SENTENZA N. 75
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 48, primo comma, e 49, primo comma, della legge 5
marzo 1963, n. 246 (istituzione di una imposta sugli incrementi di valore delle
aree fabbricabili), promossi con nove ordinanze emesse il 9 giugno 1967 dal
tribunale di Torino in altrettanti procedimenti civili vertenti tra Robasto
Paolino ed altri ed il Comune di Torino, iscritte ai nn. 162, 163, 164, 165,
166, 167 e 168 del Registro ordinanze 1967, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 221 del 2 settembre 1967; al n. 181 del Registro ordinanze
1967, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 258 del 14
ottobre 1967; e al n. 195 del Registro ordinanze 1967, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.
Visti gli atti di costituzione di
Gardino Eurosita, Narbonne Ortelio, Musso Elida, Agagliate Emilio Secondo,
della società immobiliare Sant'Orsola e del Comune di Torino, e d'intervento
del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 26
febbraio 1969 la relazione del Giudice Vezio Crisafulli;
uditi gli avvocati Mario Dossetto,
Gennaro Werthmuller, Gaetano Zini Lamberti, Enrico Allorio e Italo Augusto
Leoni, per le parti private, gli avvocati Guido Astuti e Gian Antonio Micheli,
per il Comune di Torino, ed il vice avvocato generale dello Stato Dario
Foligno, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con nove ordinanze di identico
contenuto, emesse in data 9 giugno 1967, il tribunale di Torino, nel corso di
altrettanti procedimenti civili promossi rispettivamente da Robasto Paolino,
Givone Lorenzo, Gardino Eurosita in Morgando, Bonzano Camillo, società per
azioni Stabilimenti G. Fornara e C., Piperno Gualtiero, società immobiliare
Santa Orsola, Narbonne Ortelio e Musso Elida, Agagliate Emilio Secondo, tutti
contro il Comune di Torino, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 48, primo comma, della legge 5 marzo 1963, n. 246,
nella parte in cui dà facoltà ai comuni di "fissare la decorrenza
dell'imposta se più favorevole dalla data iniziale già stabilita nella relativa
deliberazione ai fini dell'applicazione del contributo di miglioria
generica", nonché dell'art. 49, primo comma, della stessa legge, nella
parte in cui richiama la suddetta disposizione dell'art. 48: e ciò per
contrasto con gli art. 3 e 53 della Costituzione.
Le ordinanze premettono che nella
specie le parti attrici hanno chiesto che sia dichiarata non dovuta l'imposta
sugli incrementi di valore accertata a loro carico relativamente ad aree
fabbricabili alienate prima dell'entrata in vigore della legge n. 246 del
Il Comune, opponendosi alle domande,
ha fatto presente:
a) di aver sin dal 7 dicembre 1954
deliberato in via preliminare e di massima, ai sensi degli artt. 236 e seguenti
del testo unico per la finanza locale approvato con regio decreto 14 settembre
1931, n.
Il giudice a quo, reputando esatta
questa interpretazione della normativa in esame e ritenendo che l'espressione
usata dal legislatore "decorrenza dell'imposta" debba essere intesa
nel senso di applicazione dell'imposta, e non già come data di riferimento per
la determinazione dell'incremento tassabile, esprime l'avviso che in relazione
alla retroattività del potere impositivo attribuito ai comuni dalle
disposizioni di cui trattasi si prospettino gli stessi dubbi di legittimità
costituzionale già emersi in riferimento al secondo comma dell'art. 25 e
risolti nel senso della incostituzionalità con la sentenza n. 44 del
1966 di questa Corte, anche nell'attuale ipotesi risultando spezzato il
rapporto che in base all'art. 53 della Costituzione deve sempre sussistere tra
imposizione e capacità contributiva.
Inoltre, la circostanza che per
effetto della normativa già ricordata sono colpiti dall'imposta sugli
incrementi di valore i proprietari che abbiano alienato ed utilizzato,
precedentemente all'entrata in vigore della legge, aree fabbricabili situate in
zone del territorio comunale per le quali era stata già deliberata l'istituzione
del contributo di miglioria generica, mentre a tale imposizione retroattiva
sfuggono i proprietari di aree poste in altre zone del territorio comunale,
determinerebbe una disparità di trattamento tra i cittadini di uno stesso
comune, che in siffatto modo verrebbero sottoposti ad un diverso regime
tributario, pur trovandosi nella medesima situazione giuridica rispetto ad un
identico fatto imponibile. La già menzionata dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 25, comma secondo, della stessa legge esclude, poi, la
facoltà dei comuni di far retroagire l'imposta relativamente anche a quelle
zone per le quali non sia stata deliberata la istituzione del contributo di
miglioria, così che verrebbe meno qualsiasi possibilità di eliminare l'accennata
sperequazione fra i vari contribuenti: il che darebbe luogo ad una violazione
dell'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Le ordinanze rilevano, infine, la
decisiva influenza che la soluzione delle questioni così prospettate presenta
per la definizione dei giudizi in corso.
Esse sono state tutte ritualmente
notificate e comunicate, nonché pubblicate le prime nella Gazzetta Ufficiale n.
221 del 2 settembre
2. - Si sono costituiti in giudizio,
con deduzioni presentate nei termini, la società per azioni immobiliare
Sant'Orsola, la signora Gardino Eurosita in Morgando, i signori Narbonne
Ortelio e Musso Elida e il signor Agagliate Emilio Secondo. Si é anche
costituito il Comune di Torino e ha spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso come per legge.
Tutte le parti, ad eccezione del
signor Agagliate, hanno presentato ulteriori memorie illustrative.
3. - Le parti private fanno proprie
e sviluppano le argomentazioni delle ordinanze, aggiungendo ulteriori profili
per sostenere la tesi della illegittimità costituzionale degli artt. 48 e 49
della legge n. 246.
Si afferma in particolare dalla
società Sant'Orsola che le disposizioni impugnate darebbero alla pubblica
amministrazione un potere indiscriminato di stabilire la decorrenza retroattiva
dell'imposta, agganciandola alle date fissate dalle delibere del Comune di
Torino istitutive del contributo di miglioria generica, che già disponevano in
modo inammissibilmente retroattivo.
Si mette poi in rilievo la diversità
tra coloro che erano soggetti passivi del contributo di miglioria e coloro che
sono assoggettati alla nuova imposta: così, ad esempio, mentre al contributo
era soggetto chi avesse alienato, ma non anche chi avesse edificato, la nuova
imposta incide anche su questa ultima ipotesi; chi avesse prima edificato e poi
alienato, non sarebbe stato tenuto al contributo di miglioria, laddove é oggi
tenuto all'imposta della legge n. 246, la quale avrebbe altresì, stando
all'interpretazione prevalente, colpito di nullità i patti, per l'innanzi
leciti, con cui l'alienante trasferisse all'acquirente e ad altri l'onere del
tributo.
Si insiste anche sulla diversità tra
la vecchia e la nuova imposta sotto altri profili: il contributo di miglioria
essendo collegato alla duplice condizione della espansione dell'abitato e del
complesso di opere pubbliche effettuate dal comune, l'imposta sull'incremento
di valore delle aree essendo invece sganciata da condizioni del genere. Onde
l'ulteriore conseguenza della incostituzionalità del secondo comma dell'art.
48, che tiene fermi, ai fini dell'applicazione della nuova imposta, i valori
già definiti, i pagamenti effettuati e le iscrizioni a ruolo relative al
contributo di miglioria. Analoga questione solleva a sua volta, come si dirà
appresso, anche il Comune di Torino.
La divisione del territorio comunale
in zone, con fissazione di decorrenze diverse per il contributo di miglioria,
si giustifica alla stregua dei particolari presupposti di quel tributo, ma
darebbe vita ad una illegittima sperequazione tra i contribuenti dello stesso
comune quando in luogo del contributo si applichi, in alcune zone soltanto e con
decorrenze diverse, l'imposta sull'incremento di valore delle aree
fabbricabili, senza che, dopo la sentenza n. 44 del
1966, il comune possa più provvedere a norma dell'art. 50 della legge,
istituendo con effetto retroattivo la nuova imposta sulle aree comprese nelle
altre zone del territorio comunale.
Un particolare profilo di
incostituzionalità per violazione così dell'art. 53 come dell'art. 3 della
Costituzione é fatto valere, con speciale riferimento al caso che direttamente
la interessa, dalla signora Gardino in Morgando, in quanto alla nuova imposta
sarebbe soggetto anche l'erede di colui che avesse, anteriormente all'entrata
in vigore della legge, trasferito aree acquisendo incrementi di valore, che non
sarebbe lecito presumere sussistano nel patrimonio dell'erede. Con differenza
di trattamento, oltre tutto, tra quegli eredi che al momento dell'applicazione
del tributo siano in tempo per rinunciare all'eredità od accettarla col beneficio
d'inventario e quelli che, per il decorso del tempo, non siano più in grado di
esercitare tali facoltà.
Infine, la difesa dei signori
Narbonne e Musso, come anche quella del signor Agagliate, sottolineano la
disparità di trattamento tra i proprietari di aree poste nelle zone del
territorio comunale per le quali già era stato deliberato il contributo di
miglioria e i proprietari di aree site in altre zone.
Più specialmente la difesa dei
signori Narbonne e Musso contesta che il nuovo tributo possa considerarsi
subentrato puramente e semplicemente al primo, mettendo in rilievo come
il fatto generatore dei due tributi
riveli in molteplici ipotesi alcune diversità. La stessa difesa fa notare
l'ambiguità della formula del primo comma dell'art. 48, che dà facoltà ai
comuni di fissare la decorrenza dell'imposta, "se più favorevole",
dalla data iniziale già stabilita ai fini del contributo di miglioria: tale
ambiguità renderebbe possibili arbitrarie sperequazioni tra area e area e fra
zona e zona. La stessa difesa condivide le censure in precedenza riferite
relative al secondo comma degli artt. 48 e 49, che, ai fini dell'imposta sugli
incrementi di valore, tengono fermi i valori già definiti, i pagamenti e le
iscrizioni a ruolo già effettuate, ai fini dell'applicazione del contributo di
miglioria.
4. - La difesa del Comune di Torino
contesta le censure di illegittimità costituzionale mosse al primo comma
dell'articolo 48 ed al primo comma dell'art. 49, sostenendo che si tratta di
tipiche disposizioni transitorie: non sussisterebbe rottura del nesso tra
potestà impositiva e capacità contributiva, il problema concernendo piuttosto
la possibilità che la legge determini per
relationem il presupposto del tributo. La nuova legge assumerebbe a
presupposti della contribuzione fatti già qualificati dalla legge anteriore
come presupposti del contributo da quest'ultima previsto, modificando
l'aliquota in senso più favorevole al contribuente.
Quanto alle censure mosse dalle
parti private alla retroattività delle delibere istitutive del contributo di
miglioria adottate dal Comune di Torino, la difesa del comune stesso si dà
carico del rilievo che in tal modo verrebbe a profilarsi una questione di
costituzionalità delle norme del testo unico per la finanza locale sul
contributo di miglioria, e solo in via derivata degli artt. 48 e 49 della legge
n.
Quanto alla censura di violazione di
eguaglianza tra i contribuenti a seconda delle zone in cui é diviso il Comune
di Torino, tale differenza di trattamento, secondo la difesa del comune,
risalirebbe al testo unico sulla finanza locale e si giustificherebbe con
riferimento alla diversa rilevanza che possono assumere l'espansione
dell'abitato e il complesso delle opere pubbliche eseguite dal comune rispetto
al valore delle aree poste nelle varie zone.
Gli artt. 48 e 49 darebbero luogo
invece ad una disparità di trattamento per ragioni diverse, e cioé in quanto il
secondo comma dell'art. 48, richiamato anche dall'art. 49, dispone che
rimangano fermi agli effetti delle imposte sul plus valore delle aree
fabbricabili i valori già definiti agli effetti dell'applicazione del
contributo di miglioria generica, come pure i pagamenti già effettuati e le
iscrizioni a ruolo già effettuate. Quindi, una diversità di valori e di tributi
applicabili rispetto a un identico presupposto, dipendente da circostanze di
fatto del tutto casuali. Peraltro, se questa censura dovesse ritenersi fondata,
sempre secondo la difesa del Comune di Torino, la eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale dovrebbe riguardare soltanto il secondo comma di
entrambi questi articoli, ferme restando le disposizioni di cui al primo comma.
Da ultimo e in via subordinata, per
l'ipotesi che le questioni sollevate nelle ordinanze dovessero essere ritenute
fondate, la stessa difesa prospetta la questione di costituzionalità dell'art.
52 della legge de qua, abrogante il contributo di miglioria generica in quanto
sostituito dall'imposta sulle aree fabbricabili.
Tale questione, che le ordinanze
avevano ritenuto irrilevante oltre che manifestamente infondata, potrebbe
essere, secondo la difesa del comune, risolta dalla Corte in via
conseguenziale, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
stante il rapporto di intima correlazione dell'abrogazione disposta nell'art.
52 con gli artt. 48 e 49. Se, poi, questa impostazione non dovesse essere
accolta, l'art. 52 innanzi ricordato potrebbe essere interpretato nel senso che
disponga la abrogazione solo in riferimento ai comuni che avessero deliberato
l'istituzione del contributo di miglioria generica: in tal caso, se dovesse
ritenersi incostituzionale la nuova imposta, questa disposizione non sarebbe a
sua volta colpita da incostituzionalità derivata, ma non opererebbe alcun
effetto abrogativo, consentendo l'applicazione delle precedenti norme sul
contributo di miglioria generica.
In relazione agli argomenti come
sopra svolti, le richieste conclusive della difesa del comune rimarrebbero in
sintesi così precisate: in via principale la "manifesta infondatezza"
delle questioni proposte; in via subordinata, la illegittimità costituzionale
limitatamente ai disposti dell'art. 48, secondo comma, e dell'art. 49, secondo
comma; in via ulteriormente subordinata, la incostituzionalità derivata
dall'art. 52; oppure, nell'ordine, la manifesta infondatezza della questione ad
essa relativa, con la precisazione nella pronuncia di rigetto che tale norma
non esclude l'applicabilità degli artt. 236 e seguenti del testo unico sulla
finanza locale, con riferimento agli articoli 48 e 49 della legge n. 246 del
1963; oppure, ancora, la illegittimità parziale dello stesso art.
5. - Anche la difesa dello Stato
conclude per l'infondatezza delle questioni sollevate nelle ordinanze,
muovendo, però, nell'atto di intervento, da una diversa interpretazione
dell'art. 48 della legge de qua: secondo l'Avvocatura l'espressione
"fissare la decorrenza dell'imposta... dalla data iniziale già stabilita
nella... deliberazione istitutiva del contributo di miglioria generica"
significherebbe, infatti, facoltà di assumere una data di riferimento del valore
iniziale coincidente con quella della delibera, e non avrebbe riguardo alla
data di decorrenza dell'applicazione dell'imposta.
Ma anche a voler seguire
l'interpretazione accolta dal tribunale, prosegue l'Avvocatura, non sarebbe
violato l'art. 53 della Costituzione, perché la nuova imposta sta in luogo di
altra cui i soggetti passivi sapevano di dover far fronte e non sussisterebbe
perciò quella imprevedibilità che
Neppure vi sarebbe contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, in quanto la diversità di trattamento
corrisponderebbe a situazioni obiettivamente diverse, valutate in modo non
irrazionale. Diversa sarebbe infatti la situazione giuridica dei cittadini già
tassabili con il contributo di miglioria generica, al quale verrebbe a
sostituirsi la nuova imposta, rispetto a coloro che dal contributo non fossero
invece colpiti.
6. - Nella pubblica udienza le parti
hanno insistito nelle conclusioni già formulate.
Considerato in diritto
1. - Negli scritti defensionali e
nella discussione orale davanti a questa Corte, i patroni delle parti private e
del comune di Torino hanno allargato i termini della questione di legittimità
costituzionale oltre i limiti segnati dalle ordinanze di rimessione. Come
ricordato in narrativa, queste ultime hanno esclusivo ed univoco riferimento a
quella parte del primo comma dell'art. 48 della legge n. 246 del 1963,
richiamata dal successivo art. 49, che attribuisce ai comuni, obbligati od
autorizzati, secondo le diverse ipotesi, ad istituire in luogo del contributo
di miglioria generica l'imposta sugli incrementi di valore delle aree
fabbricabili, la facoltà di farne decorrere l'applicazione dalle date già fissate
per l'applicazione del contributo. Tali disposizioni, secondo le ordinanze,
contrasterebbero con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, con particolare
riferimento, come risulta chiaramente dalle argomentazioni svolte, al primo
comma dell'una e dell'altra disposizione costituzionale.
Rimangono perciò estranee al
presente giudizio le censure mosse dalle parti nei confronti del secondo comma
dell'art. 48, che non ha formato neppure implicitamente oggetto di denuncia
nelle ordinanze del tribunale di Torino.
Sotto altro aspetto, esulano dalla
competenza di questa Corte, involgendo questioni di legittimità di
provvedimenti amministrativi o questioni di mera interpretazione ed
applicazione ai casi concreti della legge ordinaria (così degli artt. 236 e
seguenti del testo unico del 1931 sulla finanza locale, come della legge n. 246
del 1963), le doglianze in ordine alla retroattività delle delibere del Comune
di Torino che ebbero ad istituire il contributo di miglioria generica in varie
zone della città, e quelle attinenti alla particolare situazione dell'erede di
chi avesse alienato aree anteriormente all'entrata in vigore della nuova legge
(nonché, come nella specie, anteriormente alla data delle delibere istitutive
del contributo di miglioria), come pure, infine, la discussione circa
l'applicabilità o meno all'imposta sugli incrementi di valore dell'art. 40
della legge n. 246, comminante l'inefficacia dei patti tendenti a trasferire
l'onere dell'imposizione ad altri che non siano i soggetti indicati nella stessa
legge.
2. - Secondo l'interpretazione in un
primo momento prospettata dalla difesa dello Stato, la proposizione del primo
comma dell'art. 48, denunciata dal tribunale, significherebbe che i comuni
possono far coincidere la data di riferimento iniziale per il calcolo degli
incrementi di valore ai fini della nuova imposta con quella già stabilita, agli
stessi effetti, nelle delibere istitutive del contributo di miglioria generica.
Se così fosse, non sorgerebbe questione di violazione dell'art. 53, primo comma,
della Costituzione, poiché gli art. 48 e 49 non autorizzerebbero alcuna
retroattività nell'applicazione dell'imposta.
Ma una siffatta interpretazione, pur
se accolta anche in una circolare in data 4 marzo 1963 del Ministero delle
finanze, contenente istruzioni per l'applicazione della legge n. 246, é stata
esplicitamente disattesa dalle ordinanze di rimessione, e sembra alla Corte che
queste siano nel vero quando fanno rilevare che, letteralmente e logicamente,
la formula dell'articolo 48 sta invece a significare che anche la data di
applicazione dell'imposta può essere quella medesima che era stata a suo tempo
determinata dal comune nelle delibere istitutive del contributo di miglioria.
Tecnicamente, é questo il senso corretto dell'espressione "fissare la
decorrenza dell'imposta", e se improprietà c'é nel testo della legge,
questa si incontra eventualmente nell'art. 49, laddove si parla dell'incremento
dei valori verificatosi "dalle date di decorrenza indicate nell'articolo
precedente".
Ma lo scambio tra le due date, che
spesso si coglie anche nel corso dei lunghi e travagliati lavori parlamentari
che portarono all'approvazione della legge n. 246, si spiega tenendo presente
che del sistema complessivo da questa instaurato faceva originariamente parte integrante
il secondo comma dell'art. 25, poi dichiarato costituzionalmente illegittimo
con la sentenza
23 maggio 1966, n. 44, di questa Corte, e che in quel sistema la
retrodatazione fino a un decennio del momento di riferimento iniziale degli
incrementi di valore (praticamente la regola, interessando tutti i comuni
obbligati a istituire la nuova imposta e parte di quelli facoltizzati) faceva
tutt'uno con la retrodatazione dell'applicazione dell'imposta.
Ulteriore argomento in favore
dell'interpretazione accolta dal tribunale di Torino si trae dal secondo comma
dell'art. 48, che, tenendo fermi, ai fini dell'applicazione dell'imposta sugli
incrementi di valore, oltre ai valori già definiti, anche i pagamenti e le
iscrizioni a ruolo effettuati agli effetti dell'applicazione del contributo di
miglioria, presuppone che la nuova imposta sia applicabile a fatti intervenuti
sotto il vigore del testo unico del 1931 e concretamente rilevanti per l'applicazione
del contributo di miglioria generica.
3. - A seguito della ricordata sentenza n. 44 del
1966, la retroattività dell'imposizione autorizzata dagli artt. 48 e 49 si
restringe alle sole ipotesi espressamente previste nella seconda parte del
primo comma dell'art. 48, e nel primo comma dell'art. 49, con la proposizione
denunciata dalle ordinanze di rimessione. Trattasi infatti di norma a sé
stante, sorretta da una sua propria e specifica ratio, che esattamente pertanto
il tribunale ha considerato tuttora in vigore, nessuna incidenza avendo avuto
su di essa la dichiarata illegittimità costituzionale dell'art. 25, secondo
comma.
Non é esatto, invece, che le stesse
ragioni che ebbero a determinare quella decisione valgano identicamente per la
norma oggi sottoposta all'esame di questa Corte, nella sua interezza.
Nel secondo comma dell'art. 25
questa Corte ebbe a ravvisare violazione del principio del primo comma
dell'art. 53, non già per il semplice motivo della retroattività
dell'imposizione, ma per la dissociazione temporale che ne risultava tra
capacità contributiva e sottoposizione al tributo, del quale la norma
dichiarata incostituzionale consentiva l'applicazione a "rapporti esauriti",
senza che soccorresse "alcuna razionale presunzione che gli effetti
economici dell'alienazione e del valore realizzato con essa permangano nella
sfera patrimoniale del soggetto", data anche la imprevidibilità della
imposta. É noto d'altronde come la stessa dottrina tributaristica più sensibile
ai limiti derivanti alla legislazione ordinaria dal principio della capacità
contributiva non abbia mancato di rilevare che una legge può colpire una
capacità contributiva esistente in un momento anteriore e rivelata da fatti
passati, senza per ciò solo violare l'art. 53, purché vi sia una ragionevole
presunzione che, nella normalità dei casi, quella capacità contributiva
permanga al momento della imposizione.
Applicando i suesposti criteri al
caso in esame, deve ritenersi che la situazione prevista dalla norma degli
artt. 48 e 49. di cui é questione, é in parte diversa da quella che era
regolata nel secondo comma dell'art. 25. Giacché, nella specie, la
retroattività inerisce alla sostituzione di un tributo precedente con altro,
strutturato bensì in modi sotto alcuni aspetti diversi, ma rispondente alla
stessa funzione economico-sociale e diretto a colpire - con aliquote minori -
gli stessi fatti produttivi di ricchezza del primo. Non vi ha dubbio, infatti,
che l'imposta sugli incrementi di valore delle aree fabbricabili, storicamente
e logicamente, deriva in linea diretta dal contributo di miglioria generica
previsto dal testo unico sulla finanza locale, rappresentandone un ulteriore
sviluppo e ammodernamento: non a caso, la legge de qua mostra chiaramente di
considerare l'applicazione dell'un tributo alternativa rispetto
all'applicazione dell'altro. E la disciplina dettata nelle disposizioni
transitorie degli artt. 48, 49, 50, 51 e 52 tende a regolare il passaggio
dall'uno all'altro tributo nei comuni che il primo avessero applicato o
intrapreso ad applicare.
4. - Ora, se é vero che la cerchia
dei soggetti passivi dell'imposta sugli incrementi di valore delle aree
fabbricabili é più larga di quella di coloro che erano sottoposti al contributo
di miglioria generica, non é men vero, tuttavia, che questi ultimi vi sono
certamente ricompresi: é pacifico in fatto, ad esempio, che tutti gli attori
nei giudizi promossi contro il Comune di Torino, che hanno dato luogo al presente
incidente di costituzionalità, erano in precedenza soggetti al contributo di
miglioria generica alla stregua del testo unico del 1931 ed in forza delle
deliberazioni, menzionate in narrativa, a suo tempo adottate dal comune stesso.
Ma, nei limiti entro cui vi ha
coincidenza tra contribuenti soggetti alla nuova imposta e contribuenti già
assoggettati al contributo, non sussiste violazione dell'art. 53, primo comma.
Da un lato, infatti, a differenza da quanto si riscontrava nel caso dell'art.
25, secondo comma, non sarebbe possibile mettere in dubbio la piena
prevedibilità dell'onere di una imposizione, astrattamente prevista come
possibile dal testo unico del 1931, quando ne fosse stata decisa la istituzione
con deliberazioni comunali, contro le quali gli interessati avevano a loro
disposizione i ricorsi di cui all'art. 239 del testo unico; d'altro lato, la
capacità contributiva che deve permanere in capo al soggetto passivo della
nuova imposta, subentrante retroattivamente al tributo precedentemente
istituito, é quella medesima - non solo astrattamente, quanto anche in concreto
- sulla quale il contributo stesso per l'innanzi incideva.
Dove, al contrario, il principio del
primo comma dell'art. 53 risulta violato, per ragioni analoghe a quelle
rilevate dalla sentenza
n. 44 del 1966 in ordine al secondo comma dell'art. 25, é nella estensione
dell'imposta sugli incrementi di valore a soggetti diversi da quelli già tenuti
a corrispondere il contributo di miglioria generica e con la stessa decorrenza
stabilita per l'applicazione di quest'ultimo. Ciò che, nell'ambito delle zone
del territorio comunale in cui doveva trovare applicazione il contributo di
miglioria generica, può verificarsi in casi particolari e marginali come quelli
della utilizzazione a scopo edificatorio fuori delle ipotesi dell'art. 241,
ultimo comma, del testo unico sulla finanza locale, o della costruzione seguita
da alienazione, e si verifica invece nella generalità dei casi con riguardo
alle zone escluse dal contributo.
Ne segue la illegittimità
costituzionale delle disposizioni denunciate, limitatamente alla parte in cui
includono anche soggetti ai quali il contributo di miglioria generica non era
applicabile.
5. - Alla stregua delle
considerazioni sopra svolte deve essere presa in esame la censura di violazione
dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, per il diverso trattamento dei
contributi nelle diverse zone del territorio comunale. La censura implica,
evidentemente, che la facoltà di applicare la imposta con la stessa decorrenza
del precedente contributo di miglioria, risultante dagli artt. 48 e 49, sia
dalla legge circoscritta alle zone cui il contributo si riferiva. É questa
l'interpretazione praticamente adottata dal Comune di Torino ed assunta come
pacifica nelle ordinanze di rimessione.
Se così fosse, la questione dovrebbe
dirsi infondata, perché, lungi dall'essere arbitraria o irrazionale, la
differenziazione tra soggetti anteriormente tenuti al contributo di miglioria
generica e soggetti ai quali esso non si applicava, ai fini di sostituire
retroattivamente, con riferimento ai primi soltanto, la nuova imposta, sarebbe
pienamente conforme ai principi ed in particolare, come si é visto, congegno
idoneo ad evitare fenomeni di dissociazione tra capacità contributiva ed
imposizione.
Sta di fatto, peraltro, che
l'accennata differenziazione non é posta dalla legge, la quale, anzi, come si
evince dalla norma dell'art. 50, é piuttosto orientata nel senso di ammettere
l'applicazione retroattiva dell'imposta sugli incrementi di valore nell'intero
territorio dei comuni che avessero già deliberato l'istituzione, anche se per
alcune zone soltanto, del contributo di miglioria generica. Altrimenti detto, non
c'é contrasto con l'art. 3 per ingiustificata diversità di trattamento, ma
all'inverso per ingiustificata parificazione di situazioni tra loro
obiettivamente diverse; ma la questione, più correttamente impostata in questi
termini, rimane assorbita nella rilevata illegittimità costituzionale parziale
della disciplina transitoria dettata dagli artt. 48, primo comma, e 49, primo
comma, per violazione dell'art. 53 della Costituzione, secondo quanto si é in
precedenza osservato.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara la illegittimità
costituzionale del primo comma dell'art. 48 e del primo comma dell'art. 49
della legge 5 marzo 1963, n. 246 (portante istituzione di una imposta sugli
incrementi di valore delle aree fabbricabili) nella parte in cui, attribuendo
ai comuni la facoltà di fissare la decorrenza dell'imposta se più favorevole
dalla data iniziale già stabilita nella relativa deliberazione ai fini
dell'applicazione del contributo di miglioria generica, consentono
l'applicazione retroattiva dell'imposta anche nei confronti di soggetti non
sottoposti al contributo di miglioria generica.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27
marzo 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI
- Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE
Depositata in cancelleria l'11
aprile 1969.