2. - La conclusione alla quale si é
giunti non può essere influenzata dalla considerazione del disposto dell'art. 1
della legge 15 aprile 1965, n. 413, pubblicata il 10 maggio dello stesso anno
(5 mesi prima dell'entrata in vigore della legge delegata) con cui si
stabilisce che l'obbligo assicurativo a carico degli artigiani, quale
risultante dalla citata legge n. 15 del 1963, non decorre prima della scadenza
dei contratti di assicurazione volontariamente stipulati dagli artigiani,
successivamente assoggettati all'obbligo stesso, ed ancora in corso al momento
della pubblicazione della legge, purché essi garantiscano condizioni non
inferiori a quelle dell'assicurazione obbligatoria.
Infatti nella specie si può
prescindere da ogni indagine circa l'influenza, sulla determinazione
dell'ambito dei poteri attribuiti al Governo dalla legge di delegazione, da
assegnare alle norme materiali che siano sopravvenute in virtù di una
successiva legge formale, nella materia oggetto della delega; e ciò perché
dallo stesso tenore della disposizione menzionata della legge n. 413 si desume
come essa rivesta una portata ben delimitata, tale da non incidere sulla
soluzione della questione in esame. La legge in parola, come appare dal suo
stesso titolo: "applicazione dell'assicurazione obbligatoria per gli artigiani
datori di lavoro", disciplina solamente il caso della concorrenza fra
l'assicurazione volontaria e quella obbligatoria, limitatamente a coloro
rispetto a cui in quel momento l'obbligo era imposto (né sarebbe potuto
avvenire altrimenti, non essendo ancora stata disposta l'estensione del
medesimo agli artigiani senza dipendenti, quale effettuata per la prima volta
con il testo unico sopravvenuto).
E poiché nella specie le cause che
hanno dato luogo alla questione di legittimità costituzionale riguardano artigiani
appartenenti a quest'ultima categoria la legge n. 413 non potrebbe in nessun
caso trovare applicazione riguardo ad essi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal giudice conciliatore di Trento
dell'art. 204 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e
le malattie professionali), in riferimento all'art. 76 della Costituzione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15
gennaio 1970.
Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI -
Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 22
gennaio 1970.