SENTENZA N. 74
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso
del Presidente della Regione siciliana, notificato il 17 luglio 1968,
depositato in cancelleria il 23 successivo ed iscritto al n. 14 del Registro
ricorsi 1968 con il quale é stato sollevato conflitto di attribuzione tra
Visto l'atto di costituzione del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 12 febbraio
1969 la relazione del Giudice Giuseppe Chiarelli;
uditi gli avvocati Pietro Virga e
Salvatore Orlando Cascio, per
Ritenuto in fatto
1. - L'art. 2 bis della legge 28
settembre 1966, n. 749, di conversione del decreto legge 30 luglio 1966, n.
590, contenente provvedimenti a favore della città di Agrigento in conseguenza
della frana del 19 luglio di quell'anno, dichiarava "zona archeologica di
interesse nazionale"
In attuazione di queste
disposizioni, fu emanato il decreto ministeriale 16 maggio 1968, col quale fu
delimitata la predetta Valle dei Templi e il territorio compreso nel perimetro
di essa fu suddiviso in cinque zone: una zona A, di inedificabilità pressoché
assoluta, e quattro zone (B, C, D, E) di inedificabilità limitata. Per le opere
e le costruzioni consentite in ciascuna delle zone erano stabilite apposite
prescrizioni.
Contro tale decreto il Presidente
della Regione siciliana, rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Virga e
Salvatore Orlando Cascio, con atto depositato il 23 luglio 1968 e ritualmente
notificato, ha proposto ricorso per risoluzione di conflitto di attribuzione,
chiedendo l'annullamento del decreto stesso, che avrebbe invaso la competenza
regionale di cui all'art. 14, lettera n, dello Statuto speciale, e avrebbe
violato l'art. 20 dello stesso Statuto e l'art. 1 del decreto del Presidente
della Repubblica 9 aprile 1956, n. 510, contenente norme di attuazione in
materia di turismo. Con lo stesso ricorso si chiede che sia previamente
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 bis della legge n. 749
del 1966, per violazione dei predetti artt. 14, lettera n, e 20 dello Statuto.
Si afferma nel ricorso che l'art. 2
bis contiene una norma di legge speciale, in quanto introduce, per la sola
Valle dei Templi, un vincolo che non trova riscontro nella legislazione in
materia di tutela delle cose di interesse storico ed artistico. Ma l'emanazione
di una legge speciale, territorialmente limitata alla Sicilia, é, nella materia
di legislazione esclusiva, di competenza dell'Assemblea regionale, della quale
si sarebbe perciò avuta illegittima invasione.
Col successivo decreto ministeriale
si sarebbero pertanto esercitati dei poteri arbitrari, fondati su una norma
costituzionalmente illegittima.
Inoltre, assume
2. - Si é costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato
generale dello Stato, con deduzioni depositate il 5 agosto 1968.
In relazione alla dedotta
incostituzionalità dell'art. 2 bis della legge n. 749 del
In merito al conflitto di
attribuzione, la difesa del Presidente del Consiglio osserva che non é fondata
l'argomentazione del ricorrente, secondo cui il decreto ministeriale impugnato
avrebbe posto un vincolo non solo archeologico, ma anche panoramico, che
avrebbe richiesto il concerto con l'Assessore regionale per il turismo.
L'estensione del vincolo alla zona limitrofa all'archeologica non é stata
infatti adottata per ragioni di tutela dell'ambiente paesistico, ma per ragioni
di tutela e di miglior valorizzazione del complesso archeologico. Siffatta
estensione non é nuova in materia, com'é comprovato dall'art. 21 della legge n.
1089 del 1939, sulla tutela delle cose di interesse artistico e storico.
Si chiede pertanto che sia
dichiarata infondata la questione di legittimità costituzionale e, col rigetto
del ricorso, sia dichiarato che spetta allo Stato la titolarità dei poteri
amministrativi correlativi ai monumenti archeologici costituenti
3. - Gli esposti argomenti sono
stati sviluppati nella memoria della difesa del Presidente del Consiglio.
In particolare ivi si nota che
l'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale siciliano, adopera la formula
"conservazione delle antichità", e perciò va intesa in senso
restrittivo, in relazione alla diversa estensione dei concetti di conservazione
e di tutela.
Si ribadisce che, comunque, i beni
che hanno formato oggetto della legge de qua, e del provvedimento
amministrativo di applicazione di essa, non sono entrati a far parte del
demanio regionale.
Per quanto concerne il conflitto di
attribuzione, si pone in rilievo il carattere unitario, sotto il profilo
archeologico, della Valle dei Templi, che giustifica l'estensione di tale
vincolo alle zone B, C, D, E, e non rende possibile alcun riferimento alla
legge n. 1497 del 1939, sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche.
Agli argomenti della difesa dello
Stato ha replicato, nella sua memoria, la difesa della Regione.
In essa si sostiene che
l'appartenenza alla Regione degli immobili riconosciuti d'interesse storico,
archeologico e artistico risulta dall'essere le relative materie attribuite
alla potestà legislativa esclusiva della Regione. Si afferma inoltre che il non
essere ancora intervenute le norme per il passaggio all'Assessorato per la
pubblica istruzione delle attribuzioni della direzione antichità e belle arti
non ha rilevanza ai fini del giudizio sulla costituzionalità della legge, e si
insiste sul motivo del mancato concerto con l'Assessore regionale al turismo.
Nella discussione orale i difensori
delle parti hanno svolto i rispettivi argomenti.
Considerato in diritto
1. - La questione della legittimità
costituzionale dell'art. 2 bis della legge statale 28 settembre 1966, n. 749,
viene dedotta dalla Regione in via preliminare ed incidentale. L'esame di essa
deve pertanto precedere la risoluzione del conflitto di attribuzione, proposto
in relazione al decreto del Ministro per la pubblica istruzione 16 maggio 1968,
emanato in base a detta legge.
2. - É fuori contestazione che
Per la soluzione delle prospettate
questioni occorre però stabilire se tale norma statutaria abbia attribuito
direttamente alla Regione l'esercizio dei poteri relativi alle indicate
materie, senza bisogno di ulteriore integrazione, e se conseguentemente ne
derivi un obbligo per lo Stato di astenersi, in esse, dall'esercizio della
propria potestà legislativa e amministrativa.
Osserva
Per quanto riguarda la "conservazione
delle antichità e delle opere artistiche" é da tener presente che, nella
legge dello Stato sulla "tutela delle cose d'interesse artistico e
storico" (legge 1 giugno 1939, n. 1089), la "conservazione" di
queste forma oggetto solo di una parte delle disposizioni in essa contenute
(quelle del capo II), mentre le disposizioni successive riguardano
l'alienazione e gli altri modi di trasmissione delle cose (capo III), la loro
esportazione e importazione (capo IV e VII), i ritrovamenti e le scoperte (capo
V), le riproduzioni e il godimento pubblico (capo VI) e le sanzioni, che sono
anche di natura penale (capo VIII). Se, pertanto, la "conservazione"
delle cose artistiche e storiche é solo un aspetto della loro tutela, ne deriva
la necessità che siano precisati il contenuto e i limiti della competenza
regionale, anche in riferimento al suo oggetto, e che sia stabilito un
coordinamento della funzione di conservazione, attribuita alla Regione, con le
altre forme di tutela delle cose artistiche e storiche, previste dalla
legislazione dello Stato.
Inoltre, l'esercizio della
competenza regionale, nelle materie della tutela del paesaggio e della
conservazione delle cose storiche e artistiche, trova ostacolo, attualmente,
nel fatto che non si é ancora avuto il passaggio delle funzioni dello Stato
alla Regione: trasferimento che é condizionato dalla emanazione delle norme di
attuazione previste dall'art. 43 dello Statuto speciale.
La norma statutaria in esame
richiede pertanto, per diventare operativa, che siano emanate le dette norme di
attuazione, la cui necessità non é eliminata dal carattere esclusivo della
competenza (sentenza
n. 14 del 1962).
Tale necessità é rafforzata dal
fatto che la competenza esclusiva della Regione siciliana, nelle materie in
esame, costituisce un unicum, rispetto alle norme della Costituzione (articolo
117) e degli altri Statuti speciali, e va considerata nel quadro della tutela
del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione (art. 9).
3. - Discende dalle esposte
considerazioni che, nell'attuale situazione normativa, non esiste, nei
confronti della Regione siciliana, un obbligo negativo dello Stato, di
astensione dall'esercizio della propria potestà legislativa e amministrativa
nelle materie in questione.
Già in precedenti sentenze questa
Corte ha affermato che, non essendo intervenute norme di attuazione delle
disposizioni statutarie per la tutela del paesaggio (come non ne sono
intervenute per la conservazione delle antichità), deve riconoscersi allo Stato
la potestà, attribuitagli dalle vigenti leggi, di emanare provvedimenti per le
dette materie (sentenza
n. 65 del 1959 e n. 83 del 1962).
Non esiste un impedimento costituzionale, per lo Stato, a provvedere con legge,
in deroga alle leggi generali in materia, e a disporre particolari
procedimenti, per la tutela del paesaggio e delle cose artistiche, in presenza
di particolari esigenze, che, secondo la sua discrezionale valutazione,
giustifichino una speciale disciplina della materia, in relazione a località e
a beni archeologici determinati.
Nella specie, l'art. 2 bis ha
disposto un vincolo su la zona dei Templi (rimettendo all'autorità
amministrativa la determinazione del perimetro di essa) in conseguenza di un
fatto di eccezionale gravità, qual era stato il movimento franoso del 1966, ed
in considerazione del preminente carattere archeologico della zona e
dell'interesse generale a impedire ulteriori effetti dannosi di quell'evento.
Per il suo stesso carattere
speciale, la norma impugnata non sottrae alla Regione la materia che le é stata
genericamente attribuita dalla norma statutaria, né preclude l'esercizio futuro
della sua competenza, nella sfera che sarà precisata con le norme di
attuazione.
Anche sotto il riflesso della sua
natura speciale, il denunziato art. 2 bis della legge n. 749 del 1966 non si
può quindi ritenere lesivo della competenza regionale.
4. - Esclusa la illegittimità
costituzionale della norma di legge impugnata, viene a cadere la censura, mossa
dalla Regione in sede di conflitto di attribuzione, secondo la quale il decreto
ministeriale di attuazione di quella norma avrebbe invaso la competenza
regionale perché fondato su norma costituzionalmente illegittima.
Dalla Regione si assume inoltre che
tale decreto avrebbe esorbitato dai limiti imposti dallo stesso art. 2 bis
della legge n. 749 del
Le censure non hanno fondamento.
Il decreto del Ministro per la
pubblica istruzione 16 maggio 1968, dopo aver determinato (art. 1) il perimetro
dell'intera zona sottoposta al vincolo, ha suddiviso il territorio compreso in
detto perimetro in cinque zone, disponendo per la prima di esse (zona A) una
inedificabilità quasi assoluta, e per le altre una edificabilità limitata. La
ragione della imposizione di vincoli a queste zone é indicata, nelle premesse
del decreto, nella necessità di "salvaguardia dell'interesse archeologico
nazionale del comprensorio", e i vincoli stessi sono stati disposti in
relazione alla distanza dai monumenti archeologici, allo scopo di non
danneggiarne la prospettiva e di assicurare particolari cautele circa le
modifiche delle culture e l'uso di mezzi meccanici nella lavorazione dei
terreni. Trattasi dunque di prescrizioni disposte in funzione della tutela del
valore archeologico della zona, in conformità all'art. 2 bis della legge n.
749.
Il denunziato conflitto di
attribuzione pertanto non sussiste, perché il decreto impugnato é stato emesso
nell'esercizio dei poteri attribuiti da tale articolo al Ministro, per
l'attuazione della tutela dei valori archeologici che il legislatore ha voluto
assicurare. Dal decreto 6 agosto 1966, n. 807, emesso dal Presidente della
Regione quale organo decentrato dello Stato, ai sensi della legge 29 giugno
1939, n. 1497, non derivava un limite alla piena attuazione dell'art. 2 bis e
dei suoi scopi, per le stesse ragioni per le quali la legge n. 1497, e l'altra
legge del 1 giugno 1939, n. 1089, sulle bellezze naturali e panoramiche, non
costituivano un limite per il legislatore nel disporre quel particolare vincolo
archeologico, che é stato posto in essere col decreto impugnato.
Comunque, sono rimaste ferme, in
quanto compatibili con l'art. 2 bis della legge n. 749 del 1966, le
disposizioni delle predette leggi, nonché il provvedimento del Presidente della
Regione, emanato in base ad esse (art. 5 del decreto ministeriale).
5. - Egualmente infondata é la
censura riguardante il mancato concerto con l'Assessore del turismo.
Tale concerto sarebbe stato
richiesto qualora il provvedimento fosse stato emesso in applicazione della
legge sul paesaggio, com'era nel caso deciso con la sentenza di questa Corte n. 65 del
1959.
Poiché, invece, il provvedimento
impugnato é stato emanato in conformità e nei limiti dell'art. 2 bis della
legge n. 749 del 1966, non é ad esso applicabile la disposizione di cui
all'art. 13, terzo comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 bis della legge 28 settembre 1966, n. 749
(conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 30 luglio 1966, n.
590, recante provvedimenti a favore della città di Agrigento in conseguenza del
movimento franoso verificatosi il 19 luglio 1966), sollevata col ricorso della
Regione siciliana in epigrafe indicato;
dichiara la competenza del Ministro
per la pubblica istruzione a emanare i provvedimenti di cui al detto articolo;
respinge, in conseguenza, il ricorso
proposto dal Presidente della Regione siciliana per l'annullamento del decreto
ministeriale 16 maggio 1968, "Determinazione del perimetro della Valle dei
Templi di Agrigento, delle prescrizioni d'uso e dei vincoli di inedificabilità
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27
marzo 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe
CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE
Depositata in cancelleria l'11
aprile 1969.