SENTENZA
N. 55
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del T.U. del 13 febbraio 1933,
n. 215, sulla bonifica integrale, promosso con ordinanza emessa il 30 dicembre
1961 dal Tribunale di Bergamo nel procedimento civile vertente tra la Società
immobiliare Cascina Palazzo e il Consorzio di bonifica della media pianura
bergamasca e dell'Isola, iscritta al n. 13 del Registro ordinanze 1962 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del 17 febbraio
1962.
Visti l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e gli atti di costituzione
in giudizio della Società immobiliare Cascina Palazzo e del Consorzio di
bonifica della media pianura bergamasca e dell'Isola;
udita nell'udienza
pubblica del 6 febbraio 1963 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi l'avv. Giuseppe
Guarino, per la Società, l'avv. Ottorino Tentolini, per il Consorzio, e il
sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Nel giudizio vertente
fra la Società immobiliare Cascina Palazzo e il Consorzio di bonifica della
media pianura bergamasca e dell'Isola, il Tribunale di Bergamo, con ordinanza
del 30 dicembre 1961, ha sollevato, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del
T.U. del 13 febbraio 1933, n. 215, sulla bonifica integrale, per contrasto con
l'art. 23 della Costituzione.
Nell'ordinanza si
rileva che i citati articoli non indicherebbero criteri e direttive idonei a
delimitare la discrezionalità del Consorzio nell'imporre i contributi. Giacché
l'art. 11 stabilirebbe soltanto che la ripartizione della quota della spesa per
le opere di bonifica possa farsi sulla base di indici approssimativi e
presuntivi dei benefici conseguibili, e l'art. 59 attribuirebbe il potere di
imposizione senza alcuna specificazione di criteri e di limiti.
L'ordinanza, dopo le
prescritte notificazioni e comunicazioni, é stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 17 febbraio 1962, n. 44.
In questa sede si
sono costituiti la Società, rappresentata dagli avvocati Federico Zonca e
Giuseppe Guarino, i quali hanno depositato deduzioni e memoria rispettivamente
il 7 marzo 1962 e il 25 gennaio 1963, il Consorzio, rappresentato dagli
avvocati Lorenzo Suardi, Ottorino Tentolini e Giovanni Compagno, che hanno
depositato le deduzioni il 19 febbraio 1962.
É pure intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale
dello Stato, depositando le deduzioni il 30 gennaio 1962 e una memoria il 10
gennaio 1963.
La Società sostiene
che i contributi, posti a carico dei proprietari consorziali, avrebbero
carattere di prestazione patrimoniale imposta, ricompresa nell'ambito dell'art.
23 della Costituzione. Tale carattere risulterebbe da vari elementi. In
particolare dal fatto che il perimetro della bonifica é determinato non in base
alla volontà dei proprietari, ma con un atto autoritativo, come pure con un provvedimento
autoritativo viene costituito il consorzio; dalla qualità di ente pubblico del
medesimo; dalla partecipazione obbligatoria di tutti i proprietari dei fondi
compresi nel perimetro della bonifica, sebbene, per la costituzione dell'ente,
sia sufficiente l'adesione dei titolari di almeno un quarto della superficie
della proprietà soggetta alla bonifica: percentuale sufficiente altresì per
l'approvazione dello statuto. Con la conseguenza che tutti i proprietari, anche
se dissenzienti, non potrebbero sottrarsi alla imposizione dei contributi,
stabiliti anche questi con un procedimento amministrativo, non su base
contrattuale, ed esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta
fondiaria.
Aggiunge, peraltro,
la difesa della Società che si tratterebbe pur sempre di prestazione imposta
anche se l'obbligo di corrispondere il contributo si ricollegasse alla volontà
dei proprietari. Dato, infatti, che le finalità della bonifica non sarebbero
esclusivamente di carattere economico, ma si estenderebbero anche a scopi di
carattere diverso, sanitari, demografici e sociali, non sussisterebbe
rispondenza proporzionale fra la misura dei contributi destinati a vantaggio
della comunità consorziale, e i benefici che ne potrebbero ritrarre i singoli
proprietari, come si sarebbe verificato nella specie.
La difesa della
Società non disconosce che, in relazione alla funzione sociale della proprietà,
queste limitazioni possano essere imposte in base alla legge, ma sostiene in
proposito, in conformità dei rilievi contenuti nell'ordinanza, che nelle
disposizioni impugnate non si riscontrerebbero i criteri idonei ad eliminare,
o, quanto meno, a ridurre la discrezionalità dell'ente nella determinazione
della misura dei contributi. La quale misura deriverebbe, secondo che si
assume, dal concorso di due elementi: l'ammontare complessivo della spesa
(comprendente il costo delle opere e le spese di esercizio) che servirebbe poi
a stabilire la misura massima del contributo individuale, e la ripartizione fra
i proprietari. Ma, specie per quanto attiene al primo dei due elementi,
ritenuto di valore preminente, la difesa della Società fa rilevare che il
potere attribuito al consorzio sarebbe del tutto discrezionale, non potendosi
desumere al riguardo criteri e limiti dalle disposizioni impugnate. Poiché
nell'art. 59 si farebbe soltanto riferimento, senza obiettive precisazioni, ai
fini istituzionali dell'ente; e dall'altra parte l'art. 11, riguarderebbe
soltanto i criteri di ripartizione che presupporrebbero la determinazione della
spesa complessiva, rimessa alla discrezionalità dell'ente. Né alcun elemento si
potrebbe trarre dall'art. 1 del testo unico che riguarda le finalità della
bonifica.
Conclude, pertanto,
perché sia dichiarata la illegittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del
testo unico del 1933.
La difesa del
Consorzio e l'Avvocatura dello Stato sostengono, invece, in via principale, che
ai contributi in questione non sarebbe applicabile l'art. 23 della Carta
costituzionale. E ciò perché ad essi non potrebbe disconoscersi carattere
privatistico, derivante dal fatto che i proprietari, riuniti in consorzio, si
sarebbero, sia pure in via indiretta, volontariamente impegnati a partecipare
alle spese, secondo i criteri stabiliti nell'art. 11 del testo unico. I
contributi costituirebbero, quindi, il corrispettivo dei benefici che dalla
bonifica deriverebbero ai vari fondi, o sarebbero comunque dovuti in base al
principio generale che vieta l'indebito arricchimento. I privilegi della
esazione, d'altra parte, riguarderebbero la procedura di realizzazione dei
contributi stessi, senza peraltro modificarne la natura giuridica.
In linea subordinata
si sostiene che, anche se si ritenesse che essi rientrassero nell'ambito
dell'art. 23 della Costituzione, non ne deriverebbe tuttavia la illegittimità
delle disposizioni impugnate. Prescindendo, infatti, da altri rilievi accennati
dalla difesa della Società, i quali (come fa notare la difesa dello Stato) non
riguarderebbero l'attuale controversia, dati i termini nei quali é prospettata
nell'ordinanza, si osserva che, dal complesso delle disposizioni del testo
unico del 1933 coordinate con quelle del Codice civile, sulle quali si fonda
l'obbligo della contribuzione, si desumerebbero criteri e direttive sufficienti
a delimitare il potere d'imposizione deferito al consorzio. Sarebbero invero
indicati i soggetti passivi gravati dai contributi, l'oggetto dei medesimi,
identificabile nell'ammontare delle spese, con riferimento ai benefici
conseguiti o da conseguire e in relazione ai fini istituzionali dell'ente,
indicati nell'art. 54 del testo unico. E si aggiunge, inoltre, che i criteri di
ripartizione sono stabiliti dallo statuto consorziale, soggetto
all'approvazione del Ministero competente; ovvero con deliberazione degli
organi del consorzio, pure soggetta a controllo in sede amministrativa e
giurisdizionale.
L'Avvocatura dello
Stato chiede, pertanto, che le questioni di incostituzionalità siano dichiarate
inammissibili o comunque non fondate, e in quest'ultimo senso conclude anche la
difesa del Consorzio.
Considerato
in diritto
1. - La questione
sottoposta all'esame della Corte é circoscritta alla legittimità costituzionale
degli artt. 11 e 59 del T.U. sulla bonifica integrale (13 febbraio 1933, n.
215). Esula, quindi, dall'ambito dell'attuale controversia l'altra e diversa
questione, prospettata dalla difesa della Società immobiliare, sulla
legittimità o meno delle disposizioni del citato testo unico, relative alla
formazione del piano generale delle opere di bonifica ed alla spesa complessiva
massima necessaria per l'attuazione: spesa che costituisce il coefficiente base
per determinare la misura del contributo, da ripartirsi fra i vari titolari
delle proprietà comprese nel perimetro di bonifica.
Esula pure ovviamente
dal tema del dibattito qualsiasi indagine relativa all'esecuzione del piano,
alla consistenza ed alla entità dei benefici che, in concreto, possano derivare
a favore dei vari proprietari interessati.
2. - Pertanto, in
relazione alle disposizioni denunziate nell'ordinanza del Tribunale, la Corte
deve risolvere questi quesiti:
a) se i contributi
che i consorzi per la bonifica integrale sono autorizzati ad imporre, in base
all'art. 864 del Codice civile ed all'art. 59 del T.U. del 1933, costituiscono
prestazioni patrimoniali, ricomprese nell'art. 23 della Costituzione;
b) se,
nell'affermativa, la legge contenga direttive e criteri idonei a delimitare la
discrezionalità dell'ente impositore circa la ripartizione dell'onere
finanziario tra i proprietari.
Che si tratti di prestazioni
patrimoniali, ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, é presupposto
nell'ordinanza di rinvio, ma é contestato dalla difesa del Consorzio e
dall'Avvocatura dello Stato.
Si osserva, al
riguardo, che l'obbligo di corrispondere i contributi consortili deriverebbe da
un vincolo associativo fra i proprietari e si ricollegherebbe perciò, sia pure
indirettamente, alla volontà dei medesimi. Si aggiunge, d'altra parte, che
detti contributi, in quanto riferibili al soddisfacimento di interessi comuni,
o anche particolari, dei consorziati, rappresenterebbero il corrispettivo dei
benefici conseguiti o da conseguire; e che sarebbero comunque dovuti, in base
al principio generale che vieta l'indebito arricchimento (art. 2041 del Codice
civile).
3. - La tesi non può
essere accolta.
É vero, circa il
primo rilievo, che tanto l'art. 862 del Codice, quanto l'art. 55 del T.U. del
1933 (tuttora applicabile), prevedono che, nel procedimento per la costituzione
del consorzio, può intervenire l'iniziativa (o proposta) dei privati
interessati alle opere di bonifica. É da osservare peraltro che, secondo il
sistema adottato dal legislatore, quale si desume dai citati artt. 862 del
Codice civile e 55 del testo unico, all'adesione da parte dei proprietari
interessati alla bonifica non é attribuita rilevanza determinante per
l'istituzione dell'ente, che può essere costituito anche di ufficio (art. 862,
terzo comma, del Codice civile). Ed é importante notare che, anche in queste
ipotesi, costituito il consorzio in seguito all'emanazione del provvedimento
amministrativo, l'ente estende i suoi poteri su tutto il territorio incluso nel
comprensorio, di guisa che i titolari della proprietà, anche se dissenzienti,
non si possono esimere dal farne parte (il che non si contesta) e, in
conseguenza, dal corrispondere i contributi, dovuti per le opere affidate
all'ente e per le spese di gestione. I quali poteri d'altronde sono
coessenziali alla struttura pubblicistica dell'ente consorziale, soggetto
perciò alla vigilanza degli organi dello Stato: da parte del Prefetto e, in
modo anche più penetrante, da parte del Ministero competente, come risulta
dalle disposizioni degli artt. 61, 62, 63, 64, 65 e 66 del testo unico del
1933.
Le modalità di
costituzione del consorzio, pertanto, la sua struttura e le finalità di
preminente interesse pubblico che dominano lo svolgimento della sua attività
istituzionale, chiariscono come non si possa fondatamente sostenere che
l'obbligo di contribuenza derivi da un impegno di carattere contrattuale associativo,
assunto dai proprietari interessati alla bonifica.
4. - In realtà, dal
sistema che disciplina la bonifica integrale si può desumere che tale obbligo
deriva dalla legge, la quale considera essenziale, per il conseguimento delle
finalità inerenti alla bonifica, la compartecipazione alle spese, da parte dei
titolari dei beni inclusi nel perimetro di contribuenza del comprensorio (art.
860 del Codice civile). Autorizza perciò l'imposizione e la ripartizione dei
contributi, sia da parte dei consorzi (artt. 864 del detto Codice e 59 del
testo unico del 1933), per l'organizzazione e per le attività che devono
svolgere, in relazione all'esecuzione, alla manutenzione e all'esercizio delle
opere di bonifica, nonché di quelle di miglioramento ad essi affidate; sia da
parte del Ministero competente, quando non é costituito il consorzio, nei casi
preveduti dal citato testo unico (artt. 10, 15, 17 e 19).
Discende da tutto ciò
che i contributi di cui si discute, esigibili mediante ruoli di contribuenza e
con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria (art. 864 del
Codice civile), rientrano nell'ambito dell'art. 23 della Costituzione.
5. - Né, in base ai
principi più volte affermati da questa Corte (da ultimo nella sentenza n. 2 del
1962), può attribuirsi rilevanza in contrario al fatto che la prestazione
sia commisurata ai benefici derivanti ai proprietari, collettivamente o
individualmente, dalle opere di bonifica. Essendo anzi da notare che (secondo
la giurisprudenza della Corte) il carattere impositorio della prestazione non
viene meno, neppure nel caso in cui la richiesta del pubblico servizio dipenda
dalla volontà del privato. A maggior ragione, quindi, si deve riconoscere la
sussistenza di tale carattere quando, come nel caso, ai contributi sono tenuti
coattivamente tutti indistintamente i proprietari, anche se non aderenti alla
costituzione del consorzio.
6. - Resta ora da
esaminare se, nelle disposizioni degli artt. 11 e 59 (denunziati
dall'ordinanza) e nelle altre contenute nel Codice civile, o nel testo unico
del 1933, che vi si ricollegano, si riscontrano direttive e criteri idonei a
delimitare il predetto potere impositorio del consorzio, come sostengono, in
via subordinata, la difesa dell'ente di bonifica e l'Avvocatura dello Stato.
La Corte é d'avviso
che anche a tale quesito debba darsi risposta affermativa.
L'art. 59 del testo
unico stabilisce, nel secondo comma, che i contributi, a carico delle proprietà
consorziate, sono devoluti per l'adempimento dei fini istituzionali dell'ente,
ai quali si é già in precedenza accennato. Il che, come é stato rilevato nella sentenza n. 4 del
1957 di questa Corte, costituisce già una delimitazione, obiettiva e
controllabile, dell'operato dell'ente impositore e, nella specie, della
ripartizione dell'onere fra i proprietari.
L'art. 860 del Codice
civile inoltre identifica, nei proprietari consorziati, i soggetti passivi dell'imposizione,
e l'art. 11 del testo unico indica il modo di determinare la misura della
medesima, tenuto conto e in proporzione dei benefici derivanti dalla bonifica:
riferimento e proporzione che operano anche se, in via provvisoria, i
contributi sono stabiliti sulla base di indici approssimativi e presuntivi dei
benefici stessi (art. 11, primo comma); essendo da notare al riguardo che la
legge (art. 11, secondo comma), a tutela dei proprietari, prevede la
ripartizione definitiva delle spese, con gli eventuali conguagli, quando sia
compiuto l'ultimo lotto della bonifica (art. 11, secondo comma).
É poi da tener
presente: che i criteri di ripartizione dei contributi sono stabiliti dallo
statuto del consorzio, approvato dalla assemblea dei proprietari, o con
successive deliberazioni degli organi elettivi dell'ente (come si é verificato
nella specie); che la proposta di ripartizione provvisoria e definitiva, ai
sensi dello art. 12 del testo unico, é pubblicata a norma dell'art. 4, ed é
soggetta all'approvazione del Ministro competente, che decide anche sui
problemi, salvo il ricorso in sede giurisdizionale; e che le deliberazioni,
concernenti i ruoli di contribuenza, principali o suppletivi, sono soggette al
visto di legittimità del Prefetto (art. 63, comma secondo, lett. b. del testo
unico).
Si deve concludere
quindi che, date le disposizioni legislative sopra ricordate, é altresì
soddisfatta l'esigenza, costantemente affermata da questa Corte, affinché le
prestazioni patrimoniali, poste a carico dei privati, non contrastino con il
precetto contenuto nell'art. 23 della Costituzione.
La questione di
legittimità costituzionale, pertanto, deve ritenersi non fondata.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del T.U. del 13
febbraio 1933, n. 215, sulla bonifica integrale, proposta dal Tribunale di
Bergamo, con ordinanza del 30 dicembre 1961, in riferimento all'art. 23 della
Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 aprile
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele
FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 3 maggio 1963.