SENTENZA N. 142
ANNO 1968
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI, Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 97 della legge 23 aprile 1966, n. 218, che approva il bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 1966, e delle leggi 3 marzo 1949, n. 52 (artt. 12 e 13), 14 febbraio 1963, n. 60 (art. 10, primo comma, lett. a e d), 18 luglio 1959, n. 555 (art. 10), 23 dicembre 1962, n. 1844 (art. 4), 27 ottobre 1951, n. 1402 (art. 2, ultimo comma), 14 novembre 1961, n. 1268 (art. 5, secondo comma), 9 febbraio 1963, n. 223 (art. 5, secondo comma), e 3 gennaio 1960, n. 15 (artt. 1 e 5), promosso con ordinanza emessa il 25 luglio 1967 dalla Corte dei conti a sezioni riunite nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato per l'esercizio finanziario 1966, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 282 dell'11 novembre 1967.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1968 la relazione del Giudice Vezio Crisafulli;
udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 25 luglio 1967,
Premesse alcune considerazioni sull'accentuarsi della tendenza ad eludere la normativa dell'art. 81 della Costituzione attraverso la ricerca di espedienti che andrebbero perfezionandosi sino ad ingenerare il timore della creazione di un sistema autonomo e contrapposto a quello costituzionalmente previsto, le sezioni riunite prospettano le seguenti osservazioni circa la non manifesta infondatezza delle questioni relative alle norme impugnate.
L'art. 97 della legge 23 aprile 1966, n. 218, che approva il bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 1966, autorizza l'erogazione di sussidi e premi diretti a
promuovere e sostenere iniziative intese all'ammodernamento delle produzioni artigiane
ed alla maggiore conoscenza e diffusione dei relativi prodotti, richiamando per
le modalità di erogazione l'art. 2 della legge 30 giugno 1954, n. 358. Quest'ultima legge, a sua volta,
autorizzava all'art. 1 una spesa per le anzidette finalità, in aggiunta
alle spese previste dalla legge 8 luglio 1950, n. 484, ma limitatamente
all'esercizio finanziario 1953-1954. Cosicché, decorso quell'esercizio,
la predetta autorizzazione di spesa ha cessato di esplicare
ogni effetto e la successiva autorizzazione, contenuta nella legge di
approvazione del bilancio, avrebbe per conseguenza stabilito una nuova spesa,
tale dovendo considerarsi ogni spesa che non formi oggetto di norme autorizzative distinte da quelle poste nella legge di
bilancio. L'accennata configurazione di essa come
nuova spesa riceverebbe anche conferma dall'esistenza nello stato di previsione
della spesa del Ministero dell'industria e commercio di due distinti capitoli:
l'uno (n. 1264) relativo alla spesa disposta dalla legge n. 484 del 1950 e l'altro
(n. 5131) relativo alla spesa autorizzata con l'art.
Per tutte le altre disposizioni impugnate l'ordinanza rileva un contrasto rispetto alla norma di cui al quarto comma dello stesso art. 81 della Costituzione, in quanto, pur comportando esse oneri a carico del bilancio dello Stato, non recherebbero alcuna indicazione circa i mezzi per farvi fronte.
Si tratta in particolare: a) dell'art. 12 della legge 3 marzo 1949, n. 52, che pone a carico dello Stato spese per il rimborso delle rate di rendita, compresi gli accessori integrativi, pagate e da pagare dall'I.N.A.I.L. ad invalidi permanenti ed a superstiti, in dipendenza di infortuni determinati da rischio di guerra, nonché del successivo art. 13, comma primo, che estende queste disposizioni alle Casse mutue marittime tirrena, adriatica e mediterranea per gli infortuni e le malattie: posto che l'art. 14 della stessa legge indica la copertura solamente per i maggiori oneri a carico dello Stato relativi all'aumento delle indennità per gli infortuni e le malattie professionali dovute ai dipendenti dello Stato, ne deriverebbe una carenza di indicazione dei mezzi di copertura per gli oneri che lo Stato si é assunto nei confronti degli altri beneficiari; la spesa di cui trattasi risulta iscritta ed erogata a carico del capitolo 2779 dello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro;
b) dell'art. 2, ultimo comma, della legge 27 ottobre 1951, n. 1402, che pone a carico dello stato di previsione della spesa del Ministero dei lavori pubblici le spese occorrenti per la raccolta e la elaborazione degli elementi necessari alla preparazione dei piani di ricostruzione: la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 5502 di tale stato di previsione;
c) dell'art. 10 della legge 18 luglio 1959, n. 555, il quale - aggiungendo due commi all'art. 24 della legge 29 luglio 1957, n. 634 - pone a carico del tesoro dello Stato l'onere dei contributi concessi dalla Cassa per il Mezzogiorno agli Istituto di credito indicati dalla legge 11 aprile 1953, n. 298: la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 5146 dello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro;
d) degli artt. 1 e 5 della legge 3 gennaio 1960, n. 15, con i quali viene autorizzata la spesa straordinaria di lire 2.500 milioni per il completamento, l'aggiornamento e la pubblicazione della carta geologica d'Italia e dei relativi studi illustrativi: la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 1542 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell'industria e commercio;
e) dell'art. 5, secondo comma, della legge 14 novembre 1961, n. 1268, che autorizza il Ministro per la marina mercantile a corrispondere un contributo annuale all'Ente autonomo del porto di Palermo per gli oneri di avviamento e di organizzazione nei primi cinque sercizi finanziari dell'Ente: la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 1163 dello stato di previsione della spesa del Ministero della marina mercantile;
f) dell'art. 4 della legge 23 dicembre 1962, n. 1844, concernente la spesa a carico del bilancio dello Stato per la costruzione di alloggi popolari nella città di Bari: la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 5367 dello stato di previsione della spesa del Ministero dei lavori pubblici;
g) dell'art. 5, secondo comma, della legge 9 febbraio 1963, n. 223, che autorizza il Ministro per la marina mercantile a corrispondere un contributo annuale al consorzio per il porto di Civitavecchia, per gli oneri di avviamento ed organizzazione dei primi cinque esercizi finanziari del consorzio: la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 1164 dello stato di previsione della spesa del Ministero della marina mercantile;
h) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, che prevede per il finanziamento del programma decennale di costruzione di case per lavoratori vari contributi, fra i quali risultano posti a carico dello Stato "un contributo pari al 4,30 per cento del complesso dei contributi indicati alle successive lett. b e c" (lettera a del primo comma dell'art. 10 citato) ed "un contributo per ciascun alloggio completato entro il 31 marzo 1973" (lettera d del primo comma dell'art. 10 citato): la spesa é iscritta ed erogata a carico del capitolo 5041 dello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro.
Circa la rilevanza delle questioni prospettate, le sezioni riunite della Corte dei conti fanno presente che nel giudizio di parificazione sono da porre a riscontro, a norma dell'articolo 39 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, i risultati del rendiconto con le leggi del bilancio e quindi, nel caso in esame, le spese come sopra erogate con i corrispondenti capitoli e con le norme di legge cui quelli si riferiscono.
L'ordinanza, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro per il tesoro, comunicata ai Presidenti delle due camere del Parlamento, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 282 dell'11 novembre 1967.
2. - Si é costituito in giudizio, con atto depositato il 30 novembre 1967, il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato.
Nelle sue deduzioni, l'Avvocatura di Stato, premesse alcune
considerazioni sulla natura dell'attività svolta dalla Corte dei conti che
"delibera" sul rendiconto generale dello Stato a sezioni riunite
"con le formalità della sua giurisdizione contenziosa", senza alcun
contraddittorio con l'Amministrazione, compiendo una operazione
di "verificazione" ed una di "parificazione", nonché sul
contenuto della "relazione" che la stessa Corte svolge in ordine al
rendiconto, esprime il dubbio se nella fattispecie in esame ricorrano le condizioni
previste dalla legge costituzionale n. 1 del 1948 per la proposizione di
questioni di legittimità costituzionale. In questo ordine
di idee manifesta l'opinione che i due precedenti offerti dalle sentenze n. 165 del
1963 e n.
121 del 1966, con le quali questa Corte ha ritenuto legittimata
Sotto altro profilo, l'Avvocatura propone il dubbio sulla rilevanza delle questioni sollevate, in quanto la sorte del "giudizio" di parificazione, e quindi anche la sua sospensione, non avrebbe alcuna incidenza né sulla gestione del bilancio, che dà luogo a rapporti (impegni, ordinazioni e pagamenti) non reversibili (e cioè effettuati e comunque e quindi esauriti), né sull'iter previsto dalla legge per la presentazione e l'esame del rendiconto generale dello Stato, sul quale il Parlamento, in completa autonomia dal giudizio della Corte dei conti, deve esprimere un suo voto, globale e politico, positivo o negativo.
Nel merito viene poi sostenuta la infondatezza delle varie questioni proposte.
L'art. 97 della legge 23 aprile 1966, n. 218, impugnata per contrasto rispetto all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, non sarebbe illegittima, secondo l'Avvocatura dello Stato, in quanto - pur riproducendo testualmente la formula impiegata dalla legge n. 385 del 1954, che introduceva spese nuove, ma relativamente al solo esercizio 1953-54 - si limiterebbe a sostanziare il quantum degli stanziamenti già previsti dalla precedente legge n. 484 del 1950.
In ordine poi alle altre disposizioni, denunciate tutte per
violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
1) per quanto riguarda gli artt. 12 e 13, primo comma, della legge 3 marzo 1949, n. 52, essi importerebbero un onere che avrebbe avuto decorrenza a partire dal 1949-50 ed avrebbe trovato copertura con la legge di variazione al bilancio 1950-51 (legge 4 novembre 1951, n. 1196, tab. B, cap. 495 ter, Ministero del tesoro);
2) per quanto concerne gli artt. 1 e 5 della legge 3 gennaio 1960, n. 15 e l'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, il relativo onere avrebbe trovato copertura nel "fondo globale" compreso nel bilancio di previsione dell'esercizio sul quale avrebbe gravato la prima quota: bilancio che al momento della promulgazione di tali norme era in corso di predisposizione od era stato da poco presentato al Parlamento (v., rispettivamente, il cap. 538 dello stato di previsione del Ministero del tesoro per l'esercizio 1960-61 ed il cap. 574 dello stesso stato di previsione per l'esercizio 1963-64);
3) tutte le altre leggi implicherebbero oneri certi nel loro
verificarsi, ma indeterminati ed indeterminabili: come tali insuscettibili
di essere quantificati e conseguentemente di essere
oggetto di preventiva copertura. Si tratta, in particolare, dell'art. 2, ultimo
comma, della legge n. 1402 del 1951 (spese relative alla
preparazione e compilazione dei piani di ricostruzione dei comuni danneggiati
dalla guerra, la cui competenza viene affidata al Ministero dei lavori pubblici,
ove i comuni stessi non provvedano entro il termine stabilito, o dichiarino di
non potere provvedere); dell'art. 10 della legge n. 555 del 1959 (che pone a
carico dello Stato l'onere derivante dalla Cassa del Mezzogiorno dalla
erogazione dei contributi agli istituti di credito per la concessione di mutui
a tasso agevolato); dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 1268 del 1961
(contributo per i primi cinque esercizi all'Ente autonomo del porto di Palermo
nella misura che annualmente sarebbe stata riconosciuta necessaria per le spese
di avviamento e di organizzazione); dell'art. 5, secondo comma, della legge n.
223 del 1963 (norma analoga alla precedente, in favore del consorzio per il
porto di Civitavecchia); dell'art. 4 della legge n.
1844 del 1962, che autorizza una spesa, ripartita in più esercizi, per la
costruzione di alloggi per la città di Bari, affidata al locale istituto
autonomo delle case popolari, cui
3. - Con memoria depositata il 10 ottobre
In particolare, contesta la legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di parificazione del rendiconto generale dello Stato, sostenendo che quest'ultima funzione non avrebbe carattere giurisdizionale, ma, come si evince dalla sua previsione negli art. 38 e 43 del T.U. n. 1214 del 1934, sarebbe compresa fra le attribuzioni di controllo della Corte stessa. Ulteriori argomenti a sostegno di questa tesi si trarrebbero dall'assenza delle caratteristiche sostanziali di un giudizio; dalla mancanza di un contraddittorio, considerata l'impossibilità giuridica dell'Amministrazione ad interloquire prima, durante e dopo la parificazione; dalla inesistenza, a differenza che nei procedimenti di volontaria giurisdizione ed in quelli relativi ai ricorsi elettorali pendenti davanti ai Consigli comunali e provinciali, di un diritto o di un interesse legittimo privato, diretto ed attuale, leso da una legge.
In ordine alla rilevanza delle questioni sollevate, l'Avvocatura fa rilevare che la parificazione del rendiconto, consistendo nell'accertamento della gestione in conformità alla legge di bilancio, non tanto può, quanto deve postulare anche e soprattutto la legittimità costituzionale di quest'ultima legge, che sarebbe comunque obbligatoria per l'Amministrazione dal momento della sua approvazione: diversamente opinando, la eventuale dichiarazione di incostituzionalità della legge di bilancio o delle leggi di spesa importerebbe l'eliminazione del parametro base con il quale porre a raffronto i dati del consuntivo ed impedirebbe, in definitiva, la parificazione stessa. Né potrebbe mai ipotizzarsi, anche in astratto ed in via generale, una irregolarità dell'azione amministrativa che si sia conformata alle leggi di bilancio e di spesa, come pure in una situazione del genere una responsabilità amministrativo-contabile. L'eventuale irregolarità della gestione conseguente ad una dichiarazione di incostituzionalità avrebbe, quindi, come unico effetto, l'obbligo per il Parlamento di reperire una nuova "copertura", ma questa sarebbe, a sua volta, inutile, posto che le spese già effettuate, con tutti i crismi della legalità amministrativa, compresa in essi la registrazione, avrebbero dato luogo a rapporti ormai esauriti anche sotto il profilo intersubiettivo.
L'esame e la motivazione sulla rilevanza, così come svolti nell'ordinanza del giudice a quo, sarebbero inoltre superati, o quanto meno incompleti, in relazione alla successiva avvenuta approvazione del rendiconto da parte del Parlamento con la legge 8 marzo 1968, n. 257. La fattispecie in esame sarebbe, del resto, secondo l'avviso dell'Avvocatura, diversa da quelle decise con le sentenze n. 165 del 1963 e n. 121 del 1966, poiché in questi ultimi casi si trattava di accertare la legittimità costituzionale di leggi che riguardavano la competenza della Commissione speciale ad approvare i rendiconti della Cassa depositi e prestiti o che incidevano, come l'istituto della registrazione con riserva, sull'attività amministrativa della gestione di bilancio, non già sulle leggi di bilancio o di spesa che costituiscono il parametro per l'attività di parificazione: il controllo della Corte dei conti, infatti, non può che essere pieno sull'attività amministrativa di gestione, mentre non è ipotizzabile rispetto alle leggi di bilancio e di spesa.
Nel merito l'Avvocatura insiste sulla infondatezza delle questioni in esame, con argomenti già fatti valere nell'atto di intervento e come tali precedentemente esposti.
Nell'udienza del 23 ottobre
Considerato in diritto
1. - L'Avvocatura generale dello Stato ha riproposto
nel presente giudizio l'eccezione, già disattessa con
la sentenza 13
dicembre 1966, n. 121, di inammissibilità per difetto di legittimazione
della Corte dei conti, stante la mancanza nel procedimento a quo del carattere
giurisdizionale, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
2. - Deve invece accogliersi l'altra eccezione di inammissibilità, per manifesta irrilevanza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte dei conti con l'ordinanza di cui in epigrafe.
In proposito é da sottolineare preliminarmente la relazione funzionale che collega il rendiconto generale consuntivo dello Stato, sottoposto all'approvazione parlamentare nelle forme della legge, al bilancio di previsione, approvato a sua volta, all'inizio dell'esercizio finanziario, con legge del Parlamento.
La gestione dell'esercizio finanziario deve svolgersi, infatti, sulla base ed entro i limiti del bilancio di previsione, e la specifica funzione del rendiconto, presentato dal Governo al Parlamento a chiusura dell'esercizio, consiste appunto - come si esprime l'art. 31 del R.D. 1923, n. 2440 - nel riassumere e dimostrare "i risultati della gestione", sia per gli aspetti propriamente finanziari (cosiddetto "conto del bilancio"), sia per gli aspetti propriamente patrimoniali (cosiddetto "conto generale del patrimonio").
Investito dell'esame del rendiconto, il Parlamento é così messo in grado di accertare annualmente, comparando previsioni e realizzazioni, se le direttive, le autorizzazioni ed i limiti assegnati all'attività dell'Esecutivo siano stati puntualmente osservati. Ed é perciò che ogni eventuale problema concernente la legittimità costituzionale delle leggi disciplinanti la azione amministrativa, ivi compresa la stessa legge del bilancio di previsione, rimane a monte della relazione bilancio-rendiconto e delle valutazioni politiche di competenza del Parlamento all'atto dell'approvazione di quest'ultimo: quel che unicamente rileva in quella sede, sono i modi e la misura in cui le previsioni del bilancio sono state adempiute, i limiti in esso prestabiliti rispettati nel corso dell'esercizio.
Ma lo stesso deve dirsi con riferimento al giudizio di
parificazione, traverso il quale
Sotto questo profilo, si vede bene la diversità della presente fattispecie rispetto a quelle sulle quali questa Corte ebbe in precedenza a decidere con la sentenza 6 dicembre 1963, n. 165 e 13 dicembre 1966, n. 121: nel primo caso, la questione sollevata aveva ad oggetto disposizioni attinenti alla attività della Corte dei conti nei suoi rapporti con il Parlamento; nel secondo, disposizioni che incidevano immediatamente sull'esercizio delle attribuzioni di controllo della stessa Corte, cui veniva imposta la registrazione di atti amministrativi che essa altrimenti avrebbe avuto il potere-dovere di rifiutare.
Le considerazioni di ordine generale
sopra esposte trovano più particolare conferma, raffrontando le operazioni, in
cui si sostanzia il giudizio di parificazione, con i requisiti necessari
affinché questioni di legittimità costituzionale siano rilevanti in un
giudizio. Questi si riassumono nella esigenza minima,
ma inderogabile, che la questione abbia riferimento a leggi o disposizioni di
legge delle quali il giudice debba, in qualsiasi modo, direttamente o
indirettamente, fare applicazione nel processo dinanzi ad esso svolgentesi. Sennonché, all'atto di procedere alla
parificazione del rendiconto,
Le prime, al pari di quest'ultima,
essa ha già applicato, in corso di esercizio, operando
il riscontro di legittimità sui singoli atti soggetti al suo controllo. Né il
giudizio di parificazione implica revisione e
possibile riforma dei risultati, ormai acquisiti, del riscontro effettuato; ché
anzi - tutt'al contrario - in sede di giudizio di
parificazione,
E allorché poi
Deve quindi concludersi che, nel
giudizio di parificazione,
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibili per manifesta
irrilevanza le questioni sollevate dalla Corte dei conti, a sezioni riunite,
nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei conti
ad esso allegati per l'esercizio finanziario 1966, con ordinanza del 25 luglio
1967, relativamente all'art. 97 della legge 23 aprile 1966, n.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1968.
Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1968.