SENTENZA N.
83
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Regione siciliana con ricorso notificato il 26 febbraio 1962, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 6 marzo successivo ed iscritto al n.
3 del Registro ricorsi 1962, per conflitto di attribuzioni tra la Regione
siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro per la pubblica
istruzione 1 dicembre 1961, concernente "dichiarazione di notevole
interesse pubblico della zona in località " Disueri " sita nell'ambito
dei Comuni di Butera e Mazzarino (Caltanissetta)".
Udita nell'udienza pubblica del 20 giugno
1962 la relazione del Giudice Giuseppe Branca;
uditi l'avv. Pietro Virga, per il
ricorrente, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi,
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Il Ministro per la pubblica istruzione
con decreto 1 dicembre 1961, pubblicato nel n. 320 della Gazzetta Ufficiale del
28 dicembre 1961, dichiarava che la zona in località "Disueri", sita
nel territorio dei Comuni di Butera e Mazzarino (prov. di Caltanissetta),
"ha interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497"
ed é, quindi, sottoposta a tutte le disposizioni contenute nella legge stessa.
Contro questo decreto la Regione siciliana
il 24 febbraio 1962 promoveva ricorso per conflitto di attribuzioni, ricorso
che veniva notificato il 26 febbraio immediatamente successivo.
2. - La Regione ha impugnato il
provvedimento per due motivi.
Il primo motivo é la violazione di norme
statutarie e legislative: in virtù dell'art. 14, lett. n, dello Statuto della
Regione siciliana spetta alla Regione la competenza legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio (cioè delle bellezze naturali e panoramiche a
cui si riferisce la citata legge n. 1497 del 1939, a norma della quale é stato
emesso il provvedimento impugnato); l'art. 20 dello stesso Statuto attribuisce
le funzioni esecutive e amministrative concernenti questa e altre materie al
Presidente e agli Assessori regionali; benché non siano ancora intervenute le
norme d'attuazione, gli organi della Regione e in particolare l'Assessore alla
pubblica istruzione sono investiti delle suddette funzioni in virtù del
D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567: decreto che attribuiva al Presidente
regionale e alla Giunta i poteri già conferiti all'Alto Commissario e alla
Consulta regionale dal R.D.L. 18 marzo 1944, n. 91, e successive modificazioni,
fra i quali poteri sono compresi quelli del Ministro della pubblica istruzione.
Poiché queste norme, emanate nel tempo in
cui il Governo nazionale era investito anche di potestà legislativa
costituzionale, sono ancora in vigore, il provvedimento del Ministro per la
pubblica istruzione le ha manifestamente violate.
La Regione conclude ricordando come il
Consiglio di Stato si sia pronunciato più volte in questi termini (decisioni n.
1049 del 1959 e n. 1051 del 1960).
Il secondo motivo del ricorso é la
violazione di tre decreti del Presidente della Repubblica: a norma della citata
legge n. 1497 del 1939, art. 13, terzo e quarto comma, i provvedimenti, come
quello impugnato, che riguardano località turistiche e opere pubbliche,
richiedono rispettivamente il concerto col Ministro per il turismo (nel 1944
Ministro per la cultura popolare) e colle singole Amministrazioni interessate a
quelle opere; se poi interessano cave o miniere, é richiesto il concerto col
Ministro per l'industria e commercio, previo avviso dell'Ufficio minerario
distrettuale (art. 30 del R. D. 3 giugno 1940, n. 1357).
Ma alle suddette Amministrazioni dello
Stato sono subentrate nella Regione siciliana l'Assessore regionale al turismo
(art. 1 del D. P. R. 9 aprile 1956, n. 510), l'Assessore regionale ai lavori
pubblici (art. 1 del D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878) e l'Assessore regionale
all'industria (art. 1 del D.P.R.5 novembre 1949, n. 1182). Perciò, siccome é
indiscutibile che la zona in località "Disueri" comprende, oltreché
luoghi di interesse turistico e opere pubbliche di notevole importanza, alcune
cave già sfruttate sotto la tutela del Distretto minerario di Caltanissetta, il
provvedimento impugnato doveva essere emesso di concerto coi predetti Assessori
regionali.
Poiché ciò non si é fatto, conclude la
Regione, il decreto del Ministro per la pubblica istruzione deve essere
annullato così come é stato annullato, per un motivo simile, l'analogo decreto
20 giugno 1958 (sentenza
n. 65 del 16 dicembre 1959 della
Corte costituzionale).
3. - -I1 Presidente del Consiglio dei
Ministri si é costituito, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, con
deduzioni depositate il 17 marzo 1962 e ha depositato una memoria il 24 maggio
1962.
Sul primo motivo, la Presidenza del
Consiglio contesta la validità delle pronunce emesse dal Consiglio di Stato in
un campo che non é di sua competenza e rileva che, in materia di tutela del
paesaggio, mancando le norme d'attuazione, la Regione é priva di poteri. Né
questi possono essere esercitati dal Presidente e dagli Assessori regionali
quali organi decentrati dello Stato: infatti, il D.L.C.P.S. n. 561 del 1947,
invocato dalla Regione, ha attribuito agli organi regionali soltanto quei
poteri dell'Alto Commissario che derivano da norme ancora applicabili e non
quelli derivanti da norme abrogate per incompatibilità con lo Statuto regionale
entrato frattanto in vigore (sentenze
n. 18 del 1957 e n. 45 del 1959 della Corte costituzionale); la Regione, d'altronde, non può
invocare neanche l'art. 20, primo comma, ultima parte, dello Statuto, che
disciplina l'esercizio decentrato di funzioni statali: a parte che per questo
esercizio occorrono le direttive dello Stato, tale norma si riferisce a
funzioni che lo Statuto stesso riserva allo Stato e non a quelle che esso
invece, attribuisce alla Regione, come accade in materia di turismo e di tutela
del paesaggio.
Quanto al secondo motivo, la Presidenza del
Consiglio nega che il provvedimento impugnato dovesse essere emesso di concerto
con l'Assessore al turismo: infatti, questo accordo risulta necessario, a norma
dell'art. 13, terzo comma, della legge n. 1497 del 1939, solo quando nella zona
sottoposta a vincolo vi siano luoghi dichiarati di interesse turistico,
dichiarazione che in questo caso non c'é stata, come attesta la Sopraintendenza
ai monumenti di Palermo (doc. n. 3).
Né occorreva il concerto coll'Assessore ai
lavori pubblici poiché il decreto impugnato, essendo a carattere generale, non
ha a che fare con quei provvedimenti particolari che riguardano singole opere
pubbliche (solo per questi il citato art. 13, quarto comma, prevede l'accordo
con le singole Amministrazioni interessate, cioè in primo luogo col Ministro
per i lavori pubblici). Infine, il consenso dell'Assessore all'industria non
era neanch'esso necessario poiché l'art. 30 del regolamento 3 giugno 1940, n.
1357, richiamato dalla Regione, si riferisce soltanto ai provvedimenti
particolari relativi all'apertura e all'esercizio di cave o miniere, cioè a
casi diversi da quello che ha dato origine al ricorso. La Presidenza del
Consiglio conclude osservando che, se si accogliesse la tesi della Regione, ogni
provvedimento generale d'imposizione del vincolo paesistico richiederebbe il
consenso di tutte le Amministrazioni a cui fanno capo le opere pubbliche
comprese nella zona: il che sarebbe assurdo.
4. - Nella discussione orale sono state
ribadite le opposte tesi.
In particolare, la difesa regionale ha
replicato specialmente ad alcuni rilievi sviluppati dalla Presidenza del
Consiglio nella sua memoria: quanto all'affermazione, secondo cui non tutte le
norme attributive di competenza agli organi regionali, contenute nei decreti
del 1944 e successivi, sarebbero in vigore, la Regione l'ha dichiarata
incomprensibile: infatti, o quelle norme sono tutte cadute con la pubblicazione
dello Statuto regionale (il che non é sostenibile, come risulterebbe anche
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale) o sono tutte in vigore; e
allora, se si ritiene che senza le norme d'attuazione la potestà amministrativa
non é passata alla Regione nelle materie di sua competenza esclusiva, é
evidente che rispetto a tali materie la posizione degli organi regionali é
identica a quella che essi hanno rispetto alle materie di competenza statale:
perciò, quando si riconosce che, a norma del decreto n. 567 del 1947,
l'esercizio di questi ultimi poteri é attribuito alla Regione, altrettanto deve
dirsi riguardo alla materia di esclusiva competenza regionale. É vero che
mancano le direttive dello Stato (art. 20 dello Statuto della Regione
siciliana); ma l'assenza di direttive non può paralizzare l'attività
amministrativa che la legge consente alla Regione.
Infine, la difesa regionale, passando a
discutere il secondo motivo del ricorso, ha ricordato che il concerto col
Ministro dell'industria é sempre necessario quando c'é conflitto fra l'esigenza
turistica, che richiede la tutela del paesaggio, e quella economica, che esige
lo sfruttamento del sottosuolo: conflitto che, in questo caso, sarebbe provato
dagli stessi documenti prodotti dall'Avvocatura dello Stato, i quali accennano
a cave di pietra operanti nella località "Disueri" ed escluse, perché
se ne potesse arginale l'esercizio, nella zona vincolata.
L'Avvocatura dello Stato ha insistito
soprattutto sull'incompatibilità delle disposizioni dei decreti nn. 91 e 416
del 1944 e n. 50 del 1945 con lo Statuto della Regione siciliana, incompatibilità
sopravvenuta almeno con la costituzionalizzazione di questo ultimo operata
dalla legge 26 febbraio 1948, n. 2. Inoltre, sempre secondo l'Avvocatura dello
Stato, se fossero ancora applicabili quelle disposizioni, come afferma la
difesa regionale, da un lato non troverebbero spiegazione molte pronunce della
Corte che negano alla Regione ogni competenza nelle materie che sono
potenzialmente coperte da quei decreti, ma su cui non ci sono state norme
d'attuazione; dall'altro, si dovrebbe dubitare della costituzionalità del
D.L.C.P.S. n. 567 del 1947 perché esso attribuirebbe agli organi regionali quei
poteri che, secondo lo Statuto, spetteranno alla Regione soltanto quando si
siano emanate le norme d'attuazione.
Considerato
in diritto
1. - Nel primo motivo del ricorso la difesa
regionale si richiama innanzi tutto agli artt. 14, lett. n, e 20 dello Statuto
speciale siciliano: il provvedimento impugnato violerebbe tali norme poiché é
stato emesso da un organo dello Stato (Ministro della pubblica istruzione) in
materia che é di competenza esclusiva della Regione siciliana.
Tale assunto non può trovare accoglimento.
Non c'é dubbio che il decreto del Ministro della pubblica istruzione riguardi
la tutela delle bellezze naturali e che questa sia oggetto di competenza
esclusiva della Regione siciliana. Senonché a differenza da quanto é avvenuto
nel campo del turismo, dove sono state già emanate le norme di attuazione, in
materia di bellezze naturali la potestà amministrativa, mancando ancora quelle
norme, non é ancora passata alla Regione.
Né si può dire che l'esercizio di tale
potestà spetti alla Regione siciliana in virtù dell'art. 20, primo comma,
seconda parte, dello Statuto regionale: infatti, é vero che questa norma, come
si deve ritenere secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, consente
agli organi regionali di svolgere attività amministrativa statale anche in
terreno di competenza esclusiva della Regione quando non si siano emanate le
norme d'attuazione; ma, appunto, perché ciò accada occorrono direttive del
Governo nazionale, direttive che in questo caso sono mancate totalmente.
Sotto tale profilo la Corte costituzionale,
respingendo il ricorso della Regione siciliana, si uniforma alla propria
costante giurisprudenza, che trae conforto dall'art. 43 dello stesso Statuto
regionale, oltre che dalla disposizione VIII della Costituzione.
2. - La difesa regionale invoca anche i
decreti legislativi 18 marzo 1944, n. 91, 28 dicembre 1944, n. 416, 1 febbraio
1945, n. 50, e il D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567, il quale ultimo
risulterebbe violato in quanto attribuisce agli organi della Regione
l'esercizio di quella potestà amministrativa che, anche riguardo alla tutela
delle bellezze naturali, gli altri tre decreti avevano conferito all'Alto Commissario
e alla Consulta regionale.
Com'é noto, il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947,
"allo scopo di evitare soluzioni di continuità", volle
"assicurare nel territorio dell'Isola l'ulteriore svolgimento delle
funzioni e dei servizi amministrativi" già svolti dall'Alto Commissario
per la Sicilia: poiché, a norma dell'art. 42 dello Statuto siciliano, l'Alto
Commissario e la Consulta regionale dovevano cessare con la prima elezione
dell'Assemblea regionale siciliana, il che era avvenuto puntualmente il 20
aprile 1947, si volle conservare alla Regione, sotto nuova forma, quel sistema
di decentramento di potestà amministrative statali che vi si era praticato
prima dell'emanazione delle norme statutarie: in attesa che queste norme
venissero integralmente attuate e mentre all'uopo si era provveduto alla nomina
di una commissione paritetica, il D.L.C.P.S. n. 567 attribuiva al Presidente e
alla Giunta regionale i poteri che già erano spettati all'Alto Commissario e
alla Consulta regionale. Ciò con l'intesa che tali poteri restassero a quegli
organi regionali nei limiti in cui e fino a quando la potestà amministrativa,
nelle singole materie, non fosse passata alla Regione o riservata espressamente
allo Stato in virtù di speciali norme statutarie o di leggi ordinarie: così, infatti,
deve essere inteso e così é stato inteso da precedenti sentenze di questa Corte
(n. 18 del
1957 e n. 45 del
1958) l'inciso contenuto nello stesso art. 1
del predetto D.L.C.P.S. n. 567 del 1947, là dove esso afferma che le
disposizioni, con le quali si attribuiva competenza amministrativa all'Alto
Commissario, passavano agli organi regionali solo "in quanto applicabili".
Né si può dire, come, invece, ha
genericamente rilevato l'Avvocatura generale dello Stato, che tutto il
complesso normativo dei decreti nn. 91 e 416 del 1944 e n. 50 del 1945 sia
caduto perché incompatibile con lo Statuto regionale. Infattì il D.L.C.P.S. n.
567 del 1947, con cui si conservava l'efficacia di tali disposizioni fu emesso
proprio al fine di soddisfare un'esigenza che era stata temporaneamente
provocata dalla pubblicazione e dalla prima attuazione dello Statuto regionale;
di modo che quell'insieme di norme, essendo state mantenute in vigore con legge
posteriore allo Statuto, non possono ritenersi abrogate da quest'ultimo,
mentre, essendo applicabili nelle sole materie in cui lo Statuto non ha avuto
attuazione, non appaiono incompatibili con esse.
Non per niente l'art. 1 del D.L.C.P.S. n.
567 del 1947 stabilendo, dopo la pubblicazione dello Statuto regionale, che
esse continuano ad osservarsi "in quanto applicabili", presuppone che
ne siano venute meno solo alcune.
Altrettanto infondato é il rilievo che é
stato fatto all'Avvocatura dello Stato nella discussione orale e secondo il
quale l'incompatibilità delle disposizioni racchiuse in quei decreti sarebbe
derivata dalla successiva costituzionalizzazione dello Statuto siciliano
avvenuta con la legge 26 febbraio 1948, n. 2. Questa legge, infatti, non ha
avuto altro scopo ed altro oggetto che di immettere nel tessuto delle norme
costituzionali della Repubblica anche quelle dello Statuto speciale siciliano:
ha attribuito maggior vigore alle norme statutarie, ma non ha potuto ampliarne
il contenuto, né alterare il rapporto che intercorreva fra esse e le altre
leggi, di modo che le disposizioni dei decreti in oggetto, se avevano avuto
efficacia prima del 26 febbraio 1948, dovevano conservarla anche dopo quella
data.
3. - In conclusione, il D.L.C.P.S. n. 567
del 1947 é una legge ordinaria tuttora vigente ed ha attribuito al Presidente e
alla Giunta i medesimi poteri che già spettavano all'Alto Commissario e alla Consulta
regionale, organi dell'Amministrazione dello Stato.
La conseguenza é che, con ciò, si é venuta
a prorogare la situazione di decentramento organico creatasi coi decreti nn. 91
e 416 del 1944 e n. 50 del 1945: infatti, il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947 conferiva
quei poteri non alla Regione, ma a due organi del Governo regionale, il
Presidente e la Giunta, considerati quali organi di decentramento statale.
Col predetto D.L.C.P.S. n. 567 la
competenza, in materia di tutela delle bellezze naturali e in altri campi, non
é passata alla Regione come tale e, pertanto, non si é ancora realizzato quel
decentramento istituzionale che solo apposite norme dello Stato possono
attuare.
Ciò significa che nel caso ora sottoposto
al giudizio della Corte costituzionale non é dato profilare un conflitto di
attribuzioni fra Stato e Regione siciliana: infatti, dal D.L.C.P.S. n. 567 del
1947 si può ricavare soltanto che la dichiarazione di notevole interesse
pubblico della zona in località "Disueri" doveva essere emessa, invece
che da un certo organo statale (Ministro della pubblica istruzione), da un
altro organo, decentrato, dello Stato (Presidente o Giunta regionale).
Con il che, nell'assenza d'un conflitto tra
lo Stato e la Regione, deve dichiararsi inammissibile il ricorso in questa
sede, salva la sua proponibilità in altra sede.
4. - Quanto al secondo motivo del ricorso,
la sua infondatezza si trae agevolmente dalla esatta interpretazione delle
norme a cui esso si richiama.
Infatti, il concerto con l'Assessore al
turismo é necessario quando il provvedimento interessi località
"riconosciute stazioni di soggiorno, di cura, di turismo" (art. 13,
terzo comma, legge n. 1497 del 1939), riconoscimento che non risulta sia
avvenuto in questo caso.
Né era necessario il parere dell'ufficio
minerario distrettuale e il concerto con l'Assessore all'industria: l'art. 30
del R. D. n. 1357 del 1940 richiede l'uno e l'altro solo quando si emettano i
provvedimenti speciali, a cui allude, in materia di cave e di miniere, l'art.
11 della citata legge n.l497 del 1939 e che non devono confondersi con la
dichiarazione di notevole interesse pubblico contenuta nel decreto del Ministro
della pubblica istruzione: questo é anche il parere, varie volte espresso, del
Consiglio di Stato.
Infine, é vero che tutti i provvedimenti
relativi alla tutela delle bellezze naturali, se riguardano opere pubbliche,
devono essere emessi di concerto con le singole Amministrazioni interessate e
perciò, se si tratta di beni di cui sia titolare la Regione, con l'Assessore
regionale alle opere pubbliche; ma sta di fatto che non apparisce provata,
quanto alla zona sottoposta a vincolo, la presenza di opere pubbliche a cui si
riferisca specialmente il provvedimento impugnato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara che, in mancanza di disposizioni
d'attuazione, spetta allo Stato emettere provvedimenti per la tutela del
paesaggio siciliano, a norma della legge 29 giugno 1939, n. 1497;
respinge, pertanto, in riferimento agli
artt. 20 e 43 dello Statuto regionale, il ricorso proposto dalla Regione
siciliana;
dichiara, inoltre, inammissibile, ai sensi
di cui in motivazione, il ricorso della Regione siciliana in quanto é stato
proposto in riferimento all'art. 2, lett. c. del decreto legislativo 18 marzo
1944, n. 91, modificato dai decreti legislativi luogotenenziali 28 dicembre
1944, n. 416, e 1 febbraio 1946, n. 50, e al D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567,
recante "norme transitorie per l'attuazione dello Statuto della Regione
siciliana".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 1962.
Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 9 luglio 1962.