SENTENZA N. 21
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 1, secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n.
307; 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443; 15, terzo comma, della legge 28
luglio 1961, n. 830; e del D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, concernenti la
misura dei contributi dovuti per l'assicurazione obbligatoria contro le
malattie, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 6 dicembre 1967
dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Magia Adriano,
Orcesi Umbertp e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie,
iscritta al n. 16 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50 del 24 febbraio 1968;
2) ordinanza emessa il 29 novembre
1967 dal pretore di Milano nel procedimento penale a carico di Rossi Walter,
iscritta al n. 20 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 84 del 30 marzo 1968;
3) ordinanza emessa il 10 febbraio
1967 dal tribunale di Cagliari nel procedimento civile vertente tra l'Ente per
la trasformazione fondiaria e agraria in Sardegna e l'Ente nazionale di
previdenza per i dipendenti da enti di diritto pubblico, iscritta al n. 37 del
Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 102 del 20 aprile 1968;
4) ordinanza emessa il 14 gennaio
1968 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra la ditta
Termotecnica Russo e l'I.N.A.M., iscritta al n. 75 del Registro ordinanze 1968
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 139 del 1 giugno
1968;
5) ordinanza emessa il 5 marzo 1968
dal tribunale di Como nel procedimento civile vertente tra la società S.A.L.V.I.
e l'I.N.A.M., iscritta al n. 84 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 del 6 luglio 1968;
6) ordinanza emessa il 10 gennaio
1968 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra
7) ordinanza emessa il 22 maggio
1968 dalla Corte d'appello di Caltanissetta nel procedimento civile vertente
tra la società Etna trasporti e l'I.N.A.M., iscritta al n. 133 del Registro
ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222
del 31 agosto 1968;
8) ordinanza emessa il 10 aprile
1968 dal tribunale di Imperia nel procedimento civile vertente tra
9) ordinanza emessa il 27 febbraio
1968 dal tribunale di Livorno nel procedimento civile vertente tra
10) ordinanze emesse il 29 maggio
1968 dal tribunale di Varese nei procedimenti civili vertenti tra
11) ordinanza emessa il 31 maggio
1968 dal pretore di Piacenza nel procedimento penale a carico di Vita Finzi
Zalmann Emilio Dattolo, iscritta al n. 164 del Registro ordinanze 1968 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 248 del 28 settembre
1968;
12) ordinanza emessa il 14 maggio
1968 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra
13) ordinanza emessa il 16 aprile
1968 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra
14) ordinanza emessa il 29 maggio
1968 dal tribunale di Varese nel procedimento civile vertente tra
Visti gli atti di costituzione di
Rossi Walter, della società Etna trasporti, dell'Ente per la trasformazione
fondiaria e agraria in Sardegna, dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro le malattie e dell'Ente di previdenza per i dipendenti degli enti di
diritto pubblico, e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 18
dicembre 1968 la relazione del Giudice Michele Fragali;
uditi gli avvocati Giorgio Balladore
Pallieri, Victor Uckmar e Lodovico Gallarati Scotti, per il Rossi, l'avv.
Pietro Gismondi, per la società Etna trasporti, gli avvocati Arturo Carlo
Jemolo e Antonio Sorrentino, per l'I.N.A.M., l'avv. Antonio Carbone, per
l'E.N.P.D.E.P., ed il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Quindici ordinanze, di cui due
emesse in procedimenti penali e tredici in giudizi di opposizione a decreti
ingiuntivi, hanno proposto all'esame di questa Corte questioni di legittimità
costituzionale di norme inerenti ai contributi per l'assicurazione obbligatoria
delle malattie e all'addizionale per l'assistenza di malattia ai pensionati.
Si tratta delle seguenti ordinanze,
elencate secondo l'ordine dell'iscrizione di esse nello speciale registro della
cancelleria e riferentisi alle cause per ognuna di esse indicate:
a) tribunale di Milano 6 dicembre
1967: Adriano Mangia e Umberto Orcesi contro Istituto nazionale per
l'assicurazione contro le malattie;
b) pretore di Milano 29 novembre
1967: procedimento penale contro Walter Rossi;
c) tribunale di Cagliari 10 febbraio
1967, pervenuta alla Corte addì 11 marzo 1968: Ente per la trasformazione
fondiaria e agraria della Sardegna contro Ente di previdenza per i dipendenti
da enti di diritto pubblico;
d) tribunale di Milano 14 gennaio
1968: Termotecnica Russo contro Istituto nazionale per l'assicurazione contro
le malattie;
e) tribunale di Como 5 marzo 1968:
inerente S.A.L.V.I. contro l'Istituto predetto;
f) tribunale di Milano 10 gennaio
1968: Società generale esercizi automobilistici contro l'Istituto citato e
g) Corte di appello di Caltanissetta
22 maggio 1968: Etna trasporti contro l'Istituto suddetto;
h) tribunale di Imperia 10 aprile
1968: Compagnia impianti elettrici contro l'Istituto su indicato;
i) tribunale di Livorno 10 aprile
1968: le stesse parti indicate per l'ordinanza che precede;
1) tribunale di Varese 23 maggio
1968: Società Cromos contro l'Istituto su ricordato;
m) tribunale di Varese 29 maggio
1968: le parti di cui alla causa citata alla lettera precedente;
n) pretore di Piacenza 31 maggio 1968:
procedimento penale a carico di Vita Finzi Zalmann Emilio Dattolo;
o) tribunale di Genova 14 maggio
1968: Tirrenia gas contro l'Istituto su citato;
p) tribunale di Genova 16 aprile
1968: le medesime parti di cui all'ordinanza che precede;
q) tribunale di Varese 29 maggio
1968: Compagnia impianti elettrici contro l'Istituto sopra indicato.
2. - Per quanto concerne
l'assicurazione contro la malattia dei lavoratori in attività di servizio, le
ordinanze del tribunale di Genova del 14 maggio e 16 aprile 1968 denunciano
l'art. 1, secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307, il quale
stabilisce che la determinazione o la modificazione della misura dei contributi
deve essere compiuta in relazione alle esigenze delle rispettive gestioni: esso
lederebbe la regola dell'art. 76 della Costituzione, perché il riferimento a
tali esigenze non é un criterio sufficiente a delimitare l'oggetto della
delegazione conferita al Governo.
Siffatto assunto si trova ribadito
nelle ordinanze del tribunale di Milano 6 dicembre 1967, del pretore di Milano
29 novembre 1967, dello stesso tribunale di Milano 14 e 10 gennaio 1968, della
Corte di appello di Caltanissetta 22 maggio 1968, del tribunale di Imperia 10
aprile 1968, del tribunale di Livorno 10 aprile 1968, nelle tre del tribunale
di Varese 29 maggio 1968 e in quella del pretore di Piacenza 31 maggio 1968. Le
quali rilevano che l'art. 1, secondo comma, della citata legge 14 aprile 1956,
n. 307, non solo non racchiude principi e criteri direttivi idonei a delimitare
il compito dell'autorità delegata, ma non soddisfa nemmeno al precetto
dell'art. 23 della Costituzione, perché non indica criteri idonei ad evitare
che la determinazione della prestazione sia lasciata all'arbitrio dell'ente
impositore. Le ordinanze dei pretori di Milano e di Piacenza osservano anzi che
le esigenze della gestione assicurativa, limite dato all'autorità delegante e
alla sua discrezionalità, sono, a loro volta, determinate dalla politica di
gestione degli enti assicurativi, non controllata né controllabile a priori; e
si tratta in ogni caso di esigenze future, quindi meramente discrezionali.
3. - Con riguardo all'assistenza
malattia per i pensionati, nell'ordinanza del tribunale di Como 5 marzo 1968,
si sostiene che il conseguimento degli obiettivi indicati nel primo comma
dell'art. 32 e nell'art. 38 della Costituzione, nella cui orbita sembra
ricadere l'assistenza ai pensionati, é compito particolare dello Stato, e il
relativo onere finanziario, costituendo vera e propria spesa pubblica, deve
essere posto a carico della totalità dei cittadini in base alla loro capacità
contributiva, non quindi gravare sui datori di lavoro e sui lavoratori in
servizio mediante addizionali ai contributi ordinari. In conseguenza il
tribunale predetto sostiene l'illegittimità costituzionale, ex artt. 32 e 38
della Costituzione:
a) dell'art. 5 della legge 31
dicembre 1961, n. 1443, che appunto dispone nel modo lamentato per
l'addizionale ai contributi ordinari che esso istituisce al fine di finanziare
l'assistenza malattia a favore dei pensionati;
b) dell'art. 15, terzo comma, della
legge 28 luglio 1961, n. 830, che determina la misura del contributo
complessivo dovuto al fondo per la previdenza del personale addetto ai pubblici
servizi di trasporto in concessione, obbligando, per il 16,80 per cento, i
datori di lavoro e, per il 5,80 per cento, gli agenti;
c) dell'art. 1 del D.P.R. 31
dicembre 1963, n. 2194, che fissa la misura dell'addizionale ai sensi della
predetta legge 31 dicembre 1961, n. 1443.
A sua volta, l'ordinanza del
tribunale di Cagliari del 10 febbraio 1967 sostiene la natura legislativa del
citato D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194 (in conformità, del resto,
all'ordinanza del tribunale di Milano 6 dicembre 1967 e a quella della Corte di
appello di Caltanissetta 22 maggio 1968); e, sulla base di questa qualifica, ne
assume l'illegittimità in base all'art. 89 della Costituzione, perché manca la
firma del Presidente del Consiglio dei Ministri. Il decreto non potrebbe avere
forza cogente se non avesse forza legislativa, data la riserva di legge
contenuta nell'art. 23 della Costituzione; peraltro, si legittima unicamente ex
art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, su ricordata, che indica il
termine entro cui il potere normativo avrebbe potuto essere esercitato dal
Governo e stabilisce criteri direttivi, sia pure non sufficientemente precisi.
Invece le ordinanze del tribunale di
Genova del 14 maggio e 16 aprile 1968 prospettano la illegittimità
costituzionale dell'art 5, quarto comma, della legge suindicata del 31 dicembre
1961, n.
Le citate ordinanze del tribunale di
Milano 6 dicembre 1967, del pretore di Milano 29 novembre 1967, dello stesso
tribunale di Milano 14 e 10 gennaio 1968, della Corte di appello di
Caltanissetta 22 maggio 1968, del tribunale di Imperia 10 aprile 1968, del
tribunale di Livorno 10 aprile 1968, le tre ordinanze del tribunale di Varese
29 maggio 1968 e quella del pretore di Piacenza 31 maggio 1968 prospettano
l'illegittimità del terzo comma di detto art. 5 della legge del 1961, anziché
del quarto. Questo terzo comma dispone che la misura dell'addizionale deve essere
determinata con le medesime forme e le medesime modalità prescritte per la
determinazione dei contributi principali; e nemmeno esso dà precisi principi e
criteri direttivi secondo l'art. 76 della Costituzione o circoscrive la
discrezionalità dell'ente impositore secondo l'interpretazione da dare all'art.
23 della Costituzione stessa.
4. - Le ordinanze del pretore di
Milano e di quello di Piacenza, essendo state pronunziate all'udienza, sono
state notificate soltanto al Presidente del Consiglio dei Ministri; la notifica
é avvenuta rispettivamente il 10 gennaio e il 19 giugno 1968. Sono state
comunicate ai Presidente delle Camere del Parlamento rispettivamente il 4
gennaio e il 2 luglio 1968; sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica del 30 marzo e del 28 settembre 1968, nn. 84 e 248.
Le altre ordinanze sono state
notificate alle parti nelle date seguenti: il 3 e 4 gennaio 1968 (tribunale di
Milano 6 dicembre 1967), il 5 giugno 1967 (tribunale di Cagliari 10 febbraio
1967), il 15 e 18 marzo 1968 (tribunale di Milano 14 gennaio 1968), il 25 marzo
1968 (tribunale di Como 5 marzo 1968), il 2 maggio 1968 (tribunale di Milano 10
gennaio 1968), il 17 giugno 1968 (Corte d'appello di Caltanissetta 22 maggio
1968), il 26 giugno e 2 luglio 1968 (tribunale di Imperia 10 aprile 1968), il
26 marzo 1968 (tribunale di Livorno 10 aprile 1968), il 27 giugno 1968
(tribunale di Varese 29 maggio 1968, prima ordinanza), il 14 giugno 1968
(tribunale di Varese 29 maggio 1968, seconda ordinanza), il 13 luglio 1968
(tribunale di Genova 14 maggio 1968), il 15 e 16 maggio 1968 (tribunale di
Genova 16 aprile 1968), il 6 e 7 agosto 1968 (tribunale di Varese, terza
ordinanza).
Le tredici ordinanze predette sono
state notificate al Presidente del Consiglio dei Ministri nei giorni appresso
indicati, elencati secondo l'ordine di cui sopra: 10 gennaio 1968, 12 giugno
1967, 15 marzo 1968, 26 marzo 1968, 8 marzo 1968, 20 giugno 1968, 11 maggio
1968, 10 luglio 1968, 20 giugno 1968 (per le due prime ordinanze del tribunale
di Varese), 20 luglio 1968 e 24 luglio 1968, 12 agosto 1968. Le comunicazioni
ai Presidente delle due Camere sono state effettuate nelle seguenti date,
elencate nel suddetto ordine: 5 gennaio 1968, 8 giugno 1967, 14 marzo 1968, 26
marzo 1968, 3 maggio 1968, 14 giugno 1968, 5 giugno 1968, 10 luglio 1968, 24
giugno 1968 (per le due prime ordinanze del tribunale di Varese), 16 luglio
1968, 24 maggio 1968, 6 e 7 agosto 1968.
Tutte le quindici ordinanze, poi,
sempre nell'ordine sopra citato, sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica addì 24 febbraio 1968, n. 50, 20 aprile 1968, n. 102, 1 giugno
1968, n. 139, 6 luglio 1968, n. 170, 31 agosto 1968, n. 222 (per le tre
ordinanze: tribunale di Milano 10 gennaio 1968, Corte d'appello di Caltanissetta
22 maggio 1968 e tribunale di Imperia 10 aprile 1968), 14 settembre 1968, n.
235 (per l'ordinanza del tribunale di Livorno 27 febbraio 1968 e per le prime
due del tribunale di Varese del 29 maggio 1968), 28 settembre 1968, n. 248 (per
ambedue le ordinanze del tribunale di Genova 14 maggio e 16 aprile 1968), 12
ottobre 1968, n. 261 (per la terza ordinanza del tribunale di Varese 29 maggio
1968).
Innanzi a questa Corte si sono
costituiti, da una parte, l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le
malattie e l'Ente nazionale di previdenza per i dipendenti da enti di diritto
pubblico, quest'ultimo con riferimento alla causa promossa con ordinanza del
tribunale di Cagliari 10 febbraio
Il Presidente del Consiglio dei Ministri
é intervenuto nella causa promossa con l'ordinanza del tribunale di Milano 10
dicembre 1967 e in quella di cui all'ordinanza del tribunale di Como 5 marzo
1968.
5. - Walter Rossi ha depositato
deduzioni e memoria.
Dissentendo dall'ordinanza del pretore
di Milano del 29 novembre 1967, egli opina che deve essere abbandonata la
questione di illegittimità ex art. 76 della Costituzione, perché i decreti 26
agosto 1959, n. 870, e 31 dicembre 1963, n. 2194, che attuarono l'art. 1 della
legge 14 aprile 1956, n. 307, e l'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443,
si presentano palesemente come atti amministrativi e non come decreti
legislativi. Le due leggi suddette dispongono infatti che i contributi e
l'addizionale debbano essere determinati con decreto del Presidente della
Repubblica, di concerto con i ministri interessati, mentre la delegazione
legislativa può essere data solo al Governo, ad esclusione di ogni altro
organo, Capo dello Stato compreso. La legge 14 aprile 1956, n. 307, rinviava
alle forme e alle modalità previste nelle deleghe precedenti; queste
risultavano dal D.L.L. 19 aprile 1946, n. 231, ma la norma poteva avere
carattere transitorio in attesa della nuova Costituzione, e, del resto, é
principio certissimo che un decreto legislativo può essere modificato solo da
legge ordinaria o da altri decreti oggetto di nuova delegazione, e che esula
dalle possibilità del decreto legislativo di autorizzare l'emanazione di altri
decreti legislativi. La stessa amministrazione non ritenne che le leggi 14
aprile 1956, n. 307, e 31 dicembre 1961, n. 1443, contenessero una delegazione,
perché i decreti emanati in base alle medesime non si richiamano all'art. 76
della Costituzione, ma all'art. 87; uno di questi decreti non porta nemmeno la
dichiarazione consueta che é nei decreti legislativi, riguardante la
deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Le leggi impugnate non osservano
l'art. 23 della Costituzione che esclude ogni potere discrezionale
dell'amministrazione; nella specie é evidente che non si versa in una ipotesi
di discrezionalità tecnica, perché la legge parla solo di una generica
relazione tra entità del contributo ed imprecisate esigenze della gestione e
non ricorre quella dovizia di elementi che
Sono imprecisate le esigenze della
gestione perché ogni gestione può essere enormemente diversa a seconda delle
disponibilità di bilancio; ed é la stessa autorità amministrativa che decide
che cosa sia o non sia necessario fare, mentre il fabbisogno della gestione che
delimiterebbe la discrezionalità amministrativa é, a sua volta, determinato da
atti dell'amministrazione del tutto discrezionali;
La giurisprudenza della Corte ha
ritenuto sufficiente la delimitazione della discrezionalità mediante
riferimento ai fini istituzionali dell'ente impositore in casi di imposizione
estremamente modeste, quando, come per alcuni contributi consortili,
l'imposizione doveva essere deliberata dagli stessi contribuenti, o quando
concorrevano altri criteri; essa non ha mai generalizzato la regola che basti
richiamarsi alla spesa necessaria, e ha sempre tenuto presente le peculiarità
del caso particolare, ricercando volta per volta se le limitazioni contenute
nella legge garantissero abbastanza i singoli; e nessuna delle fattispecie
decise corrisponde a quella in esame.
Nella specie poi l'insufficienza
della limitazione legislativa dei criteri dell'imposizione é confermata dal
fatto che non v'é il più lontano rapporto fra ciò che l'Istituto elargisce
sotto forma di assistenza e ciò che introita sotto forma di contributo; e
dall'ulteriore fatto che, per quanto l'estensione dell'assistenza ai pensionati
abbia coinvolto un numero di persone minore di quello dei lavoratori in
servizio e comportato spese generali di minore entità, il contributo é stato elevato
della metà: non v'é nemmeno un limite massimo alla discrezione.
É priva di rilevanza la
considerazione che il D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, sia stato emanato
sentito il consiglio di amministrazione degli enti gestori: si invoca la
sentenza della Corte 14 febbraio 1962,
n. 5, a proposito dell'Ente risi, non contrastata dalla successiva sentenza 3 maggio
1963, n. 55, che riguarda i consorzi di bonifica, organizzati su basi
assembleari e con organi elettivi; e non conta nemmeno che la misura della
prestazione é fissata da ministri, come
Manca, infine, quel requisito su cui
A questo punto il Rossi sostiene che
l'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, deve essere inteso nel senso
che deve aversi riguardo, nella determinazione dell'addizionale, non al globale
fabbisogno dell'assistenza ai pensionati, come é stato fatto nel D.P.R. 31
dicembre 1963, n. 2194, ma ai fabbisogni dell'assistenza inerente a ciascun
settore di attività dal quale i pensionati provengono: distingue inoltre tra
gestioni erogatrici dei contributi e gestioni erogatrici dell'assistenza, per
concludere e proporre il problema di una differenza di contribuzione in
rapporto al diverso livello economico dei gruppi interessati e per rifarsi alla
necessità di distribuire l'onere finanziario secondo il criterio della
corrispondenza alla capacità contributiva.
6. - L'Ente per la trasformazione
fondiaria e agraria della Sardegna ripete gli argomenti adottati dal tribunale
di Cagliari nella sua ordinanza 10 febbraio 1967; ed insiste nel richiedere che
siano dichiarati illegittimi, in riferimento all'art. 89 della Costituzione,
gli artt. 1, 2 e 3 del D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, che attuò la
delegazione contenuta nell'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443,
relativa ai pensionati, e che é privo della controfirma del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
L'Ente non ha depositato memorie.
7. - L'Etna trasporti, nelle
deduzioni e nella memoria, rileva in via preliminare l'inammissibilità della
questione proposta dall'ordinanza della Corte di appello di Caltanissetta 22
maggio 1968, perché l'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, non può
essere considerato norma delegante e l'art. 1 del D.P.R. 31 dicembre 1963, n.
2194, emesso in base alla prima legge, non può, per conseguenza, essere
ritenuto norma delegata: fa proprio l'assunto esposto dal Rossi per cui il
potere di determinazione dei contributi per l'assistenza ai pensionati é stato
espressamente attribuito a singole autorità e non al Governo, come invece
espressamente prescrive l'art. 76 della Costituzione. E pertanto ribadisce che
i requisiti di legittimità della norma denunciata debbono ricercarsi nell'art.
23 della Costituzione.
Ora, é ben delimitata la potestà
conferita ai ministri quando si é disposto che essi debbono far capo al
fabbisogno dell'assistenza; e non si pongono generiche relazioni perché
l'entità del fabbisogno va vista nel quadro della struttura normativa della
particolare forma di assicurazione; al tempo dell'emanazione della legge
investita dal giudice a quo esistevano già definiti una serie di almeno 5 costi
annuali per ciascun settore di assistito, in grado di fornire una precisa
indicazione sull'andamento del fabbisogno finanziario. Non può dubitarsi allora
che fu attribuita all'autorità amministrativa una discrezionalità tecnica con
riferimento a costi già noti, e in base altresì alla entità globale delle retribuzioni
soggette a contribuzioni; all'amministrazione era demandata solo un'operazione
matematica risolventesi nel tradurre il costo globale in percentuale di
addizionale. Se le addizionali contributive si sono rivelate eccessive, é
perché l'autorità amministrativa non ha tenuto conto dei criteri a lei dettati,
il che dà luogo ad una illegittimità che deve essere dichiarata dal giudice
ordinario; solo se si potesse scorgere nella norma in esame una attribuzione
delegativa, la dichiarazione di illegittimità del provvedimento di attuazione
potrebbe essere pronunziata per eccesso di delega.
In subordine l'Etna trasporti deduce
che esso, per la legge 22 settembre 1960, n. 1054, assicura i propri lavoratori
in servizio, non già presso l'Istituto nazionale per le assicurazioni contro le
malattie, ma presso la propria Cassa di soccorso istituita ai sensi dell'all. B
al R.D. 8 gennaio 1941, n. 148; cosicché può essere tenuta a corrispondere
l'addizionale contributiva unicamente alla Cassa stessa.
In via più subordinata la società
eccepisce l'incostituzionalità del quarto comma dell'art. 5 della legge 31
dicembre 1961, n. 1443, nella parte che impone di corrispondere all'Istituto
nazionale per le assicurazioni contro le malattie una unica addizionale
contributiva; in via di estremo subordine deduce l'illegittimità costituzionale
del rapporto norma delegante-norma delegata, per mancanza di principi e di
criteri direttivi per l'esercizio del potere delegato, che ha prodotto la
fissazione di aliquote non corrispondenti alle prestazioni effettivamente rese,
o per lo meno non obiettivamente giustificate con opportuna motivazione, nonché
per la ragione esposta dal Rossi che la norma delegata, il D.P.R. 31 dicembre
1963, n. 2194, non ha stabilito una addizionale per ciascuna gestione, come
prescriveva il quarto comma dell'art. 5 della legge di delegazione in relazione
al primo comma del medesimo articolo, e così ha dato causa alla pretesa
dell'istituto di richiedere l'addizionale anche ad imprese che, per legge, non
assicurano presso di esso i propri dipendenti.
8. - L'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro le malattie ha depositato deduzioni nelle cause promosse
dalle ordinanze del tribunale di Milano del 6 dicembre 1967 e 14 gennaio 1968,
del pretore di Milano 29 novembre 1967, del tribunale di Imperia del 10 aprile
1968, del tribunale di Livorno 27 febbraio 1968, del tribunale di Varese 29
maggio 1968 (tre ordinanze), del pretore di Piacenza 31 maggio 1968, del
tribunale di Genova 14 maggio e 16 aprile
a) A proposito dell'art. 1 della
legge 14 aprile 1956, n. 307, concernente i contributi principali, l'Istituto
ha anzitutto rilevato che l'articolo predetto, ai fini della delegazione, richiama
le forme e le modalità previste nei precedenti provvedimenti legislativi
concernenti l'assicurazione stessa, che si identificano nei decreti legge 19
aprile 1946, n. 213, e 31 ottobre 1947, n. 1304, cosicché la questione di
legittimità costituzionale del secondo comma di quell'articolo non avrebbe
potuto essere sollevata senza proporre anche l'altra relativa ai precedenti
atti normativi tanto più che la delegazione é stata attuata dal D.P.R. 26
agosto 1959, n. 870, con richiamo alla predetta legge del 1956. Comunque la
questione fu proposta senza alcuna o senza congrua motivazione e, del resto, la
norma denunciata determina puntualmente i principi e i criteri direttivi quando
impone di tener conto delle esigenze delle gestioni. La legge impugnata assolve
poi pienamente al dettato dell'art. 76 della Costituzione, perché la legge 11
gennaio 1943, n. 138, stabilisce l'entità delle prestazioni dovute
dall'Istituto e la gestione é sottoposta, oltre che ad un organo di revisione
di particolare competenza, al controllo della Corte dei conti, e quindi,
attraverso la relazione di questa, del Parlamento: l'osservanza del limite
sarebbe stata pienamente controllabile ove fosse stato dedotto che il
legislatore delegato lo ha superato.
b) Quanto all'art. 5 della legge 31
dicembre 1961, n. 1443, relativo all'addizionale, secondo l'Istituto risultano
rispettati gli artt. 23 e 76 della Costituzione, perché la norma denunciata fa
riferimento, non alle necessità del bilancio dell'Istituto o degli altri enti
erogatori, ma al fabbisogno dell'assistenza, che si identifica nel costo della
medesima, e cioè nella spesa effettiva che l'ente impositore sostiene per
l'espletamento del servizio computata in base a calcoli meramente matematici.
Circa il D.P.R. 31 dicembre 1963, n.
2194, che determinò la misura dell'addizionale, l'Istituto ne contesta il
carattere legislativo e quindi la sua sindacabilità nel confronto con norme
della Costituzione: a tal fine, dopo avere pure esso rilevato che il
provvedimento reca in epigrafe la menzione dell'art. 87 della Costituzione, non
dell'art. 76, osserva che la legge denunciata detta norme di formazione del
decreto di fissazione dell'addizionale del tutto inconsuete per le delegazioni,
perché chiama a partecipare all'iter legislativo i consigli di amministrazione
degli enti pubblici interessati; aggiunge che l'art.
Il decreto determinativo dei
contributi non é stato emesso sulla base di una delegazione legislativa, non
scorgendosi perché si dovrebbe pensare che siasi innovato alla nostra tradizione
amministrativa, quale emerge soprattutto nella materia della finanza locale,
della legge che stabilisce i tipi delle imposte, i soggetti imponibili e i
criteri di applicazione, e lascia ai singoli enti di fissare la misura
concreta, con deliberazioni amministrative ispirate alle circostanze e alle
necessità: si deve ammettere che una legge stabilisca una prestazione
obbligatoria, fissi le sue finalità, che ne costituiscono anche i limiti, e
lasci ad un organo amministrativo di determinare la misura concreta, che si
adegua alle finalità della prestazione. In tal caso il legislatore non possiede
ancora i dati tecnici necessari, preferisce rimettersi ad una approfondita
istruttoria di organi amministrativi, che nella specie implicava accertamenti
indaginosi e complessi, diversi a seconda delle gestioni interessate; la
semplice fissazione dei medesimi non poteva dar luogo ad una norma, comando
generale ed estratto. Non si può esigere una nuova legge ad ogni variazione
della misura contributiva; e nella specie era indispensabile distaccare dalla
legge la fissazione della misura dell'aliquota, perché l'onere dell'assistenza
malattia ai pensionati é in continuo aumento, perché occorreva guardare ad un
periodo prossimo all'inizio di applicazione del nuovo sistema dell'assunzione
dell'onere da parte delle gestioni dell'assicurazione contro le malattie dei
lavoratori in attività di servizio. Occorreva partire dai dati noti fino a
tutto il 1962 e compiere le estrapolazioni che si fossero riferite al ritmo di
aumento della popolazione assicurata, all'età del pensionamento, alla crescente
frequenza di ricorso alle prestazioni, ai costi medi unitari per prestazione;
si trattava di compiere un accertamento attuariale, e il risultato di questa
operazione doveva essere di tipo statistico ed aritmetico, non di tipo
normativo, e in concreto non fu tenuto conto delle spese generali che
continuarono a gravare e gravano nella gestione generale. Se si togliesse la
possibilità di determinare la misura contributiva mediante atto amministrativo,
il legislatore sarebbe costretto a fissare un massimo, perché dovrebbe
considerare l'ipotesi del periodo sfavorevole, in cui occorra esigere la più
alta misura del contributo; e i contribuenti finirebbero con il non
corrispondere il giusto ammontare, per la tentazione che quel massimo suscita
ad adeguarvi l'aliquota concreta.
Le esigenze della gestione sono
determinate esclusivamente in base alle funzioni assistenziali che la legge
assegna all'Istituto; il costo di tale assistenza emerge da conteggi precisi
fino al centesimo, e il pericolo di arbitrio é, del resto, scongiurato dal
fatto che la determinazione dell'aliquota avviene ad opera, non dello stesso
ente impositore, ma di organi imparziali, e cioé i ministri per il lavoro e per
il tesoro; ai quali giungono le istanze dei datori di lavoro, che sono i
principali debitori dell'addizionale e che ben potrebbero far sentire le loro
ragioni se ritenessero l'addizionale eccedente i bisogni dell'assistenza,
ricordando ai ministri che i contributi, in definitiva, deprimono i valori e
non favoriscono la piena occupazione; ogni organo che ha responsabilità di
governo é, per ciò stesso, sensibile alla necessità di non gravare i datori di
lavoro oltre la misura dello stretto. L'aliquota poi si determina sulla base
dell'avviso espresso dai consigli di amministrazione degli enti interessati di
cui fanno parte anche i rappresentanti delle categorie sindacali: tale avviso
naturalmente deve essere accompagnato dai dati statistici da cui emerga la
necessità di una data misura di addizionale, e che i ministri vagliano.
Quando si sostiene l'eccessività
dell'addizionale non si considera che l'assistenza comprende non solo i
pensionati per vecchiaia, ma anche i pensionati per invalidità (che spesso sono
in giovane età e quindi gravano per molti anni sul bilancio dell'ente), e
comprende pure le famiglie dei pensionati, con una popolazione assistita di 5-6
milioni di persone; non si considera inoltre che i pensionati, per la loro età
o per le loro condizioni fisiche, sono soggetti ad una maggiore morbilità, che
essi sono assistiti quale che sia la durata della loro infermità, che infine,
secondo la interpretazione del Consiglio di Stato, l'assistenza di malattia ai
pensionati comprende anche la tubercolosi. Chi ha seguito il corso delle leggi
in materia, trova, negli atti preparatori, rilievi statistici e tabelle da cui
appare come si tratti di un onere valutato con esattezza di cifre, e la stessa
determinazione della misura dell'addizionale dimostra che non si procede con
approssimazione e si richiede quanto occorrente e non più. Il decreto che
stabilisce un'addizionale eccedente, essendo un atto amministrativo, sarebbe
impugnabile al Consiglio di Stato, ed infatti fu impugnato davanti al Consiglio
di Stato, che ne ritenne pienamente ammissibile il gravame.
In realtà l'assicurazione malattie é
gestita col sistema finanziario della ripartizione: cioé si tratta di reperire
per ogni anno, attraverso il gettito contributivo, l'onere delle prestazioni
erogabili nell'anno stesso. In questo sistema la misura del contributo nasce
dal rapporto in cui la spesa globale prevedibile si pone rispetto alla massa
salariale: il consiglio di amministrazione previde, in base ai calcoli
effettuati, che fosse in lire 34.793 il costo capitano medio del settore
pensionati per il triennio 1964-66, ma questi costi vennero superati, sicché il
gettito globale dell'addizionale del 3,80 per cento é stato inferiore di quasi
dieci miliardi alla spesa effettivamente erogata, tenuto presente il sopravvenire
di nuovi oneri legislativi (leggi 23 giugno 1964, n. 433, e 19 febbraio 1965,
n. 31), la mancata emanazione dei provvedimenti necessari per la riscossione
dei contributi rispetto a categorie, per cui si danno particolari sistemi di
contribuzione (agricoltura, pescatori, apprendisti, ecc.), la disoccupazione e
la contrazione degli orari di lavoro del 1966. La fiscalizzazione dell'aliquota
dello 0,58 per cento e l'attribuzione all'Istituto di lire 34.800 milioni per
l'art. 2 della legge 6 agosto 1966, n. 627, hanno poi rappresentato in fatto la
perdita per l'Istituto di circa un miliardo rispetto alla somma che avrebbe
percepito con riscossione diretta.
Con riguardo all'assunto per cui il
costo dell'assistenza dei pensionati deve gravare sullo Stato, l'Istituto
rileva che il pensionato non é un indigente e la garanzia che si ravvisasse
nell'art. 32 della Costituzione a favore degli indigenti non entra in funzione;
comunque l'articolo predetto non stabilisce affatto che alla gratuità
dell'assistenza per l'indigente debba corrispondere una spesa a carico dello
Stato: il quarto comma dell'art. 38 prevede proprio che ai compiti previsti
nell'articolo provvedano "organi od istituti predisposti od integrati
dallo Stato", non organi od istituti mantenuti dallo Stato. Questo ha la
scelta fra la semplice predisposizione e la integrazione, la quale implica
unicamente la possibilità di un aiuto statale; cosicché non si può escludere
che quei compiti siano posti a carico di particolari categorie, come ha deciso
Sfuggono all'attuale giudizio le
questioni d'interpretazione della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, ai fini di
stabilire quali siano gli enti gestori dell'assistenza a cui favore deve essere
versata l'addizionale e se questa deve venire determinata in relazione agli
enti che curano l'assistenza malattie ai pensionati o invece rispetto agli enti
che curano l'assistenza dei lavoratori in attività di servizio (sentenza 18 giugno
1963, n. 93).
9. - L'Ente nazionale di previdenza
per i dipendenti da enti di diritto pubblico, parte nella causa promossa
nell'ordinanza del tribunale di Cagliari 10 febbraio 1967, tanto nelle sue
deduzioni, quanto in una memoria, ha pure contestato il carattere legislativo
al citato D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, non solo perché la legge prevedeva
un provvedimento di determinazione dell'aliquota adottato su proposta di un
singolo ministro, ma anche perché la legge stessa non dice che l'ammontare di
quell'addizionale avrebbe dovuto essere fissato con decreto legislativo o
avente valore di legge, né in alcun modo fa presumere che ciò intese disporre:
ha stabilito il criterio di commisurazione, per l'esigenza del rispetto della
riserva di legge contenuta nell'art. 23 della Costituzione e non per
circoscrivere l'oggetto di una delegazione; ha posto il 31 dicembre 1963 quale
termine per l'emanazione del decreto, non in ottemperanza dell'art. 76 della
Costituzione, ma perché il primo comma dell'art. 5 della legge 31 dicembre
1961, n. 1443, faceva decorrere dal 1 gennaio
Quanto all'osservanza della riserva
di legge di cui all'art. 23 della Costituzione, l'Ente richiama la
giurisprudenza di questa Corte, per la quale é sufficiente che essa non lasci
all'arbitrio dell'ente impositore la determinazione della prestazione e
stabilisca criteri che nel loro complesso soddisfino le esigenze sopra
delineate; limite dell'imposizione potrebbe essere anche la spesa effettiva sostenuta
dall'ente impositore, ed é rispettata quella riserva ogni qualvolta si impegna
un apprezzamento tecnico. La prestazione non é determinata dall'ente
impositore, e trova il suo ragguaglio nel fabbisogno per l'assistenza ai
pensionati, la cui determinazione costringe ad effettuare soltanto un calcolo
strettamente aritmetico, moltiplicando il numero dei pensionati assistiti per
l'indice statistico del costo unitario di tale assistenza. Il calcolo opera su
dati oggettivi facilmente accertabili da chiunque, quindi controllabili anche
dal giudice amministrativo, e passati al vaglio di più organi, cioè dei
consigli di amministrazione degli enti interessati e dei ministri per il lavoro
e per il tesoro. Contro l'arbitrio é in tal modo apprestata una sufficiente garanzia,
resa maggiormente operante dal fatto che per la determinazione é prescritto un
decreto del Capo dello Stato.
10. - Il Presidente del Consiglio
dei Ministri ha prodotto deduzioni e memorie.
Per la causa concernente l'ordinanza
del tribunale di Milano del 6 dicembre 1967 afferma che v'é delegazione di
potere legislativo nel secondo comma dell'art. 1 della legge 14 aprile 1956, n.
307, non nel quarto comma dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1963, n. 1443,
che non é stato emanato in base all'art. 76 della Costituzione, né sentito il
Consiglio dei Ministri. Nella prima legge si rispettano i principi dell'art. 76
della Costituzione circa l'esigenza di delimitare l'oggetto della delegazione,
e in essa, come nella seconda, non si ferisce la riserva di legge disposta
dall'art. 23 della Costituzione: entrambe le due leggi, ponendo il limite delle
esigenze di gestione e del fabbisogno dell'assistenza, rimandano a precisi
criteri di discrezionalità tecnica, concretantisi nell'utilizzazione di dati
precisi risultanti dal rapporto in cui le prestazioni erogate e le spese
sostenute vengono a trovarsi con il finanziamento attribuito.
A proposito della questione
sollevata dall'ordinanza del tribunale di Como del 5 marzo 1968, il Presidente
del Consiglio dei Ministri esclude che la legge sui pensionati e la legge 28
luglio 1961, n. 830, sugli addetti ai pubblici trasporti in concessione, alle
quali l'ordinanza si é riferita, violino il principio generale della tutela
della salute di tutti i cittadini (art. 32 della Costituzione), ed anzi le
norme impugnate lo attuano. Sotto il profilo dell'art. 38 della Costituzione,
viene fatto richiamo alla sentenza di questa Corte 9 giugno 1965, n.
44, nella quale si affermò che l'obbligo statale inerente all'assistenza e
previdenza dei lavoratori, posto dall'art. 38 suddetto, può essere soddisfatto
anche imponendo prestazioni a carico di soggetti diversi dallo Stato, sulla
base di una comunanza, specifica o generica, di interessi o di collegamento,
diretto o indiretto, tra la causa della imposizione e le finalità da
conseguire: questo rapporto esiste per gli imprenditori e i lavoratori.
L'assistenza di malattia ai pensionati é una assicurazione protratta dopo la cessazione
dell'attività lavorativa, e il modo del suo finanziamento non può essere che
quello stesso adottato per l'assicurazione contro le malattie, erogata nel
corso del rapporto di lavoro; l'art. 38 suddetto non impone che alla previdenza
e all'assistenza debba provvedere direttamente lo Stato attraverso i suoi
organi.
Sotto il profilo dell'art. 53 della
Costituzione la preferenza accordata al sistema della mutualità su quello
dell'accollo alla collettività é il risultato di una scelta che spetta al
legislatore di compiere; e, nella specie, la spesa grava in parte sulla
collettività, dati i non sporadici interventi operati dallo Stato ad
integrazione del finanziamento mediante contributi.
11. - All'udienza del 18 dicembre
1968 i difensori delle parti e del Presidente del Consiglio dei Ministri hanno
ribadito le rispettive tesi e confermato le conclusioni già prese negli atti di
costituzione e d'intervento.
Considerato in diritto
1. - Le cause possono riunirsi
perché riguardano le medesime questioni o questioni collegate.
2. - Esse possono decidersi nel
merito perché non sono attendibili le pregiudiziali proposte dall'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro le malattie.
Non é fondato infatti che le
ordinanze dei giudici di merito mancano di motivazione o di congrua motivazione
sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale.
Esse invece hanno dato sufficiente ragione della convinzione conclusiva, per un
verso, quando si sono limitate a negare che le norme denunciate pongano criteri
o principi direttivi o comunque limiti di discrezionalità all'organo chiamato
al compito di determinare i contributi assicurativi generali e l'addizionale
pensionati, e, per un altro verso, quando hanno unicamente rilevato che il
decreto relativo all'addizionale manca della controfirma del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Non é poi accoglibile l'assunto
secondo il quale l'art. 1, secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307,
riguardante i contributi generali, non si sarebbe dovuto sottoporre al
sindacato di costituzionalità senza promuovere eguale controllo per le leggi
cui rimanda, circa le forme e le modalità di esercizio della potestà
attribuita. Con tale rinvio la norma suddetta ha assunto le forme e le modalità
richieste dalle leggi precedenti, come oggetto di una propria normativa in via
di relatio; essa ha perciò una propria autonomia e può essere assoggettata al
sindacato di questa Corte come norma completa, indipendente dalle altre
richiamate, che sono state recepite nella loro integralità.
3. - Non é giustificato l'assunto
del tribunale di Como secondo cui l'onere finanziario dell'assicurazione
malattia costituisce una spesa inerente ad un compito statale e deve gravare
sulla totalità dei cittadini, anziché sui datori di lavoro e sui lavoratori.
Esso é stato esposto con riferimento all'assicurazione dei pensionati, sulla
quale soltanto si discusse innanzi a quel tribunale; ma ha una portata più
ampia, per la sua idoneità a riflettersi anche sul sistema di finanziamento
dell'assicurazione malattia dei lavoratori in attività di servizio. E va perciò
esaminata in tale più vasta prospettiva.
Non giova però al suo sostegno il
richiamo dell'art. 32 della Costituzione; esso garantisce cure gratuite agli
indigenti privi di qualsiasi altra protezione sanitaria. Ma per i lavoratori
l'assistenza malattia é oggetto del successivo art. 38, secondo comma; il quale
vuole che lo Stato adotti le misure necessarie a rendere effettiva l'assistenza
stessa, senza formulare decise soluzioni. L'art. 38, quarto comma, si limita a
stabilire che ai compiti relativi provvedano organi ed istituti predisposti o
integrati dello Stato, e nulla dispone di categorico sul finanziamento di tali
organi e di tali istituti. É pertanto legittimo che si impongano ai datori di
lavoro e ai lavoratori, prestazioni patrimoniali di copertura della spesa di
assistenza malattia sul fondamento di meditate soluzioni di giustizia sociale e
su questa linea é già la giurisprudenza di questa Corte, la quale, nelle sue sentenze 6 dicembre
1960, n. 70, 20
maggio 1965, n. 44, e 3 aprile 1968, n.
23, ha deciso che l'art. 38 della Costituzione non esclude che possano
farsi gravare su singole categorie di soggetti gli oneri finanziari inerenti ai
compiti cui esso si riferisce.
4. - Le norme denunciate si mantengono
sulla linea dell'art. 38, quarto comma, della Costituzione, perché fanno
proprio il sistema del finanziamento per contributi calcolati sull'importo
delle retribuzioni dovute ai lavoratori, senza respingere l'obbligo integrativo
dello Stato che, infatti, negli ultimi anni com'é noto, ha trovato più di una
attuazione.
La determinazione dei contributi,
fino al 18 maggio 1963, fu rimessa, per l'assicurazione dei lavoratori in
attività di servizio, ad un decreto del Presidente della Repubblica, emanato su
proposta del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con il
Ministro per il tesoro, sentito l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro
le malattie e le organizzazioni nazionali sindacali interessate (art. 1,
secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n.
Le questioni proposte fanno tutte
centro su un dubbio sorto innanzi ai giudici di merito, circa la natura della
potestà attribuita dalle norme predette per la determinazione dei contributi
principali e dell'addizionale, e circa l'osservanza dei precetti contenuti
negli artt. 23 e 76 della Costituzione per ciò che concerne i limiti da segnare
all'attività, rispettivamente legislativa o amministrativa, da tali articoli
consentita al potere esecutivo o all'autorità amministrativa.
5. - É innegabile che, riguardo ai
contributi principali, con l'art. 1, secondo comma, della legge 14 aprile 1956,
n. 307, si é posta in essere una delegazione legislativa. L'articolo rinvia,
per la determinazione dei contributi, alle forme e alle modalità previste nelle
delegazioni risultanti dalla legislazione anteriore, e quindi a quelle indicate
nei citati decreti legislativi 9 aprile 1946, n. 212, 19 aprile 1946, n. 213, e
31 ottobre 1947, n. 1304; i quali, a loro volta, rimandavano espressamente
all'art. 3, n. 1, della legge 31 gennaio 1926, n.
Per l'addizionale ai contributi
principali deve però farsi un discorso diverso. La legge 31 dicembre 1961, n.
1443, all'art. 5, terzo comma, richiamò le forme e le modalità già usate per la
determinazione della misura del contributo principale, senza far cenno alcuno a
delegazione, come invece aveva espressamente fatto l'art. 1, primo e secondo
comma, della legge 14 aprile 1956, n.
6. - La delegazione legislativa per
la determinazione dei contributi generali non avrebbe potuto contenere più che
l'indicazione di un modulo di misure dell'aliquota, in maniera da evitare ogni
manifestazione di arbitrio; e l'attribuzione della potestà amministrativa di
determinare l'addizionale per i pensionati non avrebbe potuto ricevere se non
vincoli dipendenti da moduli di quel genere, escludenti qualsiasi
discrezionalità. Le norme sottoposte al controllo di questa Corte rispondono a
tali criteri.
Il contributo principale avrebbe
dovuto essere determinato "in relazione alle esigenze della gestione"
e l'addizionale "in relazione al fabbisogno dell'assistenza"; con ciò
non si é però prescritta, come si sostiene, una generica relazione tra entità
del contributo o dell'addizionale e imprecisate esigenze della gestione e
dell'assistenza, ma si é portata l'assicurazione obbligatoria contro le
malattie sotto il cosiddetto regime di ripartizione che, com'é noto, é una
delle basi finanziarie che può sorreggere il rapporto di assicurazione, e che
divide tra gli assicurati o tra gli obbligati al contributo il costo della
prestazione dell'assicuratore. Siffatto regime riceve netti contorni nella
scienza e nella tecnica assicurativa; e nella specie implica l'esigenza di un
rapporto matematico fra il costo globale dell'assistenza e la massa salariale
imponibile, l'una e l'altra calcolate sulla base dei risultati ponderati delle
gestioni precedenti e delle probabilità di variazioni desunte da indici
elaborati in modo obiettivo secondo precise regole attuariali, salve le
contribuzioni integrative che lo Stato avesse ritenuto di disporre a favore
dell'ente erogatore dell'assistenza e a sgravio dei soggetti obbligati ai
contributi. In questo sistema, i coefficienti che concorrono a formare
l'importo percentuale della prestazione dovuta si desumono da fattori
demografici, economici, sanitari, organizzativi e simili, da rilevazioni e da
giudizi formatisi in campo scientifico, quelli che si sogliono financo
riassumere in vere e proprie formule algebriche. Onde la relazione ministeriale
alla legge 14 aprile 1956, n. 307, poteva ben avvertire che l'ammontare del
contributo doveva determinarsi mediante un procedimento di carattere
squisitamente tecnico, dal quale avrebbero dovuto esulare apprezzamenti di
natura discrezionale e politica. La relazione che illustra la legge 4 agosto
1955, n. 692, istitutiva dell'assicurazione malattia per i pensionati, procede
poi elaborando indici tratti financo dall'esperienza straniera, che hanno
permesso altresì di ricavare il costo medio dell'assistenza per ciascun
pensionato con carico di famiglia; e sullo stesso terreno si pone pure la
relazione alla legge 31 dicembre 1961, n. 1443, oggetto delle odierne cause.
L'assicurazione obbligatoria contro le malattie, all'entrata in vigore delle leggi
denunziate, era già in attuazione da lungo tempo, e le norme in esame non
potevano non essersi riferite pure ai computi attuariali che si sarebbero
potuto elaborare sulla base di tali esperienze.
Si può pertanto ritenere voluto
dalle leggi denunziate l'uso di parametri precisi, i quali, men che ridurre
ogni possibilità di apprezzamento libero da parte dell'organo designato alla
funzione, la eliminavano; e
Non é a dire che, nella specie, il
costo della prestazione contributiva, dovendo inoltre tener conto di quello
dell'organizzazione amministrativa, avrebbe potuto risultare dal calcolo di
componenti arbitrariamente maggiorate attraverso una politica di gestione
destituita di severità o comunque indulgente alla spesa. Le leggi in esame,
rapportandosi alle esigenze o al fabbisogno della gestione o dell'assistenza,
hanno voluto che il contributo e l'addizionale si commisurassero ad un concetto
di spesa che é in nesso di necessità con lo scopo da perseguire; e da tale
profilo non si può ravvisare alcuna imprecisione di principi, di direttive, o
di limiti. Le prestazioni dovute alla assicurazione sono tassativamente
indicate dalle leggi rispettive, per tipo e per durata (art. 5 della legge 11
gennaio 1943, n. 138, e art. 3 della legge 4 agosto 1955, n. 692, modificato
dall'art. 7 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443); che di costo di gestione si
sarebbe potuto discorrere soltanto in ordine a ciò che fosse stato strettamente
coordinato dalle finalità assicurative é confermato dall'art. 31, n. 4, della
citata legge 11 gennaio 1943, il quale proibisce all'Istituto di impiegare i
capitali disponibili nell'acquisto di beni immobili non destinati
all'esplicazione delle sue funzioni sociali; si può anche ricordare che il
trattamento economico del personale dell'Istituto era regolato dal D.L. 21
novembre 1945, n. 722, (oggi, più precisamente, dalla legge 29 maggio 1967, n.
337), che non dava margini di arbitrio; si può infine soggiungere che la stessa
spesa del personale avrebbe potuto essere portata a base dell'aliquota in
quanto fosse stata giustificata dalle occorrenze di servizio, quindi da una
dimensione organizzativa a queste ragguagliata.
Non é esatto che i criteri stabiliti
non erano suscettibili di controllo. A parte quello preventivo spettante ai
ministri che dovevano assumere l'iniziativa dei decreti determinativi del
contributo e dell'addizionale e a parte il controllo della Corte dei conti in
sede di registrazione di tali decreti, si può rilevare che questi ultimi sono
soggetti a controllo di legittimità, pienamente esercitabile da parte dei
competenti organi di giustizia, dato il carattere tecnico dei criteri di base
prescritti dalle leggi impugnate, ai fini di verificare se essi effettivamente
hanno superato quei criteri. Comunque si deve rilevare che né si può giudicare
la legittimità delle leggi impugnate dal modo come esse sono state attuate, né
é utile accertare se le leggi stesse contengono norme di garanzie per gli anni
futuri, in quanto la competenza dalle medesime attribuita si é del tutto
esaurita con l'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica del 6
agosto 1959, n. 870, e del 31 dicembre 1963, n. 2194. Il vaglio di pericoli
futuri si risolve nel sindacato sulla regolarità della gestione I.N.A.M. che
nulla ha da vedere con il controllo costituzionale cui sono state sottoposte le
due leggi del 1956 e del 1961: l'I.N.A.M. é stato assoggettato al riscontro
della Corte dei conti con il D.P.R. 20 giugno 1961, e la giurisprudenza di
detta Corte e le relazioni che essa ha presentato al Parlamento sui consuntivi
dell'Istituto danno il segno della puntualità ed oculatezza con cui il
riscontro stesso é stato esercitato.
Nemmeno v'é indeterminatezza di
criteri e di limiti a causa del fatto che la gestione dell'I.N.A.M. é unitaria
per l'assistenza ai pensionati: l'assunto non gioverebbe agli effetti della
legge 14 aprile 1956, n. 307, perché quella unitarietà é stata disposta con la
legge 26 febbraio 1963, n. 329, successiva anche al D.P.R. 26 agosto 1959, n.
870, che ha determinato i contributi principali. Il carattere globale della
gestione non poté influire né sui criteri di delegazione riguardo
all'assistenza generale, né sulla loro attuazione; e nemmeno può togliere
precisione ai criteri indicati nella legge 31 dicembre 1961, n. 1443, per
quanto concerne l'addizionale, essendo pure questa anteriore alla
trasformazione del sistema di gestione: se in ipotesi avesse influito sul modo
di attuazione della potestà amministrativa esercitata con il D.P.R. 31 dicembre
1963, n. 2194, potrebbe risultarne inficiato, a tutto voler concedere, questo
decreto, non la norma attributiva della potestà stessa. Ciò esenta dal prendere
in esame la fondatezza dell'osservazione fatta dall'Istituto, per cui la legge
26 febbraio 1963, n. 329, non vietò la contabilizzazione separata dei costi, e
comunque l'analisi delle singole voci contabili; se pure fosse esatto che
l'addizionale avrebbe dovuto essere destinata esclusivamente all'assistenza dei
pensionati per il solo fatto di essere stata istituita per far fronte ai
maggiori oneri che tale assistenza comportava.
7. - I contribuenti hanno assunto
che v'é sproporzione fra le aliquote determinate in base alle leggi denunziate,
il costo delle prestazioni effettive e, di più, quanto all'addizionale, che il
D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, avrebbe dovuto distinguere gestione da gestione
ed escludere imprese che, per legge, non assicurano i propri dipendenti presso
l'Istituto Ora, non solo non é stato denunciato il D.P.R. 26 agosto 1959, n.
870, che attuò la delegazione conferita con la legge 14 aprile 1956, n. 307, ma
sfugge ad un sindacato di legittimità costituzionale il predetto D.P.R. 31
dicembre 1963, n. 2194, che si é qualificato atto non avente forza di legge.
Risulta poi irrituale l'istanza
proposta direttamente a questa Corte per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443,
subordinatamente al caso in cui si decida che esso imponga un'unica addizionale
contributiva;
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale promosse con le ordinanze elencate in epigrafe,
concernenti:
1) l'art. 1, secondo comma, della
legge 14 aprile 1956, n.
2) l'art. 15, terzo comma, della
legge 28 luglio 1961, n.
3) l'art. 5 della legge 31 dicembre
1961, n.
4) l'art. 5, terzo e quarto comma,
della stessa legge 31 dicembre 1961, n.
5) l'art. 1 del D.P.R. 31 dicembre
1963, n.
6) lo stesso D.P.R. 31 dicembre
1963, n.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13
febbraio 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI
- Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 20
febbraio 1969.