SENTENZA N. 47
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 3 del D.L. 9 novembre 1966, n. 914, convertito
in legge 23 dicembre 1966, n. 1141, recante provvidenze in favore delle
popolazioni dei comuni colpiti dalle alluvioni e mareggiate dell'autunno 1966,
promosso con ordinanza emessa il 15 aprile 1967 dal tribunale di Rovereto nel procedimento
civile vertente tra Pedò Gino e Gentili Alberto ed altro, iscritta al 4 n. 204
del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.
Visto l'atto d'intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 12
febbraio 1969 la relazione del Giudice Ercole Rocchetti;
udito il sostituto avvocato generale
dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
In una procedura di pignoramento
presso terzi, promossa da Pedò Gino nei confronti di Passerini Domenico, terzo
pignorato, e Gentili Alberto, debitore principale, il pretore di Rovereto, non
essendo le parti comparse all'udienza fissata del giorno 8 novembre 1966, ed
eccedendo la causa, per valore, la sua competenza, con ordinanza dello stesso
giorno rimetteva le parti avanti il tribunale di Rovereto, fissando per la
riassunzione il termine (perentorio ex art. 548 del Codice di procedura civile)
che stabiliva in giorni sessanta.
Essendo, sui primi di quel mese,
intervenuti i noti gravi fenomeni metereologici che colpirono vaste zone
dell'Italia centro-settentrionale, in data 9 novembre 1966 vennero pubblicati
il decreto legge n. 914 (convertito poi nella legge 23 dicembre 1966, n. 1141)
e il collegato decreto presidenziale, con i quali, nei comuni colpiti venne
sospeso - e in Rovereto per tre mesi, a far tempo dal 4 novembre detto - il
corso dei termini di prescrizione e di quelli perentori, legali e convenzionali
importanti decadenza da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, nonché di
quelli di scadenza delle cambiali e di ogni altro titolo di credito e di
pagamento dei canoni di locazione e di affitto ecc.
Nel corso di tale sospensione di
termini il Pedò, con atto 20 dicembre 1966, riassumeva la causa di cui si é
detto, citando a comparire il terzo e il debitore avanti al tribunale di
Rovereto per l'udienza del 1 febbraio del 1967.
In tale udienza il giudice
istruttore dichiarava la contumacia dei citati non comparsi e rimetteva la
causa al collegio per l'udienza del 15 marzo stesso, nella quale la causa
veniva assegnata a decisione.
Il tribunale, in data 15 aprile
1967, pubblicava ordinanza nella quale, dopo aver rilevato che, nel giudizio di
che trattasi, l'intero termine a comparire era venuto a cadere entro il periodo
della sospensione disposta dal decreto legge n. 914 del 1966, considerava che
dovesse porsi "pregiudiziale nella specie il quesito della validità o meno
dell'atto di citazione, sotto il profilo del disposto degli artt. 163 bis,
comma primo, e 164, comma primo, del Codice di procedura civile. Infatti -
osserva sempre il tribunale - se nel termine assegnato dall'attore ai convenuti
non può essere computato il decorso temporale compreso nel suddetto periodo di
sospensione, vuol dire che, giuridicamente, é come se l'attore non avesse
assegnato ai convenuti alcun termine".
"Per decidere di tale questione
- si legge ancora nell'ordinanza - occorre però prima aver contezza della
legittimità costituzionale della recente normativa, speciale ed eccezionale,
relativa alla sospensione dei termini".
E poiché, per i motivi di che
appresso, il tribunale riteneva, oltre che rilevante, non manifestamente
infondato il dubbio sulla legittimità delle norme degli artt. 1 e 3 del D.L. n.
914 del
Secondo il giudice a quo, mentre
sembra certo che il legislatore ordinario possa disporre sospensioni del corso
della prescrizione senza violare alcun precetto della Costituzione, insorgono
invece dei dubbi circa le altre sospensioni disposte dal legislatore nell'art.
1 del D.L. n. 914: in particolare, quella dei termini perentori legali e
convenzionali i quali importino decadenza da qualsiasi diritto sostanziale od
azione ed eccezione processuale, quella delle scadenze dei titoli di credito,
quella dei pagamenti dei canoni delle locazioni immobiliari, ecc. Le suddette
ipotesi dubbie si illuminerebbero reciprocamente, perché scaturirebbero da una
medesima ratio legis.
Passando all'esame delle norme
costituzionali che si assumono violate da quelle denunciate del D.L. n. 914 del
1966, il tribunale rileva che la norma in base alla quale gli oneri delle
agevolazioni civili concesse alle popolazioni di determinati territori gravano
non su tutta la comunità, ma solo su alcuni cittadini (i creditori cambiari, i
locatori immobiliari), sembra porsi in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, secondo cui tutti i cittadini sono eguali di fronte alla legge.
E poiché la legislazione eccezionale
denunciata determinerebbe una temporanea espropriazione, senza indennizzo, del
godimento di un bene cartolare od immobiliare, si profilerebbe, secondo il
giudice a quo, una violazione dell'art. 42 della Costituzione.
Inoltre, poiché, per effetto delle
norme impugnate, restano sospesi i termini civili e penali di comparizione, di
impugnazione in appello, in cassazione ecc., con la conseguenza che i giudizi
civili e penali verrebbero così paralizzati, si avrebbe che, sia pure in alcune
zone dello Stato, la giustizia non potrebbe esercitarsi.
Questa situazione, sempre secondo il
tribunale anzidetto, si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali
sanciti dagli artt. 24, primo comma, e 112 della Costituzione, i quali
garantiscono rispettivamente l'esercizio dell'azione civile e di quella penale;
e, poiché é insito nei moderni principi costituzionali e implicito nella Carta
costituzionale, che lo Stato assuma e garantisca il costante esercizio della
Amministrazione della giustizia, si profilerebbe altresì un contrasto tra la
legislazione denunciata e gli artt. 1 e 101 della Costituzione.
L'ordinanza é stata ritualmente
notificata comunicata e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
del 28 ottobre 1967, n. 271.
Con deduzioni depositate in
cancelleria il 17 novembre 1967, é intervenuto nel presente giudizio il
Presidente del Consiglio dei Ministri, a mezzo della Avvocatura generale dello
Stato.
In via preliminare, l'Avvocatura
osserva che nell'ordinanza di rinvio non viene compiuta, ai fini della
rilevanza, alcuna indagine per stabilire se e a quale tra le categorie di
termini, il cui corso é stato sospeso dalla norma impugnata, appartenga il
termine previsto dall'art. 163 bis del Codice di procedura civile.
Inoltre, secondo l'Avvocatura,
l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale promosso dal tribunale di
Rovereto é esorbitante rispetto alle necessità di decisione del giudizio
principale, nei confronti del quale non ha alcun rilievo accertare se sia o
meno costituzionalmente legittima la sospensione dei termini di scadenza dei
vaglia cambiari e delle cambiali, ovvero del pagamento dei canoni di locazione
e di affitto.
Passando ad esaminare i profili di
illegittimità costituzionale dedotti nell'ordinanza di rinvio, l'Avvocatura
rileva che il richiamo al principio di eguaglianza, sancito dall'art. 3 della
Costituzione, deve essere considerato inconferente alla stregua della
giurisprudenza della Corte costituzionale: se, infatti, il legislatore
ordinario può emanare norme differenziate rispetto a situazioni obbiettivamente
diverse, nei limiti del rispetto della ragionevolezza e degli altri principi
costituzionali, non può dubitarsi, secondo l'Avvocatura, che la gravità delle
alluvioni del novembre 1966 giustifica l'emanazione di norme per le zone
colpite dalle calamità: gli inconvenienti rilevati dal tribunale attengono
perciò alla opportunità della legge, non già alla costituzionalità della
stessa.
Relativamente all'art. 42 della
Costituzione, richiamato dal giudice a quo in relazione alla sospensione dei
termini di scadenza dei titoli di credito e dei canoni di affitto e di
locazione, osserva la difesa del Presidente del Consiglio che, a prescindere
dalla estensibilità della garanzia costituzionale a diritti personali di
credito, la norma impugnata non determina alcuna espropriazione, ma si limita a
sospendere l'esercizio del diritto per un determinato periodo di tempo.
Quanto, infine, al rilievo che la
sospensione dei termini processuali si risolve nell'esclusione, sia pure solo
temporanea, del magistero della giustizia civile e penale, l'Avvocatura osserva
che la questione é infondata in relazione a tutti i profili denunciati.
Se, infatti, si tiene presente lo
scopo del D.L. 9 novembre 1966, n. 914, che mediante la sospensione dei termini
processuali, tende ad assicurare a coloro che si trovano in una situazione di
forza maggiore, la possibilità di agire e di resistere in giudizio, appare
inconferente il richiamo all'art. 24 della Costituzione che, come é noto, é
diretto ad impedire ogni limitazione al diritto di azione giudiziaria, con
riferimento alla sfera degli interessi riconosciuti dall'ordinamento meritevoli
di tutela.
Altrettanto va detto per la pretesa
violazione dell'art. 112 della Costituzione: difatti la sospensione dei termini
non incide in alcun modo sulla obbligatorietà della azione penale, che in ogni
caso deve essere esercitata dal pubblico ministero con le forme e nei termini
stabiliti dalla legge ordinaria.
Per le stesse ragioni deve
considerarsi infondato il richiamo agli artt. 1 e 101 della Costituzione,
perché con la legge impugnata, come con qualsiasi altra legge che regoli modi e
termini del processo, lo Stato non esclude, ma anzi garantisce, in relazione
alle varie (e talvolta eccezionali) esigenze del paese, il soddisfacente ed
adeguato esercizio della Amministrazione della giustizia.
Pertanto, l'Avvocatura conclude
chiedendo che
Considerato in diritto
Il tribunale di Rovereto si é posto
il quesito se debba considerarsi inesistente il termine a comparire di cui
all'art. 163 bis del Codice di procedura civile, - e quindi, per l'art. 164
stesso Codice, nulla la citazione - quando esso sia venuto a cadere, e per
intero, entro il periodo della sospensione dei termini disposta col D.L. 9
novembre 1966, n. 914.
Prima di risolvere tale quesito, il
giudice a quo ha però ritenuto di dover sollevare questione sulla legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 3 del detto decreto-legge, essendogli sembrato,
oltre che rilevante per il giudizio, non infondato il dubbio se sia o no
costituzionalmente consentito al legislatore ordinario sospendere, sia pure in
condizioni di eccezionalità derivanti da calamità naturali, termini di
decadenza da qualsiasi diritto, azione ed eccezione e termini relativi al
pagamento di titoli di credito e di canoni di locazione o di affitto.
Deve osservarsi in proposito che,
essendo ben delimitato il punto del giudizio principale in rapporto al quale la
questione di costituzionalità é stata sollevata - sospensione di termini
processuali -, ultronea, e quindi irrilevante, appare ogni altra impugnativa
incidente sulla sospensione di termini di altra natura, come quelli attinenti
al pagamento di titoli di credito e di obbligazioni contrattuali.
Il tribunale giustifica
l'impugnazione dell'intera normativa, assumendo che unica sia la ratio legis che la informa.
Ma anche se tale assunto possa
ritenersi esatto, egualmente irrilevante, ai fini della risoluzione del punto
controverso del giudizio principale, così come dallo stesso tribunale
identificato, appare tutta la parte dell'impugnazione che eccede quel punto. Trattasi
di un caso di manifesta irrilevanza per contraddittorietà, in quanto é lo
stesso giudice a quo che, dopo di aver precisato, per quanto a lui occorre,
l'oggetto e lo scopo dell'indagine, ne amplia il contenuto in sede di giudizio
di costituzionalità.
Deve perciò essere dichiarata
inammissibile per irrilevanza quella parte della questione che investe la
legittimità della normativa che ha disposto la sospensione di termini diversi
da quelli processuali.
Quanto alla impugnativa che investe
le norme dell'art. 3, comma primo, del decreto n. 914, concernente la
sospensione del corso dei termini perentori legali o convenzionali, i quali
importino decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, essa é rilevante
ai fini della decisione del giudizio principale, ma infondate appaiono le
ragioni esposte dal giudice a quo per sostenerne la illegittimità.
Per quanto poi attiene alla
sospensione dei termini processuali, cui la rilevanza più esattamente si
restringe, non può condividersi l'opinione che quella sospensione contrasti col
diritto di difesa tutelato dall'art. 24, comma primo, e con l'obbligo
dell'iniziativa dell'esercizio dell'azione penale spettante al pubblico
ministero per l'art. 112, né, in genere, con le garanzie della tutela
giurisdizionale previste dall'art. 101 e, secondo il tribunale, anche dall'art.
1 della Costituzione.
Innanzi tutto é da rilevare che, con
la sospensione dei termini processuali non si verifica affatto quella generale
paralisi di tutto il sistema giurisdizionale paventato dal tribunale di
Rovereto, perché nulla vieta al pubblico ministero - se non ne é di fatto
impedito da circostanze naturali straordinarie - di iniziare l'azione penale,
emettere ed eseguire mandati di cattura, né al giudice civile, sempre che lo
possa, di istruire processi e anche di tenere udienze. Ciò che non é consentito
é soltanto di dichiarare decadenze per decorrenza di termini il cui corso é
stato appunto dalla legge sospeso.
Certo, entro questi limiti,
l'attività giurisdizionale resta intralciata e quindi in parte paralizzata. Ma
ciò é stato previsto per breve tempo e in via del tutto eccezionale, e sulla
base di un consistente fondamento razionale, poiché la legge ha collegato gli
effetti che il tribunale ritiene censurabili a eventi straordinari che rendono,
quando non impossibile, almeno assai difficile l'esercizio dell'attività
giurisdizionale. La normativa eccezionale, chiaramente ispirata da ragioni di
solidarietà sociale (art. 2 Cost.), riguarda poi la totalità dei cittadini
della zona colpita, perché generale é stata l'incidenza degli eventi
calamitosi. Nessuna discriminazione né di ordine personale, né priva di
giustificazione, é stata perciò realizzata, sì da infrangere il principio di
eguaglianza.
Non può escludersi che della
sospensione dei termini processuali possano avvantaggiarsi singoli soggetti
che, in concreto non abbiano subito pregiudizio dagli eventi calamitosi, o
possano subirne svantaggio singoli soggetti che da quegli eventi siano stati
essi stessi colpiti. Ma tale incidenza, limitata, ripetesi, nel tempo, trova
ampia giustificazione nelle ragioni che hanno ispirato la normativa di
eccezione, e può dirsi connaturale a qualsiasi normativa di carattere generale.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile la questione
di legittimità costituzionale che concerne la sospensione dei termini di cui
all'art. 1, secondo comma, del D.L. 9 novembre 1966, n. 914, convertito nella
legge 23 dicembre 1966, n. 1141, con riferimento agli artt. 3 e 42 della
Costituzione;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale che concerne la sospensione dei termini di cui
all'art. 1, primo comma, e 3 dello stesso decreto legge, con riferimento agli
artt. 24, 112, i e 101 della Costituzione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20
marzo 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI
- Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 26
marzo 1969.