SENTENZA
N. 29
ANNO
1964
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. GASPARE
AMBROSINI, Presidente
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
Prof. COSTANTINO
MORTATI
Prof. GIUSEPPE
CHIARELLI
Dott. GIUSEPPE VERZÌ
Dott. GIOVANNI BATTISTA
BENEDETTI
Prof. FRANCESCO PAOLO
BONIFACIO
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli artt. 10, secondo comma, e 8, ultimo comma, del
D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20, promosso con ordinanza emessa il 20 marzo 1963
dal Tribunale di La Spezia nel procedimento civile vertente tra Bettaccini
Giuseppe ed altri e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al
n. 104 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 153 dell'8 giugno 1963.
Visto l'atto di
costituzione in giudizio di Bettaccini Giuseppe ed altri;
udita nell'udienza
pubblica del 22 gennaio 1964 la relazione del Giudice Francesco Paolo
Bonifacio;
udito l'avv. Giuseppe
Guarino, per Bettaccini Giuseppe ed altri.
Ritenuto
in fatto
Con ordinanza emessa
il 20 marzo 1963 nel procedimento civile instaurato dal signor Giuseppe
Bettaccini e da altri tredici operai permanenti dello Stato cessati dal
servizio contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale il Tribunale di
La Spezia, parzialmente accogliendo un'istanza degli attori, ha sollevato la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 8, "primo ed
ultimo comma rispettivamente", del decreto legislativo presidenziale n. 20
dell'11 gennaio 1956 in relazione agli artt. 3, 76 e 77 della Costituzione.
Nell'ordinanza il
Tribunale, premesso che con legge 20 dicembre 1954, n. 1181, il Governo venne
delegato ad emanare nuove norme sullo statuto degli impiegati dello Stato e che
al n. 13 dell'art. 2 si stabiliva, fra l'altro, che il nuovo statuto dovesse
disciplinare anche il trattamento di quiescenza con determinazione
dell'aliquota della retribuzione fondamentale da assumere a base della
liquidazione del predetto trattamento e di quello previdenziale nonché delle
relative trattenute, osserva che l'art. 10 del decreto presidenziale delegato,
dopo aver riconosciuto il diritto dei salariati di ruolo all'integrale
trattamento pensionistico a carico dello Stato, ha stabilito il principio che
lo Stato subentra nei diritti dei salariati, delle loro vedove e dei loro
orfani alla pensione o quota di pensione relativa all'assicurazione invalidità,
vecchiaia e superstiti per i servizi resi dal 1 gennaio 1926 che siano valutati
anche per la pensione statale. Secondo l'ordinanza é rilevante per il giudizio
in corso e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale di tale norma che ha dettato una disciplina che esula dai limiti
e dai criteri direttivi dettati dalla legge di delega, la quale, oltre tutto, é
ispirata al fine di predisporre una migliore tutela ed una più adeguata
previdenza di tutti i dipendenti dello Stato; si osserva altresì che il
salariato, avendo contribuito con distinte ritenute alla formazione tanto del
fondo pensione statale quanto del fondo pensione invalidità, vecchiaia e
superstiti, matura per ciò stesso il diritto ai due trattamenti pensionistici
con la conseguenza della illegittimità di una norma che vi ponga limiti non
consentiti. Il citato art. 10, oltre che contrastare con gli artt. 76 e 77
della Costituzione per il denunziato eccesso di delega, violerebbe secondo
l'ordinanza anche l'art. 3 della Costituzione in quanto "conservando la
pensione I.N.P.S. ai salariati in servizio e togliendola a quelli a riposo, non
tratta i salariati dello Stato in modo uguale agli altri lavoratori".
La stessa ordinanza
denunzia infine l'illegittimità costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 8
del decreto delegato n. 20 del 1956 che ha retrodatato al 1 maggio 1952
l'applicazione della norma, contenuta nel primo comma dello stesso articolo,
che aumenta per i salariati dello Stato la ritenuta in conto entrata del
Tesoro:
nessuna disposizione
della legge di delega può infatti ritenersi abbia consentito siffatta
retrodatazione.
L'ordinanza é stata
ritualmente notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
il 26 aprile 1963, comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento il 24
aprile 1963 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, n. 153 dell'8 giugno 1963.
Nel presente giudizio
non é intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri; si sono costituiti
con atto 28 giugno 1963 e con la difesa degli avvocati Giuseppe Guarino e
Franco Santini il signor Giuseppe Bettaccini e tutti gli altri attori del
giudizio di merito.
Nell'atto di
costituzione viene richiamata la precedente legislazione in tema di trattamento
di quiescenza dei salariati di ruolo dello Stato; si sostiene che il Governo é
incorso in un inequivocabile eccesso di delega, giacché l'art. 2, n. 13, della
legge delegante n. 1181 del 1954 gli consentiva solo il riordinamento della
pensione statale e non anche quello della pensione a carico dell'I.N.P.S. , ed
in una patente violazione del principio di eguaglianza; si conclude con la
richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale non solo delle
menzionate disposizioni della legge delegata, ma anche degli artt. 18 e segg.
del R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 2383, e degli artt. 14 e segg. del R.D. 28
giugno 1933, n. 704.
Nella memoria
depositata il 9 gennaio 1964 le parti costituite hanno osservato che in base
alla legislazione precedente la pensione statale veniva liquidata ai salariati
previa deduzione di quella a carico dell'I.N.P.S. e che la nuova disciplina
disposta dall'art. 10 del decreto delegato (integrale liquidazione della
pensione statale e incameramento allo Stato della pensione invalidità,
vecchiaia e superstiti), se in sostanza lascia invariato il risultato pratico,
viene ad instaurare un sistema che dal punto di vista giuridico é profondamente
diverso, in quanto detta ex novo la regolamentazione di due istituti affatto
distinti - pensione statale e pensione I.N.P.S. - laddove la delega riguardava
solo ed esclusivamente la pensione statale. Il nuovo regime é anche
sostanzialmente illegittimo, perché senza ragione giustificatrice lo Stato
priva il salariato di un diritto maturato nei confronti dell'I.N.P.S. per
effetto dei contributi versati. La violazione del principio di eguaglianza é
resa evidente non solo dal diverso trattamento del salariato secondo che sia in
servizio o a riposo, ma anche dall'eguale trattamento di due situazioni
diverse: quello del comune dipendente dello Stato che é assoggettato ad
un'unica ritenuta e riceve un solo trattamento pensionistico e quella del
salariato che raggiunge lo stesso risultato pur essendo stato sottoposto a due
ritenute distinte ed autonome. I contributi già versati dai salariati possono
costituire solo a loro favore un diritto, rispetto al quale lo Stato é del
tutto estraneo e la disciplina dettata dalla norma denunziata é dipesa dal
fatto che il legislatore delegato ha esercitato retroattivamente il potere
conferitogli, mentre nel silenzio della legge di delega egli avrebbe dovuto
rispettare il principio generale dell'irretroattività ed avrebbe potuto
disporre solo per l'avvenire.
Nell'udienza pubblica
del 22 gennaio 1964 l'avv. Giuseppe Guarino ha ribadito le tesi sostenute
nell'atto di costituzione e nella memoria.
Considerato
in diritto
1. - La Corte non può
portare il suo esame sugli artt. 18 e segg. del R.D.L. 31 dicembre 1925, n.
2383, e sugli artt. 14 e segg. del R.D. 28 giugno 1933, n. 704 - dei quali la
difesa del Bettaccini nell'atto di costituzione ha chiesto la dichiarazione di
incostituzionalità - giacché il giudizio incidentale di legittimità
costituzionale é circoscritto nei confini fissati dall'ordinanza di rimessione
e non può riguardare, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr.
da ultimo sentenze nn. 119 e 127 del 1963), nuove eccezioni sollevate dalle parti.
2. - Nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione viene sollevata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10 e 8, "primo ed ultimo comma
rispettivamente", del D.P.R. n. 20 dell'11 gennaio 1956. Ma dalla
motivazione si ricava con assoluta certezza che la prima norma sottoposta al controllo
di costituzionalità non é quella del primo comma dell'art. 10, bensì l'altra
contenuta nel successivo secondo comma. Individuata così la disposizione
effettivamente denunziata, la Corte, nell'esercizio del suo potere di
interpretare l'ordinanza ai fini della determinazione dei limiti del giudizio
di legittimità costituzionale, accerta preliminarmente che quello attuale ha ad
oggetto l'art. 10, secondo comma, e l'art. 8, ultimo comma, del D.P.R. 11
gennaio 1956, n. 20.
3. - La Corte é
chiamata a decidere, in primo luogo, se la norma contenuta nell'art. 10,
secondo comma, del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20, emanato in forza dell'art. 2,
n. 13, della legge delegante 20 dicembre 1954, n. 1181, in quanto stabilisce
che lo Stato subentra nei diritti dei salariati e delle loro vedove ed orfani
alla pensione o quota di pensione relativa all'assicurazione obbligatoria
invalidità, vecchiaia e superstiti per i servizi resi dal 1 gennaio 1926
valutati anche per la pensione statale, abbia ecceduto i limiti della delega.
L'argomento addotto
dall'ordinanza di rimessione ed ampiamente sviluppato dalla difesa del
Bettaccini é basato sull'assunto che, essendo la norma delegante rivolta
esclusivamente al riordinamento della pensione statale, il legislatore
delegato, mentre legittimamente nel primo comma dell'art. 10 ha stabilito che
questa venga ai salariati corrisposta in misura integrale, non avrebbe potuto
disporre, come ha fatto nel successivo comma, anche la disciplina relativa alla
pensione a carico dell'Istituto nazionale della previdenza sociale. Ma la
censura non ha fondamento, perché non tiene conto del fatto che le norme
dettate dall'art. 10, primo e secondo comma, riguardano il trattamento di
quiescenza che al salariato di ruolo ed agli aventi diritto compete per i
servizi, e solo per questi, resi allo Stato e valutati ai fini della pensione
statale: sicché rientrava certamente nei poteri del Governo, in virtù della
delega contenuta nell'art. 2, n. 13, della legge delegante, quello di definire,
ai fini della determinazione del trattamento di quiescenza per i Servizi resi
allo Stato, i rapporti salariati – Stato - I.N.P.S. scaturenti dal vigente
sistema di ritenute.
A sostegno di tale
conclusione sta la considerazione che il legislatore delegato in sostanza non ha
modificato il complessivo trattamento di quiescenza che ai salariati competeva
in base alla precedente legislazione, in conformità della quale essi,
assoggettati durante il servizio alla ritenuta in conto entrate del Tesoro (ma
in misura ridotta rispetto agli altri dipendenti) ed ai contributi per
l'assicurazione invalidità, vecchiaia e superstiti, percepivano la pensione
statale nell'ammontare risultante dalla previa detrazione della pensione
I.N.P.S. I vari provvedimenti - R.D. 24 dicembre 1924, n. 2114, "testo
unico delle disposizioni legislative sullo stato giuridico e sul trattamento
economico dei salariati dello Stato"; R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 2383,
"norme per il trattamento di quiescenza dei salariati statali"; R.D.
28 giugno 1933, n. 704, "norme per il funzionamento presso
l'Amministrazione dello Stato dei servizi inerenti alla liquidazione delle
pensioni"; D.L. C. P. S.13 agosto 1947, n. 833, "miglioramenti sui
trattamenti di quiescenza" - hanno disciplinato sempre unitariamente e
nell'ambito della normativa relativa al trattamento statale di quiescenza le
conseguenze derivanti dalla duplice ritenuta, e ciò conferma che il legislatore
delegato, mantenendo fermo il già vigente divieto di cumulo delle due pensioni
e limitandosi ad articolarlo diversamente al solo fine di una semplificazione
contabile, non é incorso in alcun eccesso nei riguardi della legge di delega
che gli conferiva il potere di dettare una nuova disciplina sul trattamento di
quiescenza di tutti i dipendenti dello Stato e, perciò, anche dei salariati. E
non é senza rilievo la circostanza che lo stesso Parlamento con l'articolo
unico della successiva legge 13 agosto 1957, n. 762, che ha aggiunto il comma 3
bis all'art. 10 in esame, ha espressamente confermato il vigore del secondo comma
che forma oggetto del presente giudizio.
Stando così le cose,
non hanno valore tutte le considerazioni contenute nell'ordinanza e negli atti
difensivi che, presupponendo un eccesso di delega, pongono in evidenza la diversità
istituzionale della pensione statale e della pensione I.N.P.S. per dedurne che
il legislatore delegato non avrebbe potuto limitare o addirittura annullare un
diritto (e cioè quello alla pensione invalidità, vecchiaia e superstiti) già
maturato attraverso la ritenuta dei relativi contributi. Ed invero, mentre non
si può porre in proposito alcuna questione di retroattività, é sufficiente
osservare che il diritto sorge da una norma che lo attribuisce, sicché la
censura altro non ripropone se non lo stesso problema di eccesso di delega che
la Corte, per le cose dette, ritiene vada risolto negativamente.
Non ha influenza,
infine, il fatto che questa Corte con sentenza n. 28 del
27 maggio 1961 dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'art. 27 del
D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, in relazione alla legge di delega n. 218 del 4
aprile 1952, giacché le questioni di eccesso di delega vanno esaminate e
risolte con esclusivo riferimento alle rispettive leggi di delegazione.
4. - Escluso ogni
eccesso di delega, la Corte non ravvisa nel disposto dell'art. 10, secondo
comma, una violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
Dalla motivazione
dell'ordinanza di rimessione si desume che il Tribunale ha ravvisato tale
violazione sotto un duplice profilo: quello del diverso trattamento fatto ai
salariati secondo che siano in servizio o a riposo e l'altro del diverso
trattamento fatto ai salariati dello Stato nei confronti degli altri
lavoratori.
Quanto al primo
punto, la violazione del principio di eguaglianza risulterebbe dal terzo comma
dello stesso art. 10 (ora parzialmente riformato dalla legge 13 agosto 1957, n.
762), il quale ha stabilito che al salariato di ruolo in servizio e che alla
data in cui ha effetto il decreto delegato abbia acquisito il diritto alla
pensione I.N.P.S. il disposto del secondo comma si applica solo al momento
della cessazione dal servizio. Ma va osservato che le due norme confrontate regolano
situazioni diverse, per le quali legittimamente il legislatore ha potuto
dettare discipline diverse (cumulabilità della pensione I.N.P.S. con lo
stipendio; non cumulabilità della pensione statale con la pensione I.N.P.S.)
con apprezzamento discrezionale che in quanto non arbitrario si sottrae al
sindacato di questa Corte.
A non diverso
risultato conduce il confronto fra il trattamento dei salariati e quello degli
altri dipendenti dello Stato, sul quale ha particolarmente insistito la difesa
del Bettaccini. Ed in effetti non si tratta, come si sostiene, di un
trattamento uguale (diritto ad una sola pensione) di due situazioni diverse
(una sola ritenuta per i comuni dipendenti; una duplice ritenuta per i
salariati). A parte la diversità delle percentuali di ritenuta in conto entrata
del Tesoro (che per i salariati era determinata nella misura del 4 per cento:
cfr. R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 2383), sta il fatto che, essendo diversamente
regolati i presupposti del diritto a pensione statale e quelli del diritto a
pensione I.N.P.S. , non é esatto che l'intera disciplina sia identica, potendo
verificarsi il caso che il salariato al momento della cessazione dal servizio
non possa godere della pensione statale ed abbia invece maturato il diritto
alla pensione invalidità, vecchiaia e superstiti. La duplice ritenuta
costituisce, cioè, la premessa di un più sicuro trattamento previdenziale,
secondo le direttive di una politica sociale che il legislatore delegato ha
voluto mantener ferma anche per il futuro, come si evince dal disposto degli
artt. 8 e 12 (unificazione della ritenuta in conto entrata del Tesoro,
abolizione della assicurazione invalidità vecchiaia e superstiti per i
salariati nominati dopo il 1 luglio 1956, ma obbligo dello Stato di aggiornare
la posizione assicurativa eventualmente già costituita qualora al momento della
cessazione dal servizio non sia maturato il diritto alla pensione statale).
Né, infine, può dirsi
che ai salariati dello Stato venga fatto un trattamento deteriore rispetto agli
altri lavoratori. Vero é che nella recente legislazione previdenziale (art. 10
della legge 4 aprile 1952, n. 218) viene affermato, come questa Corte ha
accertato (sentenza n. 28 del 27 maggio 1961), il principio del cumulo delle pensioni
maturate in base a distinte contribuzioni assicurative; ma é altrettanto vero
che la disciplina relativa ai salariati statali trova la sua giustificazione
nel fatto che il cumulo non é consentito solo quando (o nei limiti in cui) i
servizi resi con iscrizione obbligatoria all'assicurazione siano valutati anche
per la pensione statale, con la chiara conseguenza che anche per questi
lavoratori, ove tale coincidenza totale o parziale non vi sia, si applica la regola
del cumulo dei due trattamenti di quiescenza.
5. - La seconda
questione sottoposta all'esame della Corte riguarda la legittimità
costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 8 del decreto delegato, denunziato
per eccesso di delega. Mentre, infatti, legittimamente il Governo, in forza
della delega contenuta nell'art. 2, n. 13, della legge delegante, avrebbe
modificato, nel primo comma del predetto articolo, la misura della ritenuta in
conto entrate del Tesoro, disponendone l'aumento dal 4 al 6 per cento, non
altrettanto legittimamente, secondo l'ordinanza di rimessione e l'assunto delle
parti, ne avrebbe stabilita la decorrenza dal 1 maggio 1952. Nessuna norma
della legge delegante, infatti, consentiva di dare alla disposizione
un'efficacia retroattiva e perciò il Governo nell'esercizio della delega non
avrebbe potuto disporre che per l'avvenire.
La Corte ritiene che
anche nel fissare la data di decorrenza della disciplina delegata il Governo
debba osservare i principi ed i criteri direttivi della legge delegante, in
conformità dell'art. 76 della Costituzione, e che, di conseguenza, si debba, in
relazione alle singole leggi di delega, accertare se il legislatore delegato
abbia il potere di conferire alle norme un'efficacia retroattiva. Tuttavia
nella specie la questione non appare fondata. L'art. 8, infatti, non si limita
ad aumentare per i salariati di ruolo la ritenuta in conto entrate del Tesoro -
realizzando così una disciplina unitaria per tutti i dipendenti dello Stato -
ma accolla allo Stato, nel secondo comma, i contributi per l'assicurazione
invalidità vecchiaia e superstiti anche per la parte che in base alla
legislazione vigente sarebbe dovuta dai salariati: ed é per entrambe le
disposizioni che l'ultimo comma stabilisce la decorrenza dal 1 maggio 1952,
coincidente con la data di entrata in vigore della legge 4 aprile 1952, n. 218,
sul riordinamento delle pensioni dell'assicurazione obbligatoria. L'art. 8,
valutato in questa sua inscindibile unità, non appare fonte di una disciplina
retroattiva del sistema delle ritenute, giacché esso dispone solo una diversa
imputazione delle ritenute già effettuate, senza con ciò minimamente ledere la
posizione degli interessati, ma anzi con loro vantaggio: i salariati, infatti,
pur conservando la situazione previdenziale determinata dal versamento dei
contributi I.N.P.S. anche se accollati allo Stato, proprio in forza dell'ultimo
comma dell'art. 8 hanno acquistato il diritto alla restituzione di quanto, a
titolo di ritenuta in conto entrate del Tesoro e di ritenuta I.N.P.S. , era
stato trattenuto sulle paghe in misura maggiore rispetto alla complessiva
percentuale del 6 per cento;
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata
la questione proposta con ordinanza 20 marzo 1963 del Tribunale di La Spezia,
relativa alla legittimità costituzionale dell'art. 10, secondo comma, e
dell'art. 8, ultimo comma, del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20, contenente
"disposizioni sul trattamento di quiescenza al personale statale", in
relazione alla legge di delega 20 dicembre 1954, n. 1181, e in riferimento agli
artt. 76 e 77 della Costituzione, e, per quanto riguarda la prima disposizione,
anche in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 marzo
1964.
Gaspare AMBROSINI -
Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Giovanni CASSANDRO - Biagio
PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI
- Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI – Giuseppe VERZì - Giovanni Battista
BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO.
Depositata in
Cancelleria il 2 aprile 1964.