SENTENZA N. 72
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale delle disposizioni nella determinazione delle tariffe
telefoniche contenute nell'art. 232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n. 645,
nell'art. 135 del regio decreto 19 luglio 1941, n. 1198, nell'art. 49 dei
DD.PP.RR. 14 dicembre 1957, nn. 1405, 1406, 1407 e 1409, e 28 dicembre 1957, n.
1408, e nel decreto del Ministro per le poste e telecomunicazioni 24 aprile
1964, promosso con ordinanza emessa il 26 ottobre 1967 dal giudice conciliatore
di Genova nel procedimento civile vertente tra De Luca Luigi,
Visti gli atti di costituzione di De
Luca Luigi, della S.I.P. e del Ministero delle poste e telecomunicazioni, e d'intervento
del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 12
marzo 1969 la relazione del Giudice Francesco Paolo Bonifacio;
uditi l'avvocato Egidio Tosato, per
Ritenuto in fatto
1. - Con atto di citazione del 3
maggio
A seguito della sentenza 12 giugno
1967 con la quale le sezioni unite della Corte di cassazione - pronunziandosi
su un ricorso preventivo proposto dalla S.I.P. - avevano dichiarato la
sussistenza della giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, la causa
venne riassunta e
2. - Con ordinanza 26 ottobre 1967
il giudice conciliatore, dopo un'ampia disamina dell'eccezione di incompetenza
per valore sollevata dalla S.I.P. in riferimento alla domanda riconvenzionale,
ha trattenuto presso di sé la causa introdotta con la citazione del De Luca, ha
rimesso al pretore di Genova la decisione sulla riconvenzionale ed ha proposto,
in riferimento all'art. 23 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale concernente l'art. 232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n.
Nel motivare in ordine alla non
manifesta infondatezza della questione, l'ordinanza osserva che le tariffe
telefoniche sono determinate con atto di autorità e che pertanto ci si trova di
fronte ad una imposizione di prestazioni che, per essere legittima, dovrebbe
essere effettuata, come dispone l'art. 23 della Costituzione, in base alla
legge; ed invece - a suo avviso - la riserva di legge non é rispettata, perché
nessuna delle norme che vengono in discussione - a parte la questione sulla
loro natura di legge formale - contiene limiti e controlli idonei a garantire
gli utenti: l'art. 232 del regio decreto n. 645 del 1936 si limita a stabilire
che le tariffe per abbonamenti, compensi ed impianti interni sono approvate con
decreto del Ministro per le poste e telecomunicazioni di concerto col Ministro
per il tesoro e col Ministro per l'industria e commercio; l'art. 135 del regio
decreto n. 1198 del 1941 precisa che le tariffe sono comprensive di ogni onere
e spesa per impianto e manutenzione; nessuno dei vari decreti ministeriali che
riguardano la materia ha il carattere di legge formale e, comunque, non
potrebbe mai dirsi che le norme in essi contenute rispondono all'esigenza di
una preventiva precisazione di elementi che valgano a limitare i poteri
dell'autorità; lo stesso vale per il decreto ministeriale 24 aprile 1964,
perché le sue norme non consentono di stabilire se la determinazione dei costi,
da una parte, e dei canoni, dall'altra, garantiscano l'obbligato. In
definitiva, secondo il giudice a quo, in base all'art. 232 del Codice postale
il Ministro si limita ad approvare le tariffe predisposte dall'ente
concessionario.
Contro la tesi dell'illegittimità
costituzionale - così conclude l'ordinanza - non si può opporre che il
contratto telefonico ha natura privatistica, con prestazioni liberamente
assunte dagli utenti: non vi é libertà nella scelta delle clausole e
condizioni, e non pare quindi esatto parlare di contratto privato là dove
nessuna libertà spetta all'utente di fronte a prestazioni che la parte più
forte ha provveduto, essa solo, a sottoporre agli organi del potere esecutivo
per un mero atto di approvazione.
3. - L'ordinanza ritualmente
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti delle due Camere, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
321 del 23 dicembre 1967.
Nel presente giudizio si sono
costituiti l'avvocato Luigi De Luca (atto del 21 novembre 1967),
4. - L'avvocato De Luca, nel
chiedere l'accoglimento della questione, sostiene che nella materia de qua ci
si trova di fronte ad una vera e propria prestazione imposta e che non é stata
rispettata la riserva legislativa di cui all'art. 23 della Costituzione. Sul
primo punto il deducente, richiamando alcuni precedenti giurisprudenziali di
questa Corte, osserva che la tutela insita in quella norma costituzionale non
deve farsi valere solo nei confronti dei soggetti pubblici, ma deve riguardare
tutte le ipotesi in cui si realizzi un regime di monopolio, perché di fronte a
questo il cittadino ha diritto a che limiti ad ogni strapotere siano fissati da
quegli organi legislativi che lo rappresentano. Posto che, perciò, alla
fattispecie deve applicarsi la garanzia assicurata dall'art. 23 della
Costituzione, l'illegittimità delle disposizioni impugnate deriva, a suo
avviso, dalla circostanza che queste demandano all'arbitrio dell'ente impositore
la determinazione delle prestazioni: gli artt. 232 del regio decreto n. 645 e
135 del regio decreto n. 1198 parlano di abbonamenti e tariffe, ma nulla
stabiliscono in ordine ai minimi ed ai massimi, agli indici, ai controlli,
ecc.; i decreti del dicembre 1957, che hanno indubbia forza di legge, sono
diretta conseguenza del decreto legge 6 giugno 1957, n. 374, convertito in
legge 26 luglio 1957, n. 615, ma questa legislazione delegante nulla sancisce
in ordine alle tariffe, e perciò i suddetti decreti non avevano alcuna potestà
in proposito; il decreto ministeriale 24 aprile 1964, che proviene non da un
singolo Ministro ma da una collegialità che sostituisce il Consiglio dei
Ministri, ha quel carattere innovativo che é caratteristico degli atti legislativi,
ma le sue statuizioni - che danno luogo ad arbitrarie differenziazioni fra
categorie di utenti - creano una compiuta ed eterogenea materia di imposizioni
che non trova alcuna base nella legge. Queste conseguenze - così conclude la
memoria - costituiscono indice della denunziata illegittimità.
5. - La difesa della S.I.P. ritiene
che la questione sollevata dal giudice conciliatore é ammissibile solo nella
parte che riguarda l'art. 232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n. 645, che é
atto avente forza di legge perché emanato in seguito a delegazione legislativa.
Nel merito
6. - Ad avviso dell'Avvocatura dello
Stato il giudice conciliatore, a seguito della proposizione di una
riconvenzionale eccedente la sua competenza per valore, avrebbe avuto il potere
di decidere la causa principale solo se la domanda fosse stata fondata, come
l'art. 35 del Codice di procedura civile richiede, su titolo non controverso o
facilmente accertabile: nella specie il giudice nulla ha deciso, ma si é
avvalso del potere di rimettere gli atti alla Corte in un caso nel quale, non
ricorrendo l'ipotesi prevista dalla legge processuale, egli non disponeva di alcun
potere decisorio.
Dopo aver rilevato che ad eccezione
dell'art. 232 del decreto del 1936 tutte le altre disposizioni impugnate non
hanno forza di legge, anche l'Avvocatura sostiene che il rapporto fra utente e
concessionario - come risulta dalla disciplina in materia e dalla stessa
pronunzia emessa dalle sezioni unite della Cassazione in sede di regolamento di
giurisdizione - trova la sua fonte in un contratto di adesione, sicché le
relative obbligazioni non sono imposte da un atto dell'autorità. Dopo aver
richiamato la giurisprudenza di questa Corte sull'oggetto al quale l'art. 23
della Costituzione si riferisce, l'Avvocatura assume che, ad ogni modo, la
riserva di legge sarebbe soddisfatta perché le tariffe telefoniche sono formate
da organi della pubblica amministrazione, in base a disposizioni legislative:
precisamente dal Comitato interministeriale dei prezzi, sulla base dei poteri
ad esso attribuiti dall'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 19
ottobre 1944, n. 347. Questa considerazione deve indurre, secondo la difesa
dello Stato, a valutare il denunziato art. 232 nel quadro della legislazione
relativa ai prezzi e delle garanzie di sostanza (ad esempio, il Comitato deve
tener conto del costo dei servizi) e di procedimento che tale legislazione ha
apprestato.
7. - Nell'udienza pubblica
l'Avvocatura dello Stato e la difesa della S.I.P. hanno illustrato le
rispettive tesi e conclusioni.
Considerato in diritto
1. - L'Avvocatura dello Stato
sollecita l'esame preliminare di questa Corte su quella parte dell'ordinanza
nella quale il giudice conciliatore di Genova, pur rimettendo al pretore la
decisione sulla domanda riconvenzionale proposta dalla società convenuta, ha
ritenuto di poter trattenere alla propria cognizione la domanda dell'attore. In
proposito é sufficiente osservare che il controllo sull'esatta applicazione del
combinato disposto degli artt. 36 e 35 del Codice di procedura civile si
risolverebbe in un sindacato sulla competenza del giudice a quo a decidere la
controversia di merito: ma tale sindacato, secondo la costante giurisprudenza,
esula dai poteri di questa Corte.
2. - Il regio decreto 19 luglio
1941, n. 1198, avente ad oggetto l'approvazione del regolamento di esecuzione
dei titoli I, Il e III del libro II della legge postale e delle
telecomunicazioni, non ha forza di legge. Altrettanto deve dirsi dei decreti
del Presidente della Repubblica 14 dicembre 1957, nn. 1405, 1406, 1407 e 1409 e
28 dicembre 1957, n. 1408, che approvarono e resero esecutive le convenzioni
per il rinnovo delle concessioni stipulate fra il Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni e le società telefoniche, nonché del decreto ministeriale 24
aprile 1964 col quale furono approvate le tariffe di abbonamento. Di
conseguenza la questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice
conciliatore di Genova é ammissibile solo nella parte in cui essa ha ad oggetto
l'art. 232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n. 645, contenente il
"Codice postale e delle telecomunicazioni" ed emanato in base a delegazione
legislativa.
3. - Il citato art. 232 stabilisce
che le tariffe telefoniche ivi specificate sono approvate con decreto del
Ministro per le poste e le telecomunicazioni, emanato di concerto col Ministro
per il tesoro e col Ministro per l'industria ed il commercio. Ad avviso del
giudice a quo, questa disposizione, in quanto demanda all'autorità governativa
un potere non soggetto né a limiti né a controlli, contrasterebbe con l'art. 23
della Costituzione, in forza del quale nessuna prestazione patrimoniale può
essere imposta se non in base alla legge.
Per decidere la questione di
legittimità costituzionale così proposta é necessario, in primo luogo,
accertare se nella materia concernente le tariffe telefoniche ci si trova di
fronte a vere e proprie "prestazioni imposte", per le quali si possa
invocare la riserva di legge contemplata nella norma costituzionale di
raffronto. Secondo l'Avvocatura dello Stato e la difesa della S.I.P. una
conclusione negativa in proposito sarebbe inevitabile, atteso che l'obbligo del
pagamento secondo le tariffe non nasce dal provvedimento dell'autorità
governativa, ma dal contratto che l'utente stipula col concessionario del
servizio: il necessario concorso della volontà dell'interessato, che si
estrinseca in un attività negoziale di diritto privato riconducibile al
paradigma del contratto di adesione, escluderebbe la possibilità di configurare
i relativi obblighi come oggetto di una vera e propria imposizione.
Gli argomenti esposti dalle due
parti, fondati su una esatta qualificazione della fattispecie giuridica presa
in considerazione, sono certamente idonei a dimostrare che le obbligazioni
degli utenti trovano la loro fonte immediata in un contratto, ed é del pari
certo che sulla natura del conseguente rapporto non incidono né il carattere
pubblicistico della concessione né i poteri che in proposito la legge
attribuisce al Governo. Queste conclusioni, tuttavia, non appaiono di per sé
sufficienti a giustificare la tesi dell'inapplicabilità dell'art. 23 della
Costituzione al caso in esame. Va anzitutto rilevato che l'intercorrere del
rapporto fra due soggetti privati - utente e concessionario - e
l'assoggettamento di esso alla disciplina privatistica non fa certo venir meno
il carattere pubblico del servizio telefonico, che la legge riserva allo Stato
(art. 1 R.D. 27 febbraio 1936, n. 645). Ciò premesso, e sviluppando spunti già
contenuti nella precedente giurisprudenza (cfr. sent. n. 55 del 1963), si deve affermare che il
carattere impositorio della prestazione non é escluso per il solo fatto che la
richiesta del servizio dipenda dalla volontà del privato: ed invero tutte le
volte in cui un servizio, in considerazione di una sua particolare rilevanza,
venga riservato alla mano pubblica e l'uso di esso sia da considerare
essenziale ai bisogni della vita, é d'uopo riconoscere che la determinazione
autoritaria delle tariffe deve assimilarsi, nella realtà effettuale, ad una
vera e propria imposizione di prestazioni patrimoniali. Quando ricorrano
entrambi gli indicati presupposti, il fatto che l'obbligazione al pagamento del
corrispettivo del servizio presupponga la volontà dell'utente di avvalersi
dello stesso non giuoca, sotto il profilo che qui viene in considerazione, un
ruolo determinante. Se é vero, infatti, che il cittadino é libero di stipulare
o non stipulare il contratto, é altrettanto vero che questa libertà si riduce
alla possibilità di scegliere fra la rinunzia al soddisfacimento di un bisogno
essenziale e l'accettazione di condizioni e di obblighi unilateralmente e
autoritariamente prefissati: si tratta, insomma, di una libertà meramente
formale, perché la scelta nel primo senso comporta il sacrificio di un
interesse assai rilevante. Si deve ritenere, perciò, che quando si tratti di un
servizio essenziale - e non c'é dubbio che tale sia da considerare, nella
odierna società, quello relativo alle comunicazioni telefoniche -, esercitato
in regime di monopolio pubblico, la determinazione delle tariffe non possa
essere rimessa all'arbitrio dell'autorità, ma debba essere assistita da quelle
garanzie che
4. - Pienamente fondata, invece,
risulta la tesi subordinata, sostenuta sia dall'Avvocatura dello Stato che
dalla difesa della S.I.P., secondo la quale la determinazione delle tariffe
telefoniche avviene, nell'ordinamento ora in vigore, in base alla legge.
L'impugnato art. 232, infatti, non può essere considerato come avulso dal
sistema giuridico nel quale la disposizione oggi si inserisce, ed il potere
conferito all'autorità governativa deve necessariamente essere valutato nel
quadro del regime giuridico che in generale disciplina le competenze, il
procedimento ed i criteri concernenti la fissazione dei prezzi dei servizi.
A tal proposito deve essere posto in
rilievo che il potere di determinare tali prezzi é devoluto al Comitato
interministeriale istituito con decreto legislativo luogotenenziale 19 ottobre
1944, n. 347, secondo le modalità prescritte da tale provvedimento legislativo
e dalle successive disposizioni del decreto legislativo luogotenenziale 23
aprile 1946, n. 363, e del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
15 settembre 1947, n. 896, e bisogna ritenere - come risulta dal primo comma
dell'art. 4 della citata legge istitutiva del nuovo organo, che non consente se
non a quest'ultimo la modificazione di preesistenti tariffe autoritative - che
si tratta di una competenza esclusiva, la quale é rimasta tale anche dopo l'emanazione
del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1968, n. 626, il cui art.
2 é da intendersi nel senso che le direttive del Comitato interministeriale per
la programmazione economica in ordine alla determinazione delle categorie di
servizi per i quali il C.I.P. può esercitare le sue attribuzioni non riguardi
le ipotesi nelle quali la fissazione delle tariffe sia prevista da una legge.
Una volta accertato che il Governo
non può esercitare - ed in effetti non esercita - il potere conferitogli dall'art.
232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n. 645, se non uniformandosi alle
deliberazioni adottate dal C.I.P., il problema in esame trova la sua soluzione
nelle considerazioni che
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile la questione
di legittimità costituzionale concernente l'art. 135 del regio decreto 19
luglio 1941, n.
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n.
645, contenente il "codice postale e delle telecomunicazioni", sollevata
dalla stessa ordinanza in riferimento all'art. 23 della Costituzione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27
marzo 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI
- Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 9
aprile 1969.