SENTENZA N. 26
ANNO 1967
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGI0NI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del D.P.R. 2
gennaio 1962, n. 934, promosso con ordinanza emessa il 10 marzo 1965 dalla
Corte suprema di cassazione - Sezione terza penale - nel procedimento penale a
carico di Taberini Alessandro, iscritta al n. 196 del
Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 284 del 12 novembre 1965.
Visti gli atti di costituzione di Taberini
Alessandro e di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 1
febbraio 1967 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi l'avv. Alfredo Moschella, per il Taberini, ed il
sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento davanti alla terza Sezione
penale della Corte di cassazione a carico del dott. Alessandro Taberini, fu sollevata, in relazione agli
artt. 1 e 8 della legge di delegazione 14 luglio
1959, n. 741, e in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo unico del
decreto delegato 2 gennaio 1962 nella parte in cui rende obbligatorio erga omnes il comma
nono dell'art. 41 del contratto collettivo nazionale per i dipendenti dalle
aziende di credito 1 agosto 1955. La norma contenuta in questo comma dispone
che "il lavoro straordinario, di qualsiasi natura, escluso quello inerente
alle chiusure periodiche dei conti, dovrà essere previamente
segnalato dalle aziende alle organizzazioni sindacali dei lavoratori".
La questione era già stata sottoposta al Pretore di Roma, il
quale, con sentenza 29 aprile 1964,
l'aveva dichiarata manifestamente infondata perché, a
suo avviso, la disposizione contenuta nel comma nono del citato art. 41 si inquadrerebbe "nell'insieme organico e inscindibile
delle clausole inerenti al trattamento economico e normativo che costituisce la
struttura del sistema". Sempre ad avviso del Pretore, infatti, l'onere
imposto alle aziende dalla norma di cui si discute, costituirebbe "un
mezzo necessario per l'attuazione del fine di assicurare minimi inderogabili di
trattamento economico e normativo nei confronti di tutti gli appartenenti alla
stessa categoria", sicché tutte le disposizioni contenute nell'art. 41
contribuirebbero a formare "una unica formula
contrattuale" e avrebbero tutte un'incidenza economica, sia pure
indiretta, in quanto concorrerebbero a determinare per il lavoratore il risultato
unitario del lavoro e per l'imprenditore il costo complessivo del lavoro
stesso. La Corte
di cassazione sostiene, viceversa, che la proposizione enunciata dal Pretore,
secondo la quale l'obbligo fatto alle aziende di credito costituirebbe un mezzo
necessario per l'attuazione del fine di assicurare i minimi inderogabili di
trattamento economico e normativo ai propri dipendenti, si risolverebbe
in una petizione di principio. E, se si può ritenere
che la norma abbia inteso, come sostiene sempre il Pretore, di evitare "lo
sfruttamento del lavoratore" mediante un'eccessiva imposizione di lavoro
straordinario, la tutela del lavoratore che, così, si attuerebbe non
rientrerebbe in quella tutela particolare voluta dalla legge di delegazione.
L'ordinanza prosegue che, invece, si devono nutrire seri
dubbi sulla circostanza che la clausola contenuta nell'art. 41 possa ritenersi ricompresa nell'ambito della delegazione, dato che la legge
delega il Governo ad emanare norme relative a quella
sola parte del rapporto di lavoro che concerne strettamente il trattamento
economico e normativo dei lavoratori, con esclusione di ogni norma sussidiaria
e strumentale e in riferimento ai soli rapporti tra datore di lavoro e
lavoratore, senza obblighi verso organizzazioni sindacali, cioè verso enti
diversi dai soggetti del rapporto di lavoro. Del resto la conferma
dell'estraneità della norma impugnata dall'ambito
della delegazione si trarrebbe dalla ratio della clausola, che é quella di
tenere al corrente le organizzazioni sindacali del lavoro straordinario
compiuto presso le aziende di credito dagli impiegati e commessi per
sollecitare eventuali nuove assunzioni, qualora detto lavoro ecceda la
normalità. D'altra parte, le finalità perseguite dalla legge n. 741 del 1959
concernono la sola diretta disciplina delle condizioni generali del lavoro,
siano esse di carattere economico, siano di carattere normativo, ed escludono
che la recezione operi per quelle clausole relative a problemi di organizzazione sindacale o che
contengano la previsione di finalità, oneri ed obblighi riguardanti i
sindacati. Questi, infatti, sarebbero estranei al sistema della legge 14 luglio
1959, n. 741, e non potrebbero essere titolari di diritti, per di più
penalmente tutelati, nei confronti, come nel caso, di aziende
tenute all'applicazione delle norme efficaci erga omnes.
Per questi motivi la
Corte di cassazione ha ritenuto la questione, oltre che
rilevante, non manifestamente infondata ed ha rimesso gli atti a questa Corte
con ordinanza emessa il 10 marzo 1965. L'ordinanza é stata notificata e comunicata regolarmente ed é stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 284 del 13 novembre 1965.
2. - Nel presente giudizio si é costituito
il dott. Alessandro Taberini, rappresentato e difeso
dagli avvocati Mario e Alfredo Moschella con deduzioni
depositate nella cancelleria il 2 dicembre 1965. In queste deduzioni
la difesa si riferisce agli argomenti esposti nell'ordinanza di rimessione, aggiungendo che la motivazione addotta dalla
Cassazione risponde perfettamente alla giurisprudenza della Corte
costituzionale, e in particolare alle sentenze nn. 129 del 13 luglio 1963, 78
e 79 del 12 novembre 1964
e 97 del 26
novembre dello stesso anno. Ad avviso della difesa, da questa giurisprudenza si
ricaverebbero due criteri, in relazione al fine
specifico della legge di delegazione di assicurare i minimi inderogabili di
trattamento economico e normativo: 1) le norme debbono riguardare la diretta
disciplina del rapporto di lavoro; 2) esse non debbono far venire meno
l'immediatezza del rapporto fra datore di lavoro e lavoratore. La norma
impugnata, in quanto si riferisce alla denuncia del lavoro straordinario ai fini controllo delle associazioni sindacali sulla
prestazione, e non sulla misura del compenso, non atterrebbe alla diretta
disciplina del rapporto e ne farebbe venir meno l'immediatezza, introducendo un
terzo soggetto, l'associazione sindacale. Il trattamento economico e normativo,
contenuto nella legge delegata, che si sostituisce di diritto a quello in atto,
salve le condizioni più favorevoli ai lavoratori, esaurirebbe la volontà della
legge delegante, sicché il controllo delle associazioni sindacali é
necessariamente qualche cosa che resta al di fuori di questa volontà. Anche su
questo punto, come sugli altri precedenti, la Corte costituzionale avrebbe avuto occasione di
confermare il suo orientamento di recente con la sentenza n. 56 del 6 luglio 1965, pronunziata in relazione al contratto per l'industria edilizia,
escludendo che potessero ritenersi legittimamente emanate dal legislatore
delegato norme che non fossero strettamente necessarie a garantire il
trattamento minimo che la legge di delegazione ha voluto assicurare ai
lavoratori, e norme che si riferissero a diritti e doveri esercitabili
attraverso la interposizione delle associazioni sindacali di diritto privato.
3. - É
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che, nelle deduzioni depositate il 3
dicembre 1965 e in una memoria depositata il 19 gennaio 1967, ha sostenuto la tesi
della infondatezza della sollevata questione di
legittimità costituzionale.
Secondo la
difesa dello Stato, l'ordinanza avrebbe accolto una nozione eccessivamente e
ingiustificatamente restrittiva dell'ambito entro il quale il Governo avrebbe
potuto e poteva esercitare la potestà legislativa
delegata. Il Parlamento, ponendo come obiettivo e limite delle norme delegate
la garanzia inderogabile dei minimi di trattamento economico e normativo, si
sarebbe riferito direttamente, oltre che all'elemento della retribuzione e agli
aspetti e allo svolgimento del rapporto di lavoro, anche alla disciplina di
quegli istituti che in linea strumentale possono essere ricondotti all'oggetto
immediato della delega. Di conseguenza, non sarebbe esatta l'affermazione
dell'ordinanza che le norme dei contratti collettivi recepiti nei decreti
legislativi sono solamente quelle strettamente inerenti al trattamento
economico e normativo dei lavoratori. Secondo la difesa dello Stato, il fine
della legge di delegazione sarebbe ispirato dell'esigenza di porre un rimedio
alla ritardata attuazione dell'art. 39 della Costituzione e all'esigenza di
assicurare a tutti i lavoratori una tutela analoga a
quella del contratto collettivo, tutela che necessariamente involge tutti gli
aspetti del rapporto di lavoro. Insomma, la legge di delegazione avrebbe
voluto, più che limitare la potestà delegata al Governo nell'emanazione di
norme che assicurassero un minimo sostanziale di
trattamento economico e normativo per gli appartenenti alla medesima categoria,
sottolineare la transitorietà dell'efficacia di queste norme, in attesa
dell'attuazione dell'art. 39 della Costituzione, sicché nell'ambito della
delegazione debbono ritenersi compresi tutti gli strumenti approntati per
salvaguardare la personalità individuale del lavoratore e i suoi interessi
economici. La clausola dell'art. 41 del contratto collettivo nazionale sopra
ricordato sarebbe perciò ricompresa nella delega,
tanto più che non sarebbe esatta l'identificazione della ratio
della clausola fatta dall'ordinanza, stante che la norma in esame ha inteso
soprattutto evitare lo sfruttamento del lavoratore, quale potrebbe essere
realizzato mediante un'imposizione di lavoro straordinario non contenuto nel
limite massimo stabilito dalla regolamentazione collettiva. Le disposizioni
dell'art. 41, oltre che contribuire a determinare il risultato unitario del
lavoro per il lavoratore e il costo complessivo della manodopera per
l'imprenditore, sarebbero preordinate a una tutela
dell'interesse del lavoratore a non essere assoggettato a uno sforzo di tale
durata da comprometterne durevolmente le energie fisiche e psichiche, interesse
tutelato per altri fini anche da norme costituzionali, e precisamente
dall'ultimo comma dell'art. 36 della Costituzione.
Non sarebbe nemmeno esatta la seconda argomentazione dell'ordinanza,
secondo la quale il citato art. 41, nono comma, introdurrebbe un obbligo
nei confronti di un soggetto, il sindacato dei lavoratori, estraneo ai rapporti
di lavoro. Per l'Avvocatura il richiamo alla motivazione
della sentenza n. 129 del
1963 della Corte costituzionale non sarebbe pertinente giacché, a suo
avviso, la declaratoria di illegittimità che concludeva quella sentenza, si
fondava non già sull'estraneità dei fini perseguiti mediante l'istituzione delle
Casse edili, bensì sull'estraneità del mezzo adottato, che non si presentava
neppure come l'unico astrattamente ipotizzabile per il raggiungimento dei fini
in questione. Viceversa, nel caso in esame, l'immediatezza del nesso di strumentalità sarebbe particolarmente evidente, essendo
l'obbligo di segnalazione alle associazioni sindacali preordinato alla più
sicura realizzazione della salvaguardia dell'integrità
fisica del lavoratore. La norma, anzi - secondo l'Avvocatura - , non introdurrebbe neppure un obbligo in senso tecnico,
qualora per obbligo s'intenda non quella particolare figura di dovere correlata
a una pretesa tutela, immediata e diretta, degli interessi di altro soggetto,
ma un semplice dovere di avviso, il cui destinatario non sarebbe titolare di
situazioni di diritto, contrapposte ad altre, nell'ambito del rapporto di cui
si tratta.
Infine, é
avviso dell'Avvocatura che l'ordinanza non tenga
sufficiente conto del fatto che la legge riconosce ai sindacati, nel quadro
dell'ordinamento costituzionale, la funzione di attuare una protezione in
favore dei lavoratori anche non iscritti e che le organizzazioni sindacali,
anche se attualmente sprovviste di personalità giuridica, sono state spesso nel
passato chiamate ad assolvere compiti di natura pubblicistica, senza che si
siano determinate forme di rappresentanza obbligatoria: cosa che la Corte stessa avrebbe
riconosciuto a proposito della costituzione e del funzionamento del collegio di
conciliazione e arbitrato nelle sentenze nn. 8 e 50 del 1966. I sindacati
costituirebbero una garanzia di tutela propria della categoria, suscettibile di applicazione a una serie indefinita di soggetti, garanzia
che opera in virtù del criterio generale di convertibilità fondato sugli
interessi di categoria. La segnalazione del lavoro straordinario, conclude l'Avvocatura, avrebbe un fondamento giuridico
identico a quello delle altre obbligazioni sorgenti dai contratti collettivi,
in quanto si collegherebbe al concetto di rappresentatività sindacale e,
quindi, di un mandato conferito anche nell'interesse di terzi.
4. - La
difesa del dott. Taberini ha depositato una memoria
il 19 gennaio 1967, nella quale replica agli argomenti addotti dall'Avvocatura nelle deduzioni e nella memoria sopra riferiti.
Ad avviso
della difesa, l'affermazione della Cassazione che la legge di delegazione non
abbia avuto di mira la recezione di tutte le norme
sussidiarie o strumentali, deve intendersi nel senso
che questa recezione deve limitarsi alle norme
meramente sussidiarie e strumentali, che rientrino perciò nel concetto "di
minimo inderogabile economico e normativo", venendo così a costituire
parte integrante e necessaria di questo minimo.
Ora, la
clausola in esame non "darebbe norma" in senso proprio al rapporto
fra datore di lavoro e lavoratore e non potrebbe, quindi, entrare a far parte
del minimo normativo al quale si riferisce la legge di delegazione. Nemmeno sarebbe vero che la clausola in contestazione
dovrebbe proteggere i lavoratori dall'eccessività del lavoro straordinario,
perché questa protezione é già nella legge e non ha bisogno del controllo dei
sindacati.
Né varrebbe, inoltre, la tesi sostenuta dall'Avvocatura
dello Stato che, ai fini della tutela del lavoratore, sarebbe giustificata
l'introduzione nel contratto dei sindacati. I sindacati sono sempre terzi. La
legge impone i minimi contrattuali, ma nei confronti dei lavoratori: il
sindacato sarebbe un estraneo, al quale il datore di lavoro non contraente non
deve assolutamente niente. Né sarebbe esatto che, nel caso in esame, l'intervento
del sindacato non faccia venire meno l'immediatezza del rapporto fra datore di
lavoro e lavoratore, perché non può esserci immediatezza
quando "ci sia qualcuno o qualche cosa di mezzo". Nemmeno
esatta l'affermazione dell'Avvocatura che sarebbe errata la ratio della
clausola in esame, che la Corte
suprema ha identificato nel fine di consentire ai sindacati un controllo
diretto a garantire un migliore impiego della manodopera in generale, perché
che questo sia lo scopo della clausola risulta dalla
stessa opinione dell'Ispettorato del lavoro contenuta in un rapporto
indirizzato alla Pretura di Roma, nel quale si legge che lo scopo della norma
sarebbe quello di consentire appunto alle organizzazioni sindacali di
accertare, attraverso la conoscenza preventiva del lavoro straordinario, se
questo lavoro corrisponda ai casi di necessità non previsti né prevedibili, di
carattere transitorio e urgente, o se, invece, non sia connesso a esigenze di
natura stabile e continuativa da soddisfare attraverso un ampliamento
dell'organico di singoli uffici o dell'intera filiale.
Da ultimo la
difesa della parte privata respinge il principio di rappresentatività dei
sindacati e il preteso potere ad essi riconosciuto
dalla legge per la tutela dei lavoratori non iscritti: la legge non avrebbe
affatto attribuito ai sindacati poteri del genere, ma si sarebbe limitata a
stabilire la imposizione di minimi economici e normativi anche nelle liti fra i
non iscritti alle singole associazioni, senza il minimo accenno a intermediari
o rappresentanti di qualsiasi genere. La legge di delegazione ha voluto
soltanto, ad avviso della difesa, che anche i non iscritti alle organizzazioni
di categoria potessero godere degli accordi intercorsi
fra le associazioni sindacali nei minimi che valessero ad assicurare ai
lavoratori equa remunerazione e dignità di lavoro, e avrebbe lasciato fuori
tutto ciò che eccede tali limiti, anche se interessi l'organizzazione del
lavoro in generale sotto l'aspetto sindacale
5. -
All'udienza pubblica del 1 febbraio 1967 le difese delle parti hanno illustrato
e svolto le rispettive tesi difensive, insistendo
nelle conclusioni già prese.
Considerato
in diritto
La questione
é fondata. La Corte
ha già avuto più volte occasione di definire il carattere eccezionale e
transitorio della legge di delegazione 14 luglio 1959, n. 741, diretta a
sostituire una tantum il procedimento previsto dalla Costituzione (art. 39),
per estendere l'efficacia e la validità della contrattazione collettiva erga omnes, e
di affermare quali siano i limiti segnati al Governo
nell'esercizio del potere legislativo delegato. Tali limiti si riassumono,
essenzialmente, nella finalità della legge di delegazione, che ha voluto fossero garantiti ai lavoratori, anche non iscritti alle
associazioni sindacali, minimi inderogabili di trattamento economico e
normativo. Ne consegue che restano fuori dell'ambito della delegazione non
soltanto le clausole dei contratti collettivi contrarie a norme imperative di
legge (art. 5), ma anche quelle che non siano
necessarie ad assicurare al lavoratore un'esistenza corrispondente alla dignità
della persona umana o non attengano alla diretta disciplina dei rapporti di
lavoro, o non si rivelino strettamente necessarie, pur nel loro carattere
strumentale, al conseguimento dei fini che la legge ha voluto perseguire (sentenze nn. 106 e 107 del 1962, 129 del 1963, 56 del 1965, 8, 45 e 50 del 1966). Ora, non si può dire che la norma impugnata rientri tra le clausole che il
legislatore delegato era autorizzato a rendere efficaci erga omnes, limitandosi essa ad imporre alle aziende di credito
l'obbligo di segnalare alle organizzazioni sindacali dei lavoratori "il
lavoro straordinario di qualsiasi natura", che le aziende stesse intendano
far svolgere dai propri dipendenti. Anche nell'ipotesi, contestata del resto
dalla parte privata, che la ratio della clausola sia quella di evitare lo
sfruttamento fisico e psichico dei dipendenti delle aziende di credito, non si
può dire che essa sia strettamente necessaria al
raggiungimento di questo fine, che é certamente da porre tra quelli perseguiti
dalla legge di delegazione mediante la garanzia dei minimi inderogabili di
trattamento economico e normativo. Questo "dovere di avviso",
come lo qualifica l'Avvocatura dello Stato, non si rivela, infatti,
strettamente indispensabile a quel fine, che é invece direttamente raggiunto
mediante le norme sostanziali contenute nel medesimo art. 41, le quali
consentono il lavoro straordinario per le chiusure periodiche dei conti entro
il limite massimo di 80 ore annuali, regolano le prestazioni di lavoro
straordinario nei giorni 24 e 31 dicembre e 1 gennaio, limitano a due ore
giornaliere, e, comunque, vietano che superino le 12 ore settimanali, tutte le
altre prestazioni di lavoro straordinario.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo unico del
decreto legislativo 2 gennaio 1962, n. 934, nella parte in cui rende
obbligatorio erga omnes
il comma nono dell'art. 41 del contratto collettivo nazionale per i dipendenti
delle aziende di credito 1 agosto 1955.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 28 febbraio 1967.
Gaspare
AMBROSINI - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio
PETROCELLI - Antonio MANCA - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI
- Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco
Paolo BONIFACIO - Luigi OGGI0NI
Depositata in
cancelleria il 9 marzo 1967.