SENTENZA
N. 12
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale della legge regionale sarda 26 ottobre 1961
concernente "l'utilizzazione locale degli idrocarburi provenienti dalle
coltivazioni in Sardegna", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 31 luglio 1962, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 9 agosto successivo ed iscritto al n.
8 del Registro ricorsi 1962.
Visto l'atto di costituzione
in giudizio del Presidente della Regione autonoma della Sardegna;
udita nell'udienza
pubblica del 23 gennaio 1963 la relazione del Giudice Costantino Mortati;
uditi il sostituto
avvocato generale dello Stato Umberto Coronas, per il Presidente del Consiglio
dei Ministri, e l'avv. Pietro Gasparri, per il Presidente della Regione
autonoma della Sardegna.
Ritenuto
in fatto
Con ricorso
notificato alla Regione autonoma della Sardegna il 31 luglio 1962 il Presidente
del Consiglio dei Ministri ha impugnato dinanzi alla Corte costituzionale la
legge approvata da quel Consiglio regionale il 26 ottobre 1961 - e riapprovata,
in sede di rinvio, il 13 luglio 1962 - concernente "l'utilizzazione locale
degli idrocarburi provenienti dalle coltivazioni in Sardegna", il cui
articolo unico stabilisce che nei disciplinari delle concessioni, accordate ai
sensi della legge regionale sarda 19 dicembre 1959, n. 20, sarà inserita una
clausola che impegni i concessionari a costruire ed esercire entro un termine
fissato, a pena di decadenza, un impianto di raffinazione nel territorio della
Regione del minerale prodotto, se la produzione annuale di idrocarburi liquidi
raggiunga nell'Isola il quantitativo complessivo di due milioni di tonnellate,
e sempre che le riserve siano tali da assicurare l'alimentazione dell'impianto
per un congruo numero di anni.
Col ricorso si
denuncia in primo luogo la violazione dell'art. 41 della Costituzione perché la
legge regionale sarda verrebbe ad incidere in modo grave sull'iniziativa personale
dell'operatore economico, sopprimendone la libera autodeterminazione nella
creazione ed organizzazione dell'azienda; aggiungendo che, d'altra parte, il
vincolo sarebbe stato disposto per fini che esulano dalla previsione del terzo
comma dell'art. 41, in quanto riguardano non già la "generale
utilità" ma solo un'"utilizzazione locale". Si deduce poi, come
secondo motivo dell'impugnazione, la violazione dell'art. 120 della
Costituzione in quanto il provvedimento della Regione sarda, imponendo la costruzione
e l'esercizio nell'Isola di impianti di raffinazione per il trattamento del
minerale prodotto, creerebbe un ostacolo alla libera circolazione delle cose
fra le Regioni. Concludendo chiede che venga dichiarata la illegittimità
costituzionale della legge regionale impugnata.
La Regione autonoma
della Sardegna, in persona del suo Presidente Efisio Corrias, con la
rappresentanza e difesa dell'avvocato Pietro Gasparri, si é costituita in
giudizio per resistere al ricorso, depositando le proprie deduzioni in
cancelleria il 23 agosto 1962. La difesa della Regione eccepisce, in via
preliminare. l'invalidità dell'impugnazione perché il Presidente della Giunta
regionale non é stato invitato a partecipare, ai sensi dell'art. 47, comma
secondo, dello Statuto speciale, alla deliberazione del Consiglio dei Ministri
rivolta all'approvazione della stessa. Contesta, comunque, l'ammissibilità del
ricorso per quella parte in cui, sostenendo che la legge non persegue fini di
utilità sociale, solleva non una questione di legittimità ma un conflitto di
ordine politico tra interessi statali ed interessi regionali, di competenza del
Parlamento. La difesa della Regione osserva poi, nel merito, che non sussiste
l'eccepita violazione dell'art. 41, e ciò perché la legge regionale non pone
alcun divieto di esercizio di attività economiche inerenti agli idrocarburi, ma
si limita a condizionare l'assunzione di concessioni minerarie aventi per
oggetto l'estrazione di idrocarburi alla accettazione dell'impegno di attuare
la raffinazione degli stessi in Sardegna, statuendo così non un obbligo bensì
un onere, liberamente assunto all'atto della richiesta della concessione, e che
rientra nella previsione del terzo comma dell'art. 41, dato che il dare
incremento al sorgere d'industrie in una zona arretrata e depressa, realizza di
certo un fine sociale. Se si volesse considerare non i fini sociali, ma
quell'utilità generale a cui fa riferimento il ricorso (ma che, peraltro, non é
menzionata nell'art. 41) si perverrebbe necessariamente ad un'identica
conclusione, giacché ha un valore positivo per tutta la nazione il fatto
dell'elevamento del tenore di vita sociale di una Regione particolarmente
depressa come la Sardegna, in favore della quale si é elaborato uno specifico
piano di rinascita. Aggiunge che, se si negasse alla Regione sarda la
competenza a dettare una disposizione quale quella impugnata, si svuoterebbe la
potestà legislativa ad essa attribuita dall'art. 4, lett. a, dello Statuto
speciale in materia di "industria, commercio ed esercizio industriale
delle miniere".
La difesa della
Regione contesta poi l'asserita violazione dell'art. 120 della Costituzione ed
afferma che questa norma, in quanto dettata nei confronti delle Regioni ad
autonomia ordinaria, vale anche per le Regioni a Statuto speciale solo ove non
risulti sostituita da una disposizione di questo, e quindi non trova
applicazione nel caso in esame, in cui l'articolo medesimo, anche se dovesse
venire interpretato nel senso fatto valere nel ricorso, é da considerare
derogato dall'indicato art. 4, lett. a, dello Statuto sardo. In ogni caso, pur
se si consideri rilevante nella specie l'articolo 120 della Costituzione, non
per questo risulterebbe dimostrata l'illegittimità costituzionale della legge
impugnata poiché essa non frappone alcun ostacolo alla esportazione dei
prodotti petroliferi rinvenuti in Sardegna ed alla libera concorrenza
nell'Isola fra questi e quelli analoghi di altra provenienza, e neppure limita
il diritto degli operatori economici di esercitare l'industria petrolifera in
qualunque parte del territorio nazionale, ma richiede solo l'utilizzazione
della mano d'opera locale nella raffinazione, e ciò limitatamente al
verificarsi delle condizioni previste dalla legge che sono tali da rendere
l'utilizzazione stessa economicamente conveniente. Conclude chiedendo il
rigetto del ricorso.
Con memoria
illustrativa, depositata in data 8 gennaio 1963, l'Avvocatura generale dello
Stato rileva innanzi tutto, rispetto all'ammissibilità del ricorso, che nella
specie il Presidente della Regione non doveva essere chiamato a partecipare
alla seduta del Consiglio dei Ministri nella quale é stata deliberata
l'impugnativa, rientrando tale atto nell'attività di controllo riservata allo
Stato, ed aggiunge che é altresì inesatta l'affermazione della Regione sarda,
secondo cui il ricorso solleverebbe un conflitto di interessi di ordine
politico, dato che, al contrario, esso investe una questione di pura
legittimità costituzionale. La memoria mette poi in rilievo come la legge
impugnata sia in palese contrasto con l'art. 41, perché gli interventi
legislativi che questo consente, limitativi dell'iniziativa economica privata,
sono riservati allo Stato nell'esercizio della funzione, ad esso solo
spettante, della determinazione dell'indirizzo politico generale, secondo
sarebbe stato affermato da alcune sentenze della Corte. Contesta poi che il
potere vantato dalla Regione possa dedursi dagli artt. 3 e 4 dello Statuto,
perché questi subordinano l'attività normativa regionale ai principi stabiliti
dalle leggi statali. Quanto alla dedotta violazione dell'art. 120, fa rilevare
come la tesi dell'inapplicabilità del medesimo alle Regioni a Statuto speciale
urti contro il principio fondamentale dell'unità dello Stato, e come la
violazione stessa sia nella specie incontestabile, dato che la legge impugnata
impedisce la circolazione del grezzo estratto e toglie la libertà di impiantare
l'industria della raffinazione in qualunque parte del territorio nazionale.
Anche la difesa della
Regione sarda ha presentato una memoria in data 9 gennaio 1963, con cui, dopo
avere nuovamente precisato le ragioni per cui il ricorso é inammissibile
(sostenendo che il problema sollevato dalla necessità dell'intervento del
Presidente regionale nella seduta del Consiglio dei Ministri potrebbe essere
prospettato anche come oggetto di un conflitto di attribuzione, sollevabile,
com'é sollevato, in via incidentale nel corso del giudizio sulla legittimità di
leggi, e richiedendo conseguentemente l'annullamento della decisione di ricorrere
presa dal Consiglio dei Ministri, ai sensi degli artt. 38 e 42 della legge 11
marzo 1953, n. 87), mette in rilievo come l'art. 41 si riferisce all'utilità
sociale, non già statale, sicché i programmi, i controlli, i limiti rivolti a
conseguire tale utilità possono essere disposti anche con legge regionale,
quando gli interessi da tutelare si esauriscano nell'ambito della medesima.
Aggiunge che l'art. 4, lett. a, dello Statuto consente alla Regione un potere
di programmazione economica nonché la disciplina dell'esercizio industriale
delle miniere, e di essa é appunto espressione la legge in esame che vuole
incrementare lo sviluppo nell'Isola dell'industria della raffinazione, e che
trova base anche nell'art. 3, lett. m, dello Statuto. Quanto all'assunta violazione
dell'art. 120 fa osservare come la formula "utilizzazione locale"
adoperata dalla legge non vuole esprimere il vincolo al consumo in loco degli
idrocarburi sardi, ma anzi tende a favorire l'esportazione, e comunque non pone
alcuna remora al giuoco della libera concorrenza cui si riferisce la garanzia
dell'art. 120. Insiste nella richiesta di rigetto del ricorso.
Nella discussione
orale i rappresentanti delle parti in giudizio hanno svolto ed illustrato i
motivi dedotti nelle scritture.
Considerato
in diritto
1. - Devono ritenersi
prive di fondamento le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla
difesa della Regione.
Infondata appare la
prima di esse, poiché (anche a prescindere dall'indagine circa gli effetti
sulla validità delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri del mancato
intervento alle sue sedute del Presidente della Giunta regionale, nei casi
previsti dall'art. 47, ultimo comma, dello Statuto sardo) non può esser dubbio
che l'intervento medesimo non sia richiesto allorché il Governo deliberi sul
promuovimento della questione di legittimità o di quella di merito nei
confronti di una legge deliberata dal Consiglio regionale, ai sensi dell'art.
33 dello Statuto. Infatti, mentre é da escludere che le deliberazioni in tal
senso (rivolte come sono ad ottenere il rispetto o della sfera di competenza
riservata allo Stato o dei principi sanciti dalla Costituzione, o degli
interessi nazionali) possano riguardare "particolarmente" la Regione,
e così realizzare la condizione che l'art. 47 richiede per l'intervento in
parola, é da osservare che inconsistente é il motivo addotto dalla difesa della
Regione a sostegno della pretesa fatta valere, secondo cui dovrebbe essere
consentita al Presidente la possibilità di illustrare il proprio punto di vista
sui rilievi sollevati dal Governo, dato che tale esigenza viene pienamente
soddisfatta attraverso la procedura del riesame prescritta dal citato art. 33
dello Statuto, in seguito al rinvio che di essa dispone il Governo: riesame
che, quando si concluda con la riapprovazione, consente di mettere in evidenza
tutti i motivi atti a contrastare le censure sollevate dagli organi statali,
sicché null'altro può rimanere al Presidente regionale da aggiungere ad essi.
Anche la seconda
eccezione va rigettata, apparendo evidente che il ricorso, pel fatto di
lamentare la violazione delle norme costituzionali le quali limitano i poteri
di intervento della Regione nella sfera dell'iniziativa economica privata, o
vietano ogni ostacolo alla libera circolazione delle persone o delle cose fra
parte e parte del territorio nazionale, solleva questioni di mera legittimità
costituzionale rientranti senza dubbio nella competenza della Corte.
2. - Passando al
merito, é da precisare preliminarmente, in ordine al primo motivo di
impugnativa, che la questione sollevata é stata chiaramente formulata nel senso
di lamentare esclusivamente la violazione dell'art. 41 della Costituzione sotto
un triplice profilo: a) della soppressione che la legge regionale dispone di
ogni autonomia del privato nella creazione ed organizzazione delle imprese
industriali dalla medesima previste; b) del difetto del requisito della
"utilità generale" cui l'articolo stesso condiziona gli interventi
pubblicistici limitativi dell'iniziativa economica privata; c) della violazione
del principio della riserva di legge esclusivamente statale che sarebbe imposta
per gli interventi stessi. É vero che nella memoria dell'Avvocatura dello Stato
si fa anche menzione degli artt. 3 e 4 dello Statuto sardo, ma ciò non già allo
scopo di sollevare un'autonoma censura di violazione di tali disposizioni da
parte della legge impugnata, bensì solo per confermare, come ivi é testualmente
detto, "l'esattezza dei profili interpretativi dell'art. 41 della
Costituzione, cosi come prima delineati, sulla base della giurisprudenza della
Corte costituzionale", e cioè solo allo scopo di mettere in rilievo come
l'esercizio del potere legislativo conferito alla Regione debba ritenersi
subordinato, in ogni sua esplicazione, al rispetto dei principi della
Costituzione, ed in particolare di quelli risultanti dal citato art. 41:
rispetto che nella specie non si sarebbe avuto.
Cosi delimitati i
termini della controversia, ai quali é vincolata la pronuncia richiesta, la
Corte ritiene che le censure sollevate non meritano accoglimento.
Bisogna, a riprova di
ciò, muovere dalla considerazione che i giacimenti di idrocarburi, oggetto
della legge regionale, i quali formano parte, a tenore dell'art. 826 del Cod.
civ., del patrimonio indisponibile dello Stato, sono passati, serbando lo
stesso carattere, alla Regione sarda, in virtù dell'art. 14 della legge
costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 3, di approvazione dello Statuto. Tale
riserva costituzionale di proprietà offre la possibilità all'ente che ne é
titolare, o di procedere direttamente alle ricerche (ed all'eventuale
coltivazione della miniera), secondo é previsto dall'art. 13 della legge
statale 29 luglio 1927, n. 1443 (non esclusa, ma anzi espressamente considerata
dall'art. 43 della Costituzione, e implicitamente dall'art. 41, che fa
riferimento in genere all'attività economica "pubblica"), o invece di
affidarla a privati concessionari. In relazione al predetto art. 14, l'art. 3,
lett. m, dello stesso Statuto ha attribuito alla Regione la competenza primaria
di legiferare nella materia delle miniere, sicché a svolgimento della medesima,
si é potuto emanare prima una legge regionale integrativa delle norme statali
in materia, in data 7 maggio 1952, n. 15 e poi la legge organica 19 dicembre
1959, n. 20, che disciplina, in modo autonomo rispetto alla legge statale 11
gennaio 1957, n. 6, la ricerca e coltivazione degli idrocarburi, adottando il
sistema dell'utilizzazione mediante concessioni traslative.
Appare chiaro come,
sussistendo un siffatto regime di riserva in ordine ai beni di cui si parla ed
alla loro coltivazione, il rapporto fra l'intervento degli enti pubblici e
l'iniziativa economica privata non é riconducibile alla fattispecie prevista
dall'art. 41. Infatti, quest'ultima attiene alle garanzie necessarie a
preservare la libertà di scelta e di svolgimento delle attività economiche
proprie dei privati da interventi che la restringano in modo arbitrario, mentre
invece quella regolata dalla legge in esame riguarda una situazione del tutto
diversa: quella cioè dei privati che, in virtù di una trasmissione di poteri
propri della pubblica autorità, vengono ad essere abilitati all'esercizio di
attività altrimenti loro precluse, ed a godere così di un ampliamento della
loro sfera giuridica, pur nei limiti e secondo le condizioni ritenute dal
concedente necessarie alla salvaguardia degli interessi pubblici legati
all'utilizzazione del bene.
La legge impugnata,
inquadrata come deve essere nello schema dei rapporti ora delineati, ha quali
suoi destinatari gli organi amministrativi della Regione stessa, obbligandoli a
condizionare le concessioni di coltivazione dei giacimenti di olii minerali
all'accettazione da parte degli aspiranti alle medesime di una clausola (in
aggiunta alle altre previste dalla legge regionale n. 20 del 1959) secondo cui
- ove si verifichino le evenienze previste dalla legge stessa - rimangono
vincolati a procedere alla raffinazione del prodotto in loco prima di poterne
disporre la vendita. Ciò allo scopo, di evidente pubblica utilità, di
incrementare il processo di industrializzazione della Regione, al quale é
affidato, in via principale, il superamento dell'attuale stato di depressione
economica in cui essa versa.
Pertanto, tale legge
non deroga sostanzialmente alla norma dell'art. 10 della citata legge regionale
n. 20 del 1959, che, in conformità ad un principio di carattere generale,
attribuisce al permissionario di ricerche minerarie la proprietà del prodotto
ricavato, poiché invece si limita a richiedere da lui, al momento della
concessione, e quindi prima ancora che sorga la pretesa da parte sua al
conseguimento di tale proprietà, che il prodotto a lui spettante non possa
essere ceduto se non dopo che ne sia avvenuta la raffinazione.
Risultando da quanto si
é detto che la disciplina disposta dalla legge impugnata allorché riceverà
attuazione, verrà ad esaurire i suoi effetti nella sfera dei rapporti d'indole
sostanzialmente contrattuale fra la Regione ed i concessionari, rimanendo
condizionata alla libera accettazione da parte di questi ultimi, deve
riaffermarsi l'inapplicabilità nella specie dei principi dell'art. 41 della
Costituzione e conseguentemente la infondatezza, sotto questo riguardo, delle
censure mosse dal ricorso: tanto di quelle che sono state desunte dalla entità
delle limitazioni imposte al concessionario, quanto delle altre relative alla
mancanza nella specie dei requisiti dell'utilità o dei fini sociali. Non viene
neanche in considerazione la questione sollevata nel ricorso stesso circa l'asserita
esistenza di una generale riserva di legge statale per l'imposizione di una
qualsiasi delle limitazioni consentite dall'art. 41, che si ritiene preclusiva
della competenza della Regione, dato che, secondo si é messo in rilievo, non
ricorrono nel caso in esame ipotesi di interventi limitativi di tal genere.
Deve poi, sulla base
dell'interpretazione data alla legge in esame, escludersi che essa sia rivolta
alla formulazione di programmi economici. É da ritenere che la legislazione
avente ad oggetto tale specie di programmi sia riservata allo Stato (secondo un
principio che del resto risulta riaffermato, per la Regione sarda, dall'art. 13
dello Statuto), ed essa é suscettibile di venire svolta dalla Regione solo nei
limiti e secondo le direttive dalla medesima fissate.
É chiaro che le
prescrizioni poste dalla legge in esame in ordine alle concessioni di
giacimenti di idrocarburi richiedono per il loro svolgimento un'ulteriore
normazione riguardante le modalità degli impianti di raffinazione, ed essa, oltre
che essere coordinata con le linee generali della politica dell'energia
spettante allo Stato, dovrà conformarsi alle disposizioni di cui al D.L. 2
novembre 1933, n. 1741 (convertito nella legge 8 febbraio 1934, n. 367, e
regolamento 20 luglio 1934, n. 1303), che impongono l'intervento, negli atti
riferentisi al trattamento industriale degli olii minerali, dei Ministeri
dell'industria delle finanze, della difesa, cui é affidata la tutela degli
interessi ad esso collegati, oltreché delle commissioni previste dalle
disposizioni stesse, e presuppongono in conseguenza accordi preventivi con gli
uffici predetti, come la Corte ha avuto occasione di statuire con la sentenza 30
dicembre 1958, n. 82.
3. - Passando al
secondo motivo del ricorso, é da ritenere inesatta l'affermazione della difesa
della Regione secondo cui l'art. 120 della Costituzione trovi applicazione solo
nei riguardi delle Regioni a statuto ordinario, mentre per le altre esso potrebbe
esplicare effetti solo quando non risulti incompatibile con le disposizioni
statutarie; ciò che si asserisce essere avvenuto per la Sardegna in virtù
dell'art. 4, lett. a, dello Statuto. Infatti, il principio sancito nell'art.
120 rientra fra quelli fondamentali perché necessari a garantire l'unità e
l'indivisibilità della Repubblica, secondo si desume dall'art. 5 della
Costituzione e, quindi, si pone quale limite assoluto di ogni specie di
autonomia.
Ciò premesso, deve
tuttavia escludersi che la legge impugnata incorra nella violazione contestata.
Violazione si sarebbe verificata ove essa avesse imposto a privati produttori
che la lavorazione o trasformazione di generi ricavati dalla loro attività
fosse da effettuare esclusivamente nell'ambito del territorio regionale,
risultando palese in tal caso il contrasto con il principio consacrato
nell'art. 120 che inibisce ogni misura rivolta a sottrarre coattivamente
determinati beni economici al naturale movimento richiesto dalle esigenze della
produzione, del commercio o del consumo, quali sono regolate dalle leggi
dell'economia.
Ma nessuna censura é,
invece, da sollevare allorché la sospensione dell'immissione nel commercio di
un dato prodotto della natura fino a quando esso non sia stato sottoposto a lavorazione
o trasformazione venga effettuata dal medesimo soggetto proprietario del
prodotto stesso. Ciò che appunto si verifica per la legge in contestazione, che
affida al concessionario del giacimento quello stesso potere - dovere di
trasformazione in loco che la Regione avrebbe potuto attribuire a sé stessa,
nel caso di assunzione diretta della gestione del giacimento medesimo. Tale
sottrazione temporanea del prodotto grezzo alla circolazione, fino all'avvenuta
sua raffinazione, trova sufficiente ed idonea giustificazione in un calcolo di
convenienza effettuato dalla Regione. Salvi sempre rimanendo nei confronti dei
provvedimenti regionali che dispongano in tal modo i limiti di carattere
giuridico che, secondo si é prima detto, sono necessari a coordinare l'attività
esplicata dalla Regione nel campo della produzione degli idrocarburi con gli
interessi nazionali con essa interferenti. I limiti dell'art. 120 (a voler
prescindere da quelli più penetranti che sono da far valere nel caso di lesione
dell'interesse nazionale) potrebbero venire in considerazione solo quando si
rendesse palese (ciò che nella specie non risulta) che gli oneri imposti al
concessionario fossero di tale natura da scoraggiare dall'assunzione delle
concessioni, cosi da ripercuotersi dannosamente sulla produzione nazionale
dell'energia.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara infondate le
eccezioni pregiudiziali di inammissibilità del ricorso;
respinge il ricorso
prodotto dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso la legge della
Regione sarda 26 ottobre 1961 concernente "utilizzazione locale degli
idrocarburi provenienti dalle coltivazioni in Sardegna".
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino
MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 16 febbraio 1963.