SENTENZA N.
53
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
della legge regionale siciliana 26 giugno 1952, n. 16, e della legge dello
Stato 11 luglio 1952, n. 765, promosso con ordinanza emessa il 7 aprile 1961
dal Tribunale di Siracusa nel procedimento civile vertente tra Gaudioso Andrea
e Mazzotta Salvatore, iscritta al n. 78 del Registro ordinanze 1961 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161 del 1 luglio 1961 e
nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 32 del 5 luglio 1961.
Viste le dichiarazioni di intervento del
Presidente della Regione siciliana e del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 21 marzo
1962 la relazione del Giudice Nicola Jaeger:
uditi gli avvocati Carlo Selvaggi e Arturo
Carlo Jemolo, per Gaudioso Andrea, l'avv. Libero Cagnone, per Mazzotta
Salvatore, l'avv. Paolo Torrisi, per il Presidente della Regione siciliana, e
il sostituto avvocato generale dello Stato Nicola Graziano, per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
Le questioni di legittimità costituzionale
della legge regionale siciliana 26 giugno 1952, n. 16, e della legge dello
Stato 11 luglio 1952, n. 765, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 41, 42 e 44
della Costituzione, sono state promosse con ordinanza 7 aprile 1961 del
Tribunale di Siracusa - Sezione specializzata per la decisione delle
controversie in materia di mezzadria, colonia parziaria e compartecipazione.
Davanti al Tribunale il dott. Andrea
Gaudioso aveva domandato, con ricorso in data 19 aprile 1960, la dichiarazione
che il colono Salvatore Mazzotta non aveva diritto alla proroga legale del
contratto di colonia parziaria stipulato fin dal 15 agosto 1924, perché le leggi,
regionale e statale, che avevano disposto la proroga dei contratti del genere,
sarebbero state viziate di illegittimità costituzionale, essendo in contrasto
con le norme e i principi stabiliti dagli artt. 3, 4, 38, 41, 42, 44 e 46 della
Costituzione.
Il convenuto si era opposto alla domanda,
concludendo perché la Sezione specializzata dichiarasse manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale e rigettasse nel merito il
ricorso.
Con l'ordinanza sopra indicata il Tribunale
ha riconosciuto la rilevanza, rispetto al giudizio principale, delle questioni
di legittimità costituzionale sollevate dal ricorrente e ne ha escluso la
manifesta infondatezza, fatta eccezione per i riferimenti agli artt. 38 e 46
della Costituzione, mentre ha aggiunto d'ufficio il richiamo all'art. 2 della
Costituzione stessa. Esso ha, quindi, proposto tali questioni nei riguardi di
entrambe le leggi; tanto di quella della Regione siciliana quanto di quella
dello Stato, considerate ciascuna nella sua interezza, vale a dire senza
esaminare distintamente le diverse disposizioni ivi contenute.
L'ordinanza é stata regolarmente comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed al Presidente della Regione siciliana, nonché
pubblicata per disposizione del Presidente della Corte costituzionale, nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161 del 1 luglio 1961 e nella Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana n. 32 del 5 luglio 1961.
Si sono costituite, depositando in
cancelleria le loro deduzioni, entrambe le parti private; e sono intervenuti il
Presidente della Regione siciliana e il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocatura generale dello Stato.
Nelle deduzioni depositate in cancelleria
il 24 maggio 1961 l'attore Gaudioso ha esposto sinteticamente i motivi, in base
ai quali sostiene la illegittimità delle due leggi, affermando che esse violano
l'art. 2 della Costituzione, perché realizzano una ingiustificata compressione
del principio di libertà, l'art. 3 perché trasgrediscono il principio di
eguaglianza e attribuiscono ad alcuni lavoratori una posizione di privilegio
nei confronti di altri, l'art. 4 perché ledono il pari diritto di tutti i
cittadini al lavoro e l'obbligo di promuovere le condizioni perché questo
diritto sia reso effettivo, gli artt. 41 e 42 perché limitano la libera
determinazione dell'imprenditore agricolo e l'esercizio dei poteri garantiti al
proprietario, e, infine, l'art. 44, perché esulano dai fini previsti e indicati
in tale norma.
Il Mazzotta, invece, nelle deduzioni
depositate il 5 giugno 1961, contesta decisamente la sussistenza dei vizi di
legittimità costituzionale denunciati, richiamandosi anche alla giurisprudenza
della Corte di cassazione in materia; afferma che le leggi statali e regionali
hanno mirato precisamente ad attuare il precetto dell'art. 44 della
Costituzione e che é indubbia la preminenza dell'interesse della collettività a
conseguire una più equa distribuzione della terra coltivabile, il conseguente
accesso dei coltivatori al possesso del suolo e l'incremento della
produttività.
La difesa della Regione si richiama,
nell'atto di intervento depositato il 26 maggio 1961, al testo degli artt. 2, 3
e 4, che si suppongono violati, osservando che essi tutelano precisamente
"i diritti inviolabili dell'uomo", la "dignità sociale" e
l'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge, e il "diritto al
lavoro"; né meno infondata sarebbe la censura rivolta alle leggi con
riferimento agli artt. 51 e 44 della Costituzione.
L'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri é stato depositato il 27 maggio 1961. In esso
l'Avvocatura generale dello Stato propone anzitutto due questioni
pregiudiziali, osservando che l'ordinanza del Tribunale di Siracusa ha
sollevato la questione di legittimità costituzionale rispetto a entrambe le
leggi, quella regionale e quella statale, integralmente, con riferimento a
tutte le norme ivi contenute, senza indicare quali fra le varie disposizioni delle
leggi stesse (che disciplinano, entrambe numerose altre materie oltre alla
proroga dei contratti agrari) sarebbero viziate da illegittimità
costituzionale; così sarebbe stato, invece, necessario fare, giusta l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87. Mancherebbe, pertanto, ogni giudizio di
"rilevanza specifica", non risultando chiarito perché le questioni
proposte dall'attore riguardino ciascuna legge "nella sua interezza".
Osserva, poi, che non era dubbio che il rapporto Gaudioso - Mazzotta fosse regolato
dalla legge regionale siciliana, e non da quella dello Stato; e che non
potrebbe ammettersi la proposizione di una questione di legittimità
costituzionale concernente una legge non applicabile al rapporto controverso se
non in via ipotetica e, comunque, futura, vale a dire solo per la eventualità
che, dichiarata illegittima la legge regionale, si prospettasse applicabile al
rapporto quella dello Stato.
La difesa dello Stato conclude, pertanto,
perché la Corte costituzionale voglia rimettere gli atti al giudice a quo,
affinché questi indichi quali delle disposizioni contenute nelle leggi
ordinarie di che trattasi hanno rilevanza ai fini della definizione della lite
in corso, o, subordinatamente, voglia dichiarare che non é da far luogo a
decisione sulla questione di legittimità costituzionale della legge dello Stato
11 luglio 1952, n. 765; perché, comunque, le questioni proposte siano
dichiarate infondate nel merito, in quanto proprio dalle stesse norme
costituzionali che si affermano violate, risulterebbe giustificata l'emanazione
delle leggi sospettate di illegittimità.
Sono state depositate memorie dalla difesa
della Regione siciliana, in data 28 febbraio 1962, e dalla difesa del Gaudioso,
in data 8 marzo 1962.
Quest'ultima replica anzitutto alla eccezione
preliminare proposta dall'Avvocatura generale dello Stato in relazione alla
omissione, nell'ordinanza del Tribunale, di ogni indicazione delle norme
oggetto del giudizio di legittimità costituzionale, e sostiene che la questione
da risolvere é chiaramente identificata come quella che concerne la legittimità
di una proroga disposta senza limiti di tempo; aggiunge che già in altro caso,
recentemente deciso, la Corte non avrebbe ravvisato un motivo di
inammissibilità nel fatto che il giudice del processo principale avesse
proposto la questione nei riguardi di un intero testo legislativo, essendo
questo metodo utile ai fini dell'applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87.
In quanto alla estensione del controllo di
legittimità anche alla legge nazionale, la difesa del Gaudioso afferma che
sarebbe eccessivo pretendere in siffatti casi la proposizione consecutiva di
due distinti giudizi davanti alla Corte, posto che la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge regionale denunciata determinerebbe
automaticamente l'applicazione al rapporto controverso delle disposizioni della
legge statale affetta dallo stesso vizio rilevato in quella regionale. Aggiunge
poi che, vertendosi in materia di disciplina giuridica di rapporti privati, la
questione di legittimità costituzionale della legge regionale dipende stretta
mente dalla risoluzione di quella concernente la legge statale, anche secondo
le massime ripetutamente accolte nella giurisprudenza della Corte.
Per quel che concerne il merito, la memoria
contiene un'ampia critica delle leggi impugnate, basata anche sul confronto fra
le disposizioni vincolistiche adottate durante l'ultimo conflitto e negli anni
immediatamente successivi e le leggi del 1952, che risponderebbero ad una esigenza
nuova e diversa: quella di mantenere ferma la situazione di fatto in vista di
una successiva riforma dei contratti agrari. Ciò implicherebbe, peraltro, una
sospensione della libertà del proprietario imprenditore, in ordine alla scelta
dei collaboratori e dei mezzi necessari all'esercizio dell'impresa agricola,
con violazione delle norme contenute negli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione;
né varrebbe ad escludere la lesione del diritto di liberta e del principio di
eguaglianza la previsione di alcune ipotesi di eccezioni alla regola, soggette
a numerose condizioni e sottocondizioni divenute ancora più rigorose a seguito
della interpretazione accolta dalla giurisprudenza più autorevole.
La difesa del Gaudioso ravvisa, poi, una
grave contraddizione tra l'ammissione del legislatore che il diritto vigente
non corrisponda ai bisogni collettivi e alla coscienza comune, implicita nel
preannuncio di nuove leggi, e la immobilizzazione di situazioni createsi in
base alle leggi non ritenute più consone: immobilizzazione, che afferma essere
causa di gravi danni, generali e particolari, data la eterogeneità dei rapporti
immobilizzati, e non consentita dalle norme contenute negli artt. 41 e 44 della
Costituzione, perché non corrisponde ad alcun programma, né ad alcuno dei fini
previsti nelle norme stesse. In conclusione, essa ravvisa nelle due leggi una
compressione dei diritti di libertà e di eguaglianza, senza che vi siano
finalità atte costituzionalmente a legittimarle, e chiede venga dichiarata la
illegittimità costituzionale della legge nazionale 11 luglio 1952, n. 765, e
precisamente dell'art. 1 e delle norme dipendenti, nonché della legge regionale
26 giugno 1952, n. 16, art. 1, e norme dipendenti.
La difesa della Regione siciliana si
rimette a quanto già esposto per ciò che concerne ogni eccezione preliminare e
si sofferma, invece, sulle questioni di merito, sostenendo la infondatezza
delle censure mosse alle disposizioni, che sanciscono la proroga del termine
dei contratti agrari.
A suo avviso non esiste violazione
dell'art. 2 della Costituzione, né compressione di un preteso principio di
libertà, poiché l'autonomia contrattuale non ha carattere assoluto, é
riconosciuta dalla legislazione ordinaria (art. 1322 Cod. civ.) e soggetta a
ogni sorta di limiti, imposti da norme imperative ordinarie.
Non sussiste nemmeno - sempre secondo la
difesa della Regione - alcuna violazione dell'art. 3, poiché le norme
denunciate dispongono indistintamente per tutti i soggetti che vengono a
trovarsi nelle condizioni da esse astrattamente previste, senza alcun richiamo
alle disposizioni vietate dalla norma costituzionale; né la proroga disposta
attribuirebbe una posizione di privilegio ad alcuni lavoratori nei confronti di
altri.
In quanto alla violazione dell'art. 4, la
difesa della Regione contesta che la proroga leda il diritto dei lavoratori
agricoli non legati dal contratto prorogato, perché questo potrebbe essere
sempre rinnovato col medesimo lavoratore, senza alcun diritto da parte di
altri, qualora venisse a scadere.
Nei riguardi dell'art. 41 della
Costituzione, la stessa difesa ravvisa nelle disposizioni delle leggi
denunciate una funzione attuativa della norma costituzionale, anziché una
violazione di questa, la quale pone all'iniziativa privata dell'imprenditore un
limite generale inviolabile, in relazione a possibili contrasti fra il suo
svolgimento e la utilità sociale, e ne prevede limiti particolari, imposti da
leggi ordinarie nell'interesse sociale. D'altra parte, osserva che il secondo
comma dell'art. 41 demanda vasti compiti al legislatore ordinario,
autorizzandolo a determinare programmi e controlli, affinché l'attività
economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini
sociali, vale a dire a compiere interventi assai più penetranti di quanto non
possa essere una semplice proroga contrattuale.
Non sussisterebbe, infine, alcuna
violazione degli artt. 42 e 44, perché le leggi denunciate non impongono
obblighi, limiti e vincoli al diritto di proprietà come tale, ma soltanto un
limite temporaneo alla facoltà dispositiva contrattuale, tanto più consentito
in quanto diretto a finalità sociali, che varrebbero a giustificare anche veri
e propri limiti al diritto di proprietà.
La difesa della Regione insiste, pertanto,
nelle conclusioni già formulate nell'atto di intervento.
Nella discussione orale all'udienza i
difensori delle parti private, della Regione e dello Stato hanno illustrato
ampiamente gli argomenti già esposti, ribadendo le rispettive conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - Le eccezioni pregiudiziali proposte
dall'Avvocatura generale dello Stato non possono essere accolte.
É occorso altre volte, infatti, che sia
stato sottoposto al giudizio di legittimità costituzionale l'intero testo di un
provvedimento legislativo e che la Corte costituzionale abbia deciso le
questioni relative senza rilevare alcun difetto dei presupposti del proprio
giudizio, sempreché le censure di legittimità fossero tali da investire tutte
le norme contenute nel provvedimento denunciato. Ed é ciò che si é presentato
nella specie, perché il vizio di legittimità costituzionale denunciato concerne
precisamente l'intero contenuto di leggi, che, secondo la tesi di chi ha
promosso il giudizio, non avrebbero potuto legittimamente disporre la proroga
della disciplina giuridica dei rapporti da esse considerati.
2. - Si presenta, invece, per la prima
volta all'esame della Corte la figura di un giudizio di legittimità
costituzionale proposto in via eventuale e ipotetica, come risulta dalla
ordinanza del Tribunale di Siracusa, il quale ha sottoposto alla Corte
costituzionale le norme contenute in due testi legislativi distinti - una legge
regionale e l'altra dello Stato - recanti una disciplina analoga di rapporti
della stessa specie, motivando che, ove fosse dichiarata la illegittimità
costituzionale della legge della Regione, al rapporto giuridico oggetto della
controversia principale avrebbero dovuto applicarsi le norme contenute nella
legge dello Stato, rispetto alle quali si sarebbe potuto configurare - e per
gli stessi motivi - un analogo vizio di legittimità costituzionale.
La Corte non ravvisa alcun argomento, né
testuale né sistematico, che induca a negare a priori l'ammissibilità di una
siffatta forma di proposizione delle questioni, i cui vantaggi ai fini dell'economia
dei giudizi sono evidenti, valendo ad escludere la necessità di una duplice
fase e del procedimento principale e del procedimento incidentale
costituzionale nella ipotesi che la prima si concluda con una dichiarazione di
illegittimità delle norme denunciate. É ovvio, d'altra parte, che, ove tale
ipotesi non si avveri e la prima questione sia dichiarata non fondata, la Corte
costituzionale non potrà prendere in esame la seconda, proposta in via
subordinata, essendo risultato inesistente il presupposto della rilevanza di
essa ai fini del giudizio principale, e ciò ai termini della stessa ordinanza
di rimessione degli atti alla Corte e, quindi, con pieno rispetto della
competenza esclusiva del giudice del processo principale ad accertare la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale nei riguardi di tale
processo.
3. - Passando all'esame della questione
concernente la legge regionale di cui si discute, la Corte non può certamente
considerare favorevolmente, in linea di principio, il metodo della proroga
continuativa di forme di disciplina legislativa dei rapporti aventi dichiarato
carattere di provvisorietà.
Già in una precedente sentenza la Corte
ebbe occasione di osservare: "Indice della natura contingente della
situazione che ha dato causa alle leggi di cui trattasi é anche la loro
temporaneità. Infatti, la prima legge (siciliana) del 22 settembre 1947, n. 11,
ha l'esplicita durata di un solo anno; le successive ricorrenti proroghe non
fanno che dimostrare il permanere delle particolari situazioni. La proroga
contenuta nella legge 26 giugno 1952, n. 16, 'fino alla entrata in vigore della
legge sulla riforma dei contratti agrari, mostrerebbe inoltre la volontà della
Regione di uniformarsi alla futura, e sembra imminente, legge statale sui contratti
agrari" (sentenza
n. 6 del 24 gennaio 1958).
Come é noto, le previsioni di un intervento
decisivo a breve scadenza del legislatore nazionale non si sono avverate. Né
occorre in questa causa valutare i motivi per i quali una riforma generale
della materia dei contratti agrari non é stata compiuta.
In tali condizioni della legislazione dello
Stato, il problema della legittimità costituzionale della legge regionale
siciliana 26 giugno 1952, n. 16, deve essere esaminato alla stregua dei
principi più volte affermati da questa Corte in materia di competenza
legislativa della Regione a disciplinare i rapporti intersubbiettivi privati:
competenza, che si é ammessa soltanto in relazione a situazioni eccezionali e
per periodi di tempo limitati.
La tesi che la legge regionale in
questione, emanata come legge temporanea, destinata a regolare i rapporti
"fino alla entrata in vigore della legge sulla riforma dei contratti
agrari" (art. 1, primo comma), avrebbe perduto tale carattere di
temporaneità perché la legge statale non é stata ancora emanata, non può essere
accolta, fino a tanto che non sia esclusa la possibilità che venga emanata la
legge dello Stato destinata a regolare funditus la materia, ovvero che
risulti rinviata indefinitivamente tale situazione legislativa; nel qual caso
potrebbe sorgere la questione della sopraggiunta illegittimità costituzionale
della legge per il carattere non più temporaneo della legge stessa.
Di conseguenza, la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale denunciata deve essere dichiarata non
fondata, proprio in considerazione del carattere temporaneo e speciale delle
esigenze, alle quali essa ha inteso provvedere, sulla falsariga dei provvedimenti
adottati dal legislatore nazionale, che ne ha espressamente confermato la
temporaneità, e della costante giurisprudenza di questa Corte in materia di
legislazione della Regione siciliana e di conformità delle sue norme ai
principi della Costituzione.
4. - Riconosciuta non fondata la questione
di legittimità costituzionale della legge 26 giugno 1952, n. 16, della Regione
siciliana, la Corte non può non tener conto della precisazione contenuta nella
ordinanza con la quale il Tribunale di Siracusa ha rimesso gli atti alla Corte,
indicando la legge dello Stato n. 765 del 1952 come quella "che questa
Sezione specializzata dovrebbe applicare a favore del convenuto, nel caso di
inefficacia della legge regionale".
Sarebbe difficile immaginare un altro esempio,
nel quale risultasse in modo più chiaro che il giudice del processo principale
si é pronunciato esaurientemente sul punto della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale nei riguardi del giudizio di merito, dichiarando la
sussistenza della rilevanza nel caso che l'accertamento della illegittimità
della legge regionale rendesse applicabile la legge statale, ed escludendo
conseguentemente la rilevanza stessa nel caso inverso, posto che la legittimità
della legge regionale imponeva la sua applicazione al rapporto controverso e
rendeva irrilevante rispetto al giudizio principale ogni questione sulla
legittimità di una legge dello Stato, che non avrebbe trovato applicazione.
La Corte non ha, pertanto, il potere di
esaminare la legittimità costituzionale della legge dello Stato 11 luglio 1952,
n. 765, in riferimento alla causa pendente davanti alla Sezione specializzata
del Tribunale di Siracusa, e deve riservarla impregiudicata.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
respinge le eccezioni pregiudiziali
proposte dall'Avvocatura generale dello Stato;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale della legge 26 giugno 1952, n. 16, della Regione
siciliana, in riferimento alle norme contenute negli artt. 2, 3, 4, 41, 42 e 44
della Costituzione.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 5 giugno 1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 14 giugno
1962.