SENTENZA N. 15
ANNO 1964
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. GASPARE AMBROSINI,
Presidente
Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI CASSANDRO
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
Prof. COSTANTINO MORTATI
Prof. GIUSEPPE CHIARELLI
Dott. GIUSEPPE VERZÌ
Prof. FRANCESCO PAOLO BONIFACIO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge 2 luglio 1952, n. 703, promosso con
ordinanza emessa 11 marzo 1963 dal Tribunale di Bergamo nel procedimento civile
vertente tra la Società per azioni "Terme di San Pellegrino" e il
Comune di San Pellegrino Terme, iscritta al n. 71 del Registro ordinanze 1963 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 94 del 6 aprile 1963.
Visti l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri e gli atti di costituzione in giudizio
della Società per azioni "Terme di San Pellegrino" e del Comune di
San Pellegrino Terme;
udita nell'udienza pubblica del
20 novembre 1963 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
uditi l'avv. Mario Cassola, per
la Società "Terme", l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per il Comune di San
Pellegrino Terme, e il vice avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione in data 28
luglio 1961 la S. p. A. "Terme di San Pellegrino" conveniva davanti
al Tribunale di Bergamo il Comune di San Pellegrino e la Società a r. 1.
"S.A.G.A.C.I.C.A.", perché venissero dichiarate illecite ed
illegittime le deliberazioni del Comune stesso concernenti l'applicazione a
carico della attrice del "diritto speciale" previsto dall'art. 6
della legge 2 luglio 1952, n. 703. Essa chiedeva fra l'altro che venisse
dichiarata non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della disposizione citata, nonché dell'art. 22 del T.U. per la
finanza locale, in relazione agli artt. 120, 23, 24, 103 e 3 della
Costituzione, con conseguente sospensione del giudizio e rimessione degli atti
alla Corte costituzionale.
I convenuti, costituiti in
giudizio, resistevano a tali domande, proponendo anzitutto una eccezione di
difetto di giurisdizione del giudizio ordinario e opponendosi poi a tutte le
conclusioni della attrice.
Con sentenza parziale in data 1
marzo 1963 il Tribunale dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario e la
conseguente propria competenza, ritenendo la questione di legittimità
costituzionale pregiudiziale al merito; con separata ordinanza di pari data
esso proponeva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge 2 luglio 1952, n. 703, in relazione agli artt. 3, 23 e 120 della
Costituzione, sospendendo il giudizio in corso ed ordinando la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione della questione di legittimità.
Nei riguardi della norma che
aveva istituito il "diritto speciale" sulle acque da tavola minerali
e naturali il Tribunale osservava che essa é sicuramente lacunosa e viola uno
dei principi fondamentali, ai quali deve informarsi la norma tributaria, perché
la lacuna riguarda i criteri, i limiti e i mezzi idonei all'accertamento;
definiva il "diritto speciale" come un tributo locale, avente le
caratteristiche della imposta reale diretta sui redditi di capitale puro, e
riteneva pertanto impossibile una assimilazione di esso alle imposte di consumo
e conseguentemente l'applicazione analogica al primo delle disposizioni dettate
per le seconde.
Considerava infondata e anche non
rilevante la questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 del T.U. per
la finanza locale in relazione all'art. 24 della Costituzione.
L'ordinanza era regolarmente
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati. Essa é stata poi
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 6 aprile 1963, n. 94.
Davanti a questa Corte si sono
costituiti il Presidente del Consiglio dei Ministri, a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, la Società "Terme di San Pellegrino", difesa
dall'avv. Mario Cassola, e il Comune di San Pellegrino, difeso dagli avvocati
Carlo Majno e Arturo Carlo Jemolo. Tutti hanno depositato nei termini le
proprie deduzioni e memorie.
La difesa della Società, nelle
proprie deduzioni, illustra le argomentazioni contenute nell'ordinanza del
Tribunale e deduce l'incompiutezza legislativa dell'intero rapporto di imposta,
nonché le disparità di trattamento conseguenti in pratica all'applicazione del
tributo. Sostiene poi che questo, riguardando prodotti esportati dal Comune di
origine, viene a violare il divieto posto dall'art. 120 della Costituzione, da
ritenere valido non solo per le Regioni, ma anche per le Province e per i
Comuni. Si richiama infine alla giurisprudenza della Corte costituzionale per
sostenere che i criteri indicati dal Ministero delle finanze con le sue
circolari e seguiti dal Comune non corrispondono ai principi definiti dalla
Corte.
La difesa del Comune, che
contesta fra l'altro anche la invocabilità delle norme contenute negli artt. 3
e 120, nonché la forma con la quale esse sono state richiamate nell'ordinanza
del Tribunale, sostiene che le lacune rilevate da questo non sussistono, o sono
facilmente colmabili data la inclusione del "diritto speciale" fra le
"imposte stabilite sul valore", di cui parla il testo vigente
dell'art. 22 del T.U. sulla finanza locale, così che le istruzioni ministeriali
risolvono legittimamente i dubbi sollevati in merito.
A conclusioni analoghe perviene
nelle proprie deduzioni l'Avvocatura generale dello Stato, dopo un'ampia esposizione
della storia della legislazione sull'argomento e della letteratura giuridica in
tema di imposte di consumo, fra le quali si dovrebbe includere, o alle quali
dovrebbe comunque essere assimilato, secondo le direttive ministeriali, il
"diritto speciale" in questione.
Nelle memorie, depositate tutte
successivamente alla pubblicazione della sentenza 18 giugno 1963,
n. 93, della Corte costituzionale, le parti hanno tenuto conto naturalmente
degli insegnamenti della Corte, di modo che l'oggetto della discussione é
venuto a limitarsi considerevolmente.
La difesa della Società si é
impegnata in particolar modo a dimostrare "due proposizioni, non
adeguatamente agitate in precedenza", e cioè che l'errore di apprezzamento
del valore imponibile si sottrarrebbe, secondo la ormai ultradecennale
applicazione in concreto dell'art. 6, ad ogni possibile censura del
contribuente, e che, per mezzo degli "incontrollati e incontrollabili
errori di apprezzamento", l'aliquota del 3 per cento verrebbe di fatto ad
essere aumentata ad arbitrio dell'ente impositore.
Essa rileva che la determinazione
del valore é stata demandata dalle circolari ministeriali ad organi collegiali
provinciali, nei quali sono rappresentati i Comuni della Provincia, ma non i
contribuenti; che la delibera di tali commissioni provinciali può essere
impugnata, "nel caso di determinazione di valori non corrispondenti alla
realtà di mercato", soltanto dal Comune, e non mai dal contribuente,
neppure in via gerarchica (art. 22, ultimo comma); che le deliberazioni del
Comune sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato solo per motivi di
legittimità, e non anche di merito; che, per giurisprudenza costante e
autorevole, il contribuente non può ricorrere nemmeno alle Commissioni
tributarie previste dall'art. 278 del T.U. della finanza locale; che non
esistono neppure regolamenti comunali in materia, né sembra esperibile il
ricorso alla tutela giurisdizionale ordinaria per questioni di estimazione
semplice.
Sul secondo punto la difesa della
Società richiama le divergenze che esisterebbero da Provincia a Provincia
nell'apprezzamento della misura del valore delle acque alla sorgente,
insistendo sul fatto che l'applicazione di un criterio di apprezzamento erroneo
renderebbe inoperante quel limite massimo del 3 per cento stabilito dalla legge
a garanzia dei contribuenti.
La difesa del Comune contesta
nella sua memoria che le critiche della Società abbiano a che vedere con la
costituzionalità della norma, mentre, se fondate, aprirebbero l'adito alla
possibilità di rimedi in tutt'altra sede; richiama gli insegnamenti contenuti
in alcune decisioni del Consiglio di Stato a proposito della interpretazione
dell'art. 6 della legge del 1952 e dell'art. 22 del T.U. più volte ricordato;
riconnette il regolamento del modo di determinazione del valore al sistema
delle norme più generali in materia.
L'Avvocatura generale dello Stato
osserva nella propria memoria che la censura di illegittimità costituzionale
della norma denunciata in relazione all'art. 23 della Costituzione dovrebbe
essere considerata preclusa dalla sentenza n. 93 della
Corte; in quanto a quelle che fanno richiamo agli artt. 3 e 120, esse non
sarebbero fondate perché nella specie non verrebbe minimamente in questione il
principio della eguaglianza dei cittadini, né potrebbe riferirsi ai Comuni un
limite dettato esclusivamente per le Regioni. Verrebbe comunque a cadere ogni
possibile censura per quanto riguarda la "sperequazione tributaria",
così come prospettata nell'ordinanza del Tribunale.
All'udienza i difensori hanno
ampiamente illustrato oralmente le tesi esposte nelle deduzioni e nelle
memorie.
Considerato in
diritto
L'ampio dibattito svoltosi fra i
difensori delle parti nelle deduzioni e nelle memorie e poi nella discussione
all'udienza ed il conseguente riesame compiuto dalla Corte di tutte le
questioni prospettate non sono valsi ad indurre questa a modificare il giudizio
emesso sulle questioni risolte con la precedente sentenza 18 giugno 1963,
n. 93, alla cui motivazione deve farsi pertanto riferimento.
I dati di fatto esposti dalla
difesa della Società "Terme di San Pellegrino", e non contestati
dalle parti avversarie, hanno indubbiamente messo in luce talune notevoli
diversità nei metodi adottati dai vari Comuni nella applicazione del tributo,
per quanto concerne la determinazione del valore delle acque asportate dal
territorio dell'uno o dell'altro Comune. Le differenze nella determinazione del
valore delle acque asportate compiuta dalle Commissioni provinciali rispetto ai
diversi Comuni, che si ripercuotono sulla misura dei tributi versati dai
contribuenti dell'uno o dell'altro di questi, pur rimanendo contenuta entro il
limite massimo del 3 per cento l'aliquota del tributo, sono risultate
effettivamente notevoli. Si tratta però di un inconveniente che, come ha già
rilevato la Corte nella sentenza sopra ricordata, non viola il precetto
contenuto nell'art. 23 della Costituzione, dovendosi considerare soddisfatto il
principio, che esige una sufficiente specificazione legislativa dei poteri di
imposizione tributaria conferiti all'autorità amministrativa, attraverso la
fissazione, nella legge, di un limite massimo in misura non elevata.
Né sembra sostenibile la tesi
della violazione dell'art. 120 della Costituzione, affacciata per la prima
volta nella ordinanza del Tribunale di Bergamo, ma sulla quale la difesa del
contribuente non ha insistito particolarmente, poiché quella norma
costituzionale pone esclusivamente limiti alla potestà legislativa delle
Regioni, né consente una estensione analogica che la renda applicabile a
provvedimenti in materia tributaria di competenza dei Comuni.
La difesa stessa si é invece
diffusa ampiamente nel sostenere la tesi che la legge non prevederebbe alcuna
possibilità di riesame delle determinazioni compiute dalle Commissioni
provinciali, su ricorso del contribuente, consentendo solamente al Comune la
facoltà di ricorrere al Ministro delle finanze nel caso di determinazione di
valori non corrispondenti alla realtà di mercato, a norma dell'ultimo comma
dell'art. 22 del T.U. della finanza locale; e, a questo proposito, ha
menzionato un decreto 10 giugno 1959, n. 3-A-6454, del Ministro stesso, che
dichiarò inammissibile un ricorso 21 gennaio 1959 della Società "Terme di
San Pellegrino". Ha insistito poi, nel corso della discussione orale, sul
punto che la disposizione citata contiene una esplicita ammissione della
possibilità di errori di valutazione da parte delle Commissioni provinciali,
errori considerati dal legislatore tali da richiedere una correzione, seppure
soltanto per iniziativa del Comune e non del contribuente, in conseguenza della
mancanza di una disposizione esplicita in materia.
La Corte ha peraltro già
affermato esplicitamente, nella sentenza sopra ricordata, che "la mancanza
di disposizioni particolari, e la inapplicabilità della disciplina relativa ad
altri tributi, non farebbe venir meno comunque, in ordine al tributo de quo, la
garanzia della tutela giurisdizionale assicurata dall'art. 113 della
Costituzione".
Il principio enunciato in questa
norma, secondo la quale "contro gli atti della pubblica Amministrazione é
sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa"
e "tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti", é
applicabile ad ogni caso in cui un cittadino si ritenga leso da un atto
amministrativo, senza che occorra una speciale ed espressa disposizione di
attuazione, anche in virtù della completezza dell'ordinamento.
Si potrà discutere sulla
individuazione dell'organo giurisdizionale, ordinario od amministrativo,
competente nell'uno o nell'altro caso, ovvero sulla rilevabilità di un
denunciato vizio di violazione di legge o di eccesso di potere e, in
particolare, sulla estensibilità ai casi come quelli discussi delle garanzie
giurisdizionali previste per altri tributi, quali - ad esempio - le imposte di
consumo (questioni tutte, la cui soluzione non rientra però evidentemente nella
competenza della Corte costituzionale); ma per il chiaro dettato dell'art. 113
citato non si può dubitare che l'ordinamento giuridico consenta che alcun
diritto o interesse legittimo possa restare privo della tutela giurisdizionale
garantita dalla Costituzione;
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la
questione, sollevata dall'ordinanza indicata in epigrafe, della legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge 2 luglio 1952, n. 703, in relazione agli
artt. 3, 23 e 120 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1964.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe
CHIARELLI – Giuseppe VERZì - Francesco Paolo BONIFACIO.
Depositata in Cancelleria il 14
marzo 1964.