SENTENZA N. 87
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 201 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge
fallimentare), promosso con ordinanza emessa il 18 aprile 1967 dal tribunale di
Roma nel procedimento civile vertente tra Bellone Aurelio e
Visti gli atti di costituzione della
Compagnia mediterranea di assicurazione e d'intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 20
marzo 1969 la relazione del Giudice Nicola Reale;
uditi l'avv. Massimo Severo
Giannini, per
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione del 30
novembre 1965 il signor Aurelio Bellone conveniva davanti al tribunale di Roma,
sezione del lavoro,
L'attore esponeva che fin dal 10
febbraio 1954 era stato assunto alle dipendenze della Società convenuta con
qualifica di capo ufficio, ma di essere stato adibito sempre a mansioni
superiori fino alla data del licenziamento, intimatogli dal commissario
liquidatore il 31 agosto 1965.
Asseriva però di non aver mai
percepito, nel corso del rapporto di lavoro, il trattamento retributivo
corrispondente alle prestazioni effettivamente svolte e che, in conseguenza,
anche le somme a lui liquidate, a titolo di indennità di anzianità e di
parziale mancato preavviso, ma accettate con riserva e non a transazione e
saldo, risultavano inferiori a quelle dovutegli.
Per tali differenze di stipendio e
di indennità l'attore chiedeva che
Il commissario liquidatore,
costituitosi avanti al tribunale di Roma, in via pregiudiziale eccepiva
l'inammissibilità o quanto meno l'improcedibilità della domanda in pendenza
della liquidazione coatta, assumendo che, per l'accertamento dei crediti vantati
contro
L'attore replicava deducendo l'illegittimità
costituzionale di dette norme e il tribunale, ritenutane la pregiudizialità ai
fini della decisione della causa, con ordinanza 18 aprile 1967, sollevava la
questione di legittimità costituzionale specificamente dell'art. 201, primo
comma, della legge fallimentare, nella parte in cui richiama il secondo comma
dell'art.
Il collegio ha osservato che, delle
due fasi delle quali consta la procedura di liquidazione coatta, l'una
necessaria e di natura amministrativa, l'altra giurisdizionale ma affatto
eventuale, la prima può avere uno svolgimento la cui durata non é
perentoriamente delimitata dalla legge, con la conseguenza che, fin quando
l'elenco dei creditori ammessi al riparto dell'attivo o respinti non sia stato
depositato nella cancelleria del tribunale, resta precluso l'esercizio delle
azioni individuali, a tutela dei rispettivi crediti. Nel che, a giudizio del
tribunale, sarebbe da scorgere grave limitazione, non giustificata da
preminenti esigenze di pubblico interesse, al diritto dei singoli alla tutela
giurisdizionale. Limitazione che in pratica potrebbe rendere estremamente
difficoltoso l'esercizio di un diritto e perfino cagionarne la perdita nel caso
in cui questo fosse assoggettato ad un termine di decadenza inferiore a quello
concesso al liquidatore per la formazione dello stato passivo.
L'ordinanza, notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri il 13 ottobre 1967 ed alle parti il 16
ottobre, previa comunicazione ai Presidenti della Camera dei Deputati e del
Senato, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 307 del 9 dicembre
successivo.
Davanti a questa Corte si é
costituita
La difesa di detto ente, con
deduzioni depositate il 29 dicembre 1967, assume essere la questione non
fondata.
In riferimento al carattere
ordinatorio del termine di 90 giorni da quello del provvedimento di
liquidazione, imposto, dall'art. 209 della legge fallimentare, al commissario
per l'accertamento e il deposito dello stato passivo dell'impresa, osserva che
la posizione dei creditori potrebbe essere pregiudicata non già dallo
svolgimento della fase preliminare amministrativa, disciplinata anche per
quanto riguarda la sua durata dalla norma che si asserisce incostituzionale, ma
soltanto a seguito di un eventuale "abuso applicativo" di essa. La
questione sollevata dal tribunale di Roma non avrebbe cioé attinenza con l'art.
24 della Costituzione, ma rifletterebbe il più ampio problema dei comportamenti
omissivi degli organi pubblici, involgendo il tema della efficienza dei rimedi
preveduti dall'ordinamento, per ovviare alle conseguenze di tali comportamenti
in danno dei terzi. Ma, fuori di tale problematica, la sospensione
dell'esercizio delle azioni individuali, contro l'ente sottoposto a procedura
di liquidazione concorsuale, non sarebbe configurabile come pregiudizio a
carico degli stessi creditori, bensì come necessaria conseguenza del regime
concorsuale dell'istituto in esame.
Identiche conclusioni la difesa
dell'ente ha formulato, con memoria 6 marzo 1969, ponendo in rilievo, tra
l'altro, la sostanziale analogia funzionale delle operazioni di formazione
dello stato passivo nel fallimento e nella liquidazione coatta, la cui natura
amministrativa non costituirebbe ostacolo alla protezione giurisdizionale.
Difficoltà non potrebbero neppur
derivare, si é osservato, dal mancato rispetto da parte del liquidatore del
termine previsto per l'esplicazione delle sue attribuzioni, nel caso di
interferenza di un termine di decadenza apposto all'esercizio del diritto
soggettivo (come nella specie é stabilito dall'art. 2103 ricordato
nell'ordinanza). Non si può infatti escludere che, in pendenza della
liquidazione coatta, le ragioni dei creditori possano trovare tutela, oltre che
mediante l'ammissione al passivo e in concorso di tutti gli aventi diritto,
anche a seguito della proposizione di domande giudiziali dirette contro l'ente
debitore, allo scopo precipuo di impedire la decadenza e per gli effetti che la
relativa pronunzia potrebbe avere dopo la conclusione della procedura
concorsuale.
Davanti a questa Corte é intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocato generale
dello Stato, con atto di costituzione del 29 dicembre 1967.
L'Avvocatura dello Stato ha
affermato che la questione di costituzionalità prospettato dal tribunale deve
ritenersi non fondata.
L'art. 201 della legge fallimentare,
nel disciplinare la situazione dei creditori in sede di liquidazione coatta
amministrativa, richiama puramente e semplicemente la disciplina del
fallimento, discostandosi dalle direttive di questa soltanto nelle disposizioni
concernenti i poteri del liquidatore, configurati in funzione del maggior
interesse della pubblica amministrazione alla eliminazione del turbamento
creato, nell'economia nazionale, dal dissesto di aziende di pubblico interesse
specificamente determinate dalla legge.
Nella liquidazione amministrativa
incidono invero le stesse esigenze che determinano la sospensione delle azioni
individuali in pendenza del fallimento; né la diversità degli organi preposti,
nell'una e nell'altra procedura concorsuale, alla formazione dello stato
passivo, potrebbe condurre a diverso trattamento dei creditori sotto l'aspetto
della tutela giurisdizionale garantita dall'art. 24 della Costituzione.
Quanto poi alla possibilità che
termini di decadenza interferiscano, nel corso della liquidazione, col divieto
di azioni individuali per l'accertamento dei crediti, l'Avvocatura dello Stato
ha sostenuto che il sistema offre adeguata protezione ai creditori,
legittimandoli a proporre o l'istanza di collocazione nello stato passivo, la
quale sostituisce a tutti gli effetti giuridici la richiesta giudiziale nel
periodo in cui questa é sospesa, oppure le azioni ordinarie, salvo successiva
sospensione del giudizio fino all'esaurimento delle operazioni di formazione
dello stato passivo.
Anche sotto questo particolare
aspetto, quindi, non sussisterebbe contrasto della norma denunziata con
l'ordinamento costituzionale.
Nella pubblica udienza di discussione
del 20 marzo 1969 i difensori delle parti hanno illustrato oralmente le
accennate conclusioni.
Considerato in diritto
Il tribunale di Roma, in riferimento
all'art. 24, primo comma, della Costituzione, con l'ordinanza 18 aprile
In virtù di questa normativa, previe
le comunicazioni del commissario liquidatore ai creditori ed ai terzi e le
osservazioni, istanze e domande a lui rivolte da questi soggetti, ai sensi e
nei modi di cui agli artt. 207 e 208 citati, spetta al liquidatore procedere
alla iscrizione dei crediti ammessi e di quelli respinti, nonché delle domande,
di cui al secondo comma dell'art. 207, accolte o respinte, in un apposito
elenco da depositarsi nella cancelleria del tribunale, nel termine di novanta
giorni dal provvedimento di liquidazione.
Dalla data del deposito,
nell'ulteriore termine di quindici giorni, sono proponibili, avanti l'autorità
giudiziaria, le opposizioni dei creditori esclusi o ammessi con riserva e le
impugnazioni contro i crediti ammessi al passivo.
La fissazione di un termine non
perentorio concesso al liquidatore e la conseguente eventualità che le
operazioni, spesso complesse, per la formazione dello stato passivo non siano
esaurite in breve periodo di tempo, importerebbero patente violazione del
precetto costituzionale per cui tutti possono agire in giudizio per la tutela
dei propri diritti ed interessi (art. 24, primo comma, Cost.). Ciò in quanto,
ha osservato il tribunale, nel corso delle predette operazioni, é precluso ai
creditori l'esercizio di azioni individuali, con evidente loro pregiudizio, che
può perfino concretarsi nella perdita del diritto alla prestazione.
La questione non é fondata.
La legittimità della normativa
denunziata deve essere esaminata nel contesto della disciplina della
liquidazione coatta amministrativa, la quale riflette le stesse finalità
pubblicistiche cui sono rivolte le imprese ad essa soggette: finalità che
giustificano gli interventi della pubblica amministrazione, mediante la
vigilanza sugli organi, nonché l'ingerenza e i controlli sulle attività delle
imprese medesime.
Queste, come é noto, sebbene si
avvalgano prevalentemente di strutture ed attività ricadenti nella sfera del
diritto privato, involgono tuttavia molteplici interessi o perché attengono a
particolari settori dell'economia nazionale, in relazione ai quali lo Stato
assume il compito della difesa del pubblico affidamento, o perché si trovano in
rapporto di complementarità, dal punto di vista teleologico e organizzativo,
con la pubblica amministrazione.
Per le accennate ragioni non può non
competere a questa il presiedere alla liquidazione coatta di tali imprese,
anche quando ne sia dichiarato lo stato di insolvenza, designandone l'organo
liquidatore e controllando l'attività dello stesso, compresa quella diretta, in
particolare, all'accertamento del passivo.
Dal fatto che simile accertamento,
per le norme della legge fallimentare, in parte integrative delle leggi
speciali e in parte (come quella dell'art. 209) inderogabili, si svolga a cura
di un commissario liquidatore, senza l'immediato intervento dell'autorità
giudiziaria, diversamente da quanto previsto per l'ordinaria procedura
fallimentare, e che nel frattempo i singoli creditori trovino limiti
all'esperimento di azioni individuali, non deriva alcuna sostanziale violazione
del precetto costituzionale dell'art. 24, primo comma.
Queste limitazioni, ancorché
attinenti ad un procedimento di natura amministrativa, inteso a dare attuazione
al criterio della par condicio creditorum,
in aderenza alla stessa funzione concorsuale della liquidazione coatta, sono
disposte per il tempo strettamente necessario al liquidatore per la redazione
dell'elenco dei creditori e si risolvono nella improponibilità soltanto
temporanea delle domande giudiziali.
Con particolare riferimento ai dubbi
espressi in proposito nell'ordinanza si osserva che, da quanto sopra, non può
derivare pregiudizio alla realizzazione delle pretese, che invece i creditori
medesimi hanno potestà di far valere avanti l'autorità giudiziaria nei modi e
nei tempi prescritti dalla legge fallimentare, rimanendo comunque escluso, in
virtù dei principi generali dell'ordinamento, che un temporaneo ma
indeclinabile e tassativo impedimento all'esercizio dell'azione, disposto dalla
legge, possa condurre alla perdita del diritto soggettivo: ipotesi estrema che
il tribunale ha ritenuto di prospettare, ancorché la fattispecie sottoposta al
suo esame ne escludesse l'attualità.
D'altro canto si deve rilevare che
l'obbligatorio espletamento di preventivi procedimenti amministrativi, oltre
tutto preordinati, anche se non esclusivamente, ad una composizione extra
giudiziale dei conflitti con i terzi creditori, non può dirsi che comporti una
illegittima limitazione della tutela giurisdizionale.
Questa Corte ha ripetutamente
affermato che la tutela rimane egualmente garantita, quando sia concesso al
titolare del diritto di agire non immediatamente al sorgere di esso, ma in un
secondo tempo, se ciò risponde a esigenze di ordine generale e a superiori
finalità di giustizia: quelle appunto che giustificano, nella valutazione del
legislatore, il contestuale esame, in sede amministrativa, delle ragioni di
tutti i creditori concorrenti alla distribuzione dell'attivo dell'impresa in
liquidazione coatta.
Quanto poi al detrimento che,
secondo il tribunale, può derivare ai creditori dal mancato rispetto del
termine, che una indiscussa interpretazione ritiene ordinatorio, apposto
dall'art. 209 allo svolgimento delle attribuzioni del commissario liquidatore,
si osserva che a ridurne la portata non mancano opportuni rimedi.
Un ritardo, infatti, non determinato
dalla quantità e complessità delle situazioni esaminate e che non sia quindi
inevitabile, ma sia invece da ascrivere a negligenza o risulti comunque
imputabile al liquidatore, potrebbe dar luogo ad azione di responsabilità a suo
carico (art. 199 della legge fallimentare), a parte le sanzioni penali
richiamate dall'art. 237 della stessa legge. Ed occorre appena far cenno alla
possibilità che i creditori, e per essi anche il comitato di sorveglianza
(nelle funzioni di cui all'art. 204 della legge fallimentare), si avvalgano di
tutti i mezzi consentiti dalle leggi, quali denunzie, istanze o diffide, volte
a ottenere l'intervento degli organi di vigilanza e controllo della pubblica
amministrazione competente, perché sollecitino il liquidatore e, se del caso,
provvedano alla sua revoca e conseguente sostituzione.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata, in riferimento
all'art. 24, primo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 201 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, sulla
"Disciplina del fallimento, del concordato preventivo dell'Amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa", proposta con
l'ordinanza del tribunale di Roma citata in epigrafe.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2
aprile 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI
- Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 17
aprile 1969.