SENTENZA
N. 45
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale degli artt. 85, 106, 108, 118, 121 e 122 del R.D.
30 dicembre 1923, n. 3269, che approva la legge sul registro; degli artt. 1 e 3
del R.D. 13 gennaio 1936, n. 2313; dell'art. 7 del R.D. 15 novembre 1937, n.
1924, all. B; dell'art. 2 della legge 3 dicembre 1942, n. 1548, contenente
norme relative al bollo o alla registrazione degli atti e documenti prodotti
dalle parti nei procedimenti civili, promossi con le seguenti ordinanze:
1) 5 dicembre 1961
del Pretore di Firenze nel procedimento civile promosso da Agostini Luciano
contro Malquori Ugo, iscritta al n. 9 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51 del 24 febbraio 1962;
2) 9 maggio 1962 del
Pretore di Cuneo nel procedimento civile promosso da Aimar Bartolomeo contro
Lamberto Giuseppe, iscritta al n. 112 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 164 del 30 giugno 1962.
Visti l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei Ministri e gli atti di costituzione in
giudizio di Agostini Luciano e di Malquori Ugo;
udita nell'udienza
pubblica del 23 gennaio 1963 la relazione del Giudice Michele Fragali;
udito il sostituto
avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Il Pretore di
Firenze, con ordinanza 5 dicembre 1961, denunziava a questa Corte
l'illegittimità costituzionale degli articoli 106, 108, 118, comma primo, nn. 2
e 3, comma secondo e comma terzo del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269, che
approva la legge sul registro (modificati con il R.D. 13 gennaio 1936, n. 2313,
e con l'art. 7 del R.D. 15 novembre 1937, n. 1924, all. B) e dell'art. 2 della
legge 3 dicembre 1942, n. 1548, contenente norme relative al bollo e alla
registrazione degli atti e documenti prodotti dalle parti nei procedimenti
civili.
Analogamente
provvedeva il Pretore di Cuneo, con ordinanza 9 maggio 1962, riguardo agli
artt. 85, 106, 108, 118, 121 e 122 della citata legge sul registro, agli artt.
1 e 3 del predetto R.D. 13 gennaio 1936, n. 2312 (rectius: n. 2313),
all'art. 7 del ricordato R.D. 15 novembre 1937, n. 1924, all. B, e all'art. 2
della già richiamata legge 3 dicembre 1942, n. 1548.
Il Pretore di Firenze
rilevava che il sistema risultante dalle leggi considerate nella sua ordinanza,
imponendo al giudice di esaminare gli atti e i documenti prodotti soltanto dopo
che si é assolto all'obbligazione fiscale connessa alla registrazione, non solo
subordina il diritto di difesa al soddisfacimento di esigenze completamente
estranee alla tutela giurisdizionale, ma compromette la realizzazione di questa
tutela, e crea disuguaglianze fra cittadini, in dipendenza della diversa
possibilità economica di far fronte alle obbligazioni fiscali.
Anche il Pretore di
Cuneo affermava il concetto che le disposizioni della legge sull'imposta di
registro indicate nella sua ordinanza formano ostacolo e limite alla tutela
giurisdizionale; rilevava altresì che l'interesse fiscale non trova garanzia
poziore rispetto al diritto a quella tutela.
2. - Le ordinanze
suddette sono state rispettivamente notificate in data 18 dicembre 1961 e 25
maggio 1962, comunicate in data 9 dicembre 1961 e 18 maggio 1962 e pubblicate
nelle (gazzette Ufficiali della Repubblica n. 51 del 24 febbraio 1962 e n. 164
del 30 giugno 1962.
Nel procedimento
promosso dal Pretore di Firenze si sono costituiti Malquori Ugo e Agostini
Luciano. intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri. Sono state
presentate deduzioni e memorie.
3. - Il Presidente
del Consiglio obietta che le norme sulle quali verte il dubbio posto alla Corte
costituzionale istituiscono obbligazioni accessorie a quella di imposta e
quindi di essenza identica alla natura dell'obbligazione principale. Si
riferiscono ad obblighi che il contribuente avrebbe dovuto soddisfare prima
dell'instaurazione del giudizio; e l'adempimento dei medesimi non costituisce
un presupposto sostanziale dell'azione, bensì é requisito per l'esercizio
dell'attività giurisdizionale. L'inosservanza non produce l'improcedibilità
della domanda e nemmeno la negazione della tutela giurisdizionale, o un difetto
di giurisdizione, come nel caso del solve et repete; né vi é nullità del
procedimento o della sentenza se il giudice viola il divieto, accadendo
soltanto che egli soggiace alla sanzione prevista dalla legge. La sospensione
processuale, che il divieto determina, si aggiunge a quelle previste nell'art.
295 del Cod. proc. civile, con la sola differenza che l'istanza giudiziaria può
essere validamente riproposta anche dopo il decorso del termine di cui all'art.
297 dello stesso Codice; né l'art. 24 della Costituzione esclude che la tutela
giurisdizionale possa subordinarsi a modalità e limitazioni che concernono
l'esercizio concreto della facoltà di agire e di difendersi in giudizio, in
correlazione alla disciplina che si vuol dare al singolo rapporto o alla
particolare materia. Non può apparire nemmeno illogico che la legge chiami a
collaborare all'accertamento del tributo alcune categorie di persone che
svolgono attività aventi relazione con gli elementi di fatto ai quali si
ricollega la nascita del rapporto tributario, allo scopo di agevolare
l'accertamento del tributo ed evitarne l'evasione.
La registrazione dei
contratti scritti e la denuncia di alcuni contratti verbali non sono previste
esclusivamente per fini fiscali. La registrazione accerta la legale esistenza
degli atti ed imprime alle scritture la data certa di fronte ai terzi, e la
mancanza di registrazione non toglie all'atto efficacia probatoria fra le
parti. L'atto non registrato ha una inefficacia soltanto esterna, che é di
carattere sostanziale; e discende certamente da questa inefficacia il divieto
della cui illegittimità costituzionale la Corte é chiamata a giudicare, che,
riguardando tutti coloro che la legge prevede possano venire in contatto con
l'atto, concerne ogni sfera in cui questo può farsi valere, non semplicemente
la sfera processuale. La quale viene incisa, come riflesso o conseguenza di una
inefficacia di ordine generale, non per una preclusione alla tutela
giurisdizionale, che può conseguirsi ugualmente se la parte, ad esempio,
deferisca un giuramento, o se la controparte riconosca la pretesa, o se il
giudice riconosca fondata una eccezione di decadenza o di prescrizione, oppure
ritenga che alla base dei suoi provvedimenti non debba porsi esclusivamente
l'atto registrato, ma sul terreno della prova, perché il divieto riguarda
soltanto l'atto necessario ai fini della sentenza, e restringe il modo di
formazione del convincimento del giudice, al pari delle norme che pongono
limiti di valore all'ammissibilità della prova testimoniale o esigono per un
atto la forma pubblica.
Quanto all'assunto
della violazione del principio di eguaglianza, il Presidente del Consiglio
obietta che l'imposta di registro riguarda rapporti che rivelano di per se
stessi una capacità contributiva, e quindi praticamente non si riflette su
cittadini non abbienti; per costoro, del resto, v'é la possibilità dell'ammissione
al beneficio del gratuito patrocinio, che consente la prenotazione a debito
anche delle imposte di registro e di bollo.
4. - Il Malquori nega
che l'amministrazione della giustizia possa venire subordinata all'esazione di
un tributo non riflettente di necessità lo svolgimento del processo; del quale
la parte potrebbe anche non essere debitrice, o al cui pagamento questa
potrebbe non essere in condizioni economiche di provvedere, fors'anche in
conseguenza del torto subito. Nega altresì che al magistrato e ai patroni si
possa proibire, con la minaccia di sanzioni pecuniarie, di tener conto di prove
giuridicamente valide, nel caso che non fosse soddisfatta la relativa imposta
di registro; si favorirebbe con ciò una soluzione ingiusta delle contese e ne
resterebbe danneggiato anche il fisco, il quale, mediante il divieto di
produrre il documento, sostanzialmente si priva di ogni possibilità di
perseguire gli evasori, ed invece mediante l'eliminazione del divieto, potrebbe
meglio difendersi dall'evasione, essendo la parte indotta a produrre documenti
non registrati dalla persuasione che il relativo onere fiscale ricadrebbe sul
soccombente. Il Malquori osserva inoltre che il divieto di cui si tratta
favorisce le inadempienze contrattuali, suggerite proprio dalla convinzione che
la controparte non può chiedere l'accertamento dell'obbligazione, essendo
nell'impossibilità economica di registrare il documento che ne dimostra
l'assunzione; rileva che il divieto colpisce anche colui il quale, pur
intendendo valersi del documento, non é debitore della imposta (che é il caso
della controversia in cui é parte il Malquori), e agevola la possibilità di
dare al rapporto controverso un'impostazione giuridica diversa da quella che
potrebbe ricevere a seguito dell'esibizione del documento. Le norme denunciate,
condizionando l'attività giurisdizionale alle esigenze della pubblica
Amministrazione, contrastano con il principio fondamentale dell'assoluta
superiorità ed indipendenza della giustizia, ed elevano i giudici e gli avvocati
ad agenti fiscali, con piena mortificazione della funzione giurisdizionale e di
quella defensionale. A parte l'osservare che quelle norme restringono il
diritto della difesa, é certo che, se pure, in linea teorica, esse non
escludono la validità di un procedimento condotto ed esaurito sulla base di
documenti non registrati, resta sempre il fatto che, imponendo la sospensione
del processo, creano un effetto pratico di improcedibilità, se la parte che é
tenuta al pagamento del tributo é in uno stato di inferiorità economica.
L'Agostini rileva che il Pretore di Firenze non ha dimostrato la necessità del
documento non registrato ai fini della sua decisione; e nel merito si richiama
alla legge sul gratuito patrocinio che consente la prenotazione a debito delle
imposte di registro.
5. - All'udienza del
23 gennaio 1963 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha ribadito il proprio
punto di vista.
Considerato
in diritto
1. - I due
procedimenti possono essere riuniti, vertendo entrambi su una stessa questione
di legittimità costituzionale.
2. - Per quanto
concerne la censura mossa al giudizio di rilevanza compiuto dal Pretore di
Firenze, si osserva che la ordinanza di questo Pretore afferma esplicitamente
che, ai fini della decisione conclusiva della causa, non si potrebbe
prescindere dal prendere in esame la scrittura privata 15 giugno 1959, posta
dal convenuto a sostegno delle sue difese, esibita in copia fotografica e
soggetta a registrazione.
Questa motivazione
giustifica sufficientemente il carattere determinante della questione di
legittimità costituzionale sul giudizio di merito, implicando un giudizio di
irrilevanza di ogni altra ragione contraria.
3. - Non é esatto che
gli obblighi e gli oneri posti dalle norme denunciate impediscono la tutela giurisdizionale
del diritto fondato su una scrittura non registrata. Non ottemperando
all'obbligo di registrazione, la parte dispone della funzione probatoria
documentale che la scrittura era chiamata a svolgere, sulla base di una
valutazione di convenienza compiuta come in ogni caso in cui la legge
assoggetta ad oneri l'esercizio di un diritto. Le norme operano, non
sull'azione, ma sulla disponibilità dei mezzi probatori; e, nel caso in cui la
scrittura é richiesta ad substantiam, agiscono sulla disponibilità della
situazione sostanziale.
L'alternativa cui
costringe la legge sul registro si spiega a tutela dell'interesse generale alla
riscossione dei tributi, che é condizione di vita per la comunità, perché rende
possibile il regolare funzionamento dei servizi statali. Tale interesse é
protetto dalla Costituzione (art. 53) sullo stesso piano di ogni diritto
individuale; tanto vero che le sue esigenze vanno soddisfatte anche nel
conflitto con quello all'inviolabilità del domicilio (art. 14, comma terzo), non
meno resistente e fondamentale.
La Costituzione non
garantisce a tutti l'esercizio gratuito della tutela giurisdizionale, e non
vieta di imporre prestazioni fiscali in stretta e razionale correlazione con il
processo; sia che esse configurino vere e proprie tasse giudiziarie, sia che
abbiano riguardo all'uso di documenti necessari alla pronunzia finale dei
giudici. Le proibizioni che ne derivano secondo la legge sul registro intendono
stimolare l'adempimento agli obblighi che questa determina; e non hanno alcun
nesso con la regola del solve et repete, che la Corte ha ripetute volte
dichiarato impeditiva della tutela giuridisdizionale.
Codesta regola
assoggettava al pagamento del tributo che era oggetto dell'azione giudiziaria e
quindi obbligava ad un pagamento che, essendo anticipato sull'accertamento
dell'obbligo, avrebbe potuto poi risultare non dovuto: il solve et repete
operava, pertanto, proprio quando si invocava la tutela del giudice per
resistere alla pretesa alla quale doveva riferirsi il pagamento. La legge sul
registro, invece, costringe a sospendere il processo, nel corso del quale é
stata dedotta la scrittura non registrata, soltanto quando il giudice ha
accertato che essa era od é soggetta alla registrazione e, a garanzia della
immediata correlazione fra l'obbligo fiscale e la domanda o l'eccezione, quando
ha constatato che su quella scrittura si fonda l'una o l'altra
4. - A sostegno
dell'assunto dell'illegittimità delle norme denunciate, mal si oppone che esse
non consentono ai non abbienti di invocare la tutela giurisdizionale del
diritto o dell'eccezione fondata su scritture non registrate, in dispregio
dell'art. 24, comma terzo, della Costituzione.
A non voler rilevare
che la legge sul gratuito patrocinio (art. 42, n. 2) consente di registrare a
debito le scritture soggette alla relativa formalità in caso d'uso, é
irrazionale che, sotto il pretesto del rispetto del principio di eguaglianza,
si consenta alla parte di trarre vantaggio dalla sua condizione patrimoniale
attuale per continuare a sottrarsi all'adempimento di un'obbligazione che si
sarebbe dovuta soddisfare già prima del giudizio: il principio di eguaglianza
non è cioè invocabile per legittimare la persistenza in una situazione di
illecito di chi assume di non essere in grado di rimuoverla.
Come bene osserva
l'Avvocatura dello Stato, l'imponibile risultante dall'atto soggetto a
registrazione rivela una concreta capacità contributiva dell'obbligato al tempo
in cui l'atto fu formato; e la modificazione successiva di tale capacità non é
invocabile a motivo di esonero dall'obbligo fiscale.
5. - Sono estranei al
problema di legittimità costituzionale delle norme in esame tutti gli altri
assunti proposti dalle ordinanze di rimessione e dalla parte comparsa: che le
norme stesse riducono il giudice e il difensore ad organi di accertamento
tributario, che dal sistema della legge sul registro risulterebbe un vantaggio
per il litigante di malafede, che sia possibile salvaguardare altrimenti il
credito fiscale, che sia inefficace il mezzo adoperato dalla legge per evitare
l'evasione e via dicendo. Si denunciano, infatti, con tali rilievi soltanto
inconvenienti o un uso non idoneo della discrezionalità legislativa; e la Corte
può perciò astenersi dal discutere.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i
procedimenti di cui alle ordinanze del Pretore di Firenze 5 dicembre 1961 e del
Pretore di Cuneo 9 maggio 1962;
dichiara non fondata
la questione di legittimità costituzionale relativa:
a) agli artt. 85,
106, 108, 118, 121 e 122 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269, che approva la
legge sul registro, modificati con il R.D. 23 gennaio 1936, n. 2313, e con
l'art. 7 del R.D. 15 novembre 1937, n. 1924, all. B;
b) all'art. 2 della
legge 3 dicembre 1942, n. 1548, contenente norme relative al bollo e alla
registrazione degli atti e documenti prodotti dalle parti nei procedimenti
civili;
in riferimento agli
artt. 3 e 24 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 aprile
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio
MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI
- Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 9 aprile 1963.