SENTENZA N.
46
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Regione Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 28 ottobre 1961,
depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 30 successivo ed
iscritto al n. 17 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di attribuzione tra
la Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito del provvedimento in
data 29 agosto 1961, n. 941, del Comitato interministeriale dei prezzi che ha
disposto la unificazione delle tariffe per l'energia elettrica in tutto il
territorio nazionale.
Udita nell'udienza pubblica del 4 aprile
1962 la relazione del Giudice Costantino Mortati;
uditi l'avv. Giorgio Franco, per il
Presidente della Regione Trentino-Alto Adige, e il sostituto avvocato generale
dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
Con ricorso notificato il 28 ottobre 1961
al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Comitato interministeriale dei
prezzi e depositato regolarmente nella cancelleria della Corte costituzionale
il 30 ottobre 1961, la Regione Trentino-Alto Adige, in persona del Presidente
della Giunta regionale, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
provvedimento in data 29 agosto 1961, n. 941, del Comitato interministeriale
dei prezzi, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 agosto 1961, che ha
disposto la unificazione delle tariffe per l'energia elettrica in tutto il territorio
nazionale, ed avente, quindi, efficacia anche nel territorio della Regione.
Si deduce nel ricorso che l'appartenenza
alla Regione della competenza, di natura sostanzialmente legislativa, di
fissare il prezzo per la cessione di energia elettrica agli utenti si deduce
dall'insieme delle disposizioni consacrate sia nei nn. 3 e 5 dell'art. 5 dello
Statuto (che attribuiscono alla legge regionale le materie dell'utilizzazione
delle acque pubbliche e, rispettivamente, dell'incremento della produzione industriale
e dell'attività commerciale), sia nel successivo art. 10 (che, nell'imporre
l'obbligo ai concessionari di grandi derivazioni a scopo idroelettrico di
fornire, o gratuitamente o a prezzo di costo, determinati quantitativi di
corrente, vuole raggiungere lo scopo di risarcire la Regione dei danni ad essa
arrecati dalla distrazione di fonti di energia in essa prodotte, e ciò
consentendole di attirare nel suo territorio un notevole numero di iniziative
industriali, mediante il ricorso ad un regime di bassi prezzi nella cessione
della corrente), sia infine nell'art. 14 delle norme di attuazione dettate con
il decreto presidenziale n. 574 del 1951, perché esso, nell'affidare alla
Regione di determinare, nei confronti degli utenti, il prezzo dell'energia che
ad essa deve essere fornita dai concessionari delle grandi derivazioni, ai
sensi dell'art. 10, secondo comma, ora menzionato, statuisce anzitutto che
"tale prezzo in ogni caso non potrà superare il prezzo che verrà
eventualmente fissato dagli organi dello Stato, per le Regioni limitrofe"
e poi, nell'ultimo comma, che "restano ferme le disposizioni statali
relative al blocco ed alla fornitura dell'energia elettrica"; dal che
dovrebbero dedursi due conseguenze, e cioè : 1) che gli organi dello Stato sono
da ritenere abilitati a fissare i prezzi solo per le Regioni limitrofe e non
già per la Regione T. - A.A.; 2) che in quest'ultima le norme statali hanno
vigore solo per il blocco, ma non mai quello sui prezzi.
Si fa, altresì, osservare che, se si é
ritenuto legittimo far discendere dal potere regionale di legiferare nella
materia dell'incremento dell'industria e del commercio l'abolizione del
principio della nominatività dei titoli azionari, con più forte ragione se ne
deve far derivare la competenza della quale ora si tratta, perché nei suoi
confronti possono invocarsi le altre disposizioni prima ricordate; ciò tanto
più pel fatto che manca in confronto alla Regione quel complesso di norme che
hanno radicato per lo Stato la speciale competenza amministrativa del C.I.P.
Conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare la competenza regionale in
materia e di conseguenza annullare l'impugnato provvedimento, nella parte con
la quale vuole essere operativa nel territorio della Regione.
Con deduzioni depositate il 16 novembre
1961 il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi in giudizio a mezzo
dell'Avvocatura dello Stato, nel resistere al ricorso, fa rilevare:
preliminarmente, che il provvedimento impugnato, anche pel suo carattere di
atto amministrativo, non vulnera in alcun modo il potere assicurato alla
Regione dall'art. 14 delle norme di attuazione, potere che é da intendere
strettamente limitato alla quantità di energia prevista dall'art. 10 dello
Statuto; che, inoltre, essendo gli obblighi imposti dal provvedimento stesso
limitati a realizzare il ribasso dei prezzi più elevati (mentre esso conferisce
una mera facoltà per l'eventuale elevazione di quelli più bassi), non ha
ragione d'essere la preoccupazione espressa dalla difesa della Regione che si vengano
a scoraggiare, con l'innalzamento dei prezzi, le imprese industriali operanti
nel suo territorio. Osserva, poi, l'Avvocatura che, per potere fare rientrare
nelle competenze regionali relative all'utilizzazione delle acque o
all'incremento delle attività produttive anche quella ora rivendicata con il
ricorso, si dovrebbe adottare un concetto di "materia" legislativa
regionale così ampio ed elastico da annullare praticamente la linea di confine
da porre rispetto alla competenza statale.
Si fa, poi, rilevare che la competenza
della Regione per le materie di cui all'art. 4 e limitata dal rispetto dei
principi dell'ordinamento e degli interessi nazionali, ed anzi, per quella del
successivo art. 5, anche dai principi stabiliti dalle leggi dello Stato; e non
può sorgere dubbio che nel settore dell'energia l'interesse nazionale esige che
in tutto il territorio dello Stato sussista completa parità di condizioni
economiche per l'accesso ad essa. E poiché a tale esigenza s'informano le leggi
statali (come il D. Leg. 15 settembre 1947, n. 896), le quali affidano allo
Stato di decidere quali prezzi debbano determinarsi su scala nazionale e quali
su scala locale, l'Avvocatura conclude chiedendo che sia dichiarata la
legittimità del decreto impugnato e, conseguentemente, rigettato il ricorso.
La stessa Avvocatura ha, in data 23 marzo
corrente, depositato una memoria, nella quale, dopo avere ribadito che il
prezzo fissato dal C.I.P. é solo prezzo massimo e che esso non interferisce in
quella parte di energia alla quale ha riguardo la norma derogatoria dell'art.
10 dello Statuto, fa osservare che, anche ad ammettere, in ipotesi, una
competenza regionale, essa dovrebbe essere contenuta nei limiti dei principi
delle leggi statali e precisamente di quello fra essi che attribuisce la
fissazione dei prezzi relativi ai servizi di pubblico interesse soggetti a
blocco, per tutto il territorio dello Stato, al Comitato interministeriale dei
prezzi. Principio questo che non ha formato oggetto di dubbio per le altre
Regioni a Statuto speciale, e per lo stesso Trentino-Alto Adige, dal quale non
é stata mai sollevata questione di competenza in occasione di precedenti
provvedimenti in materia di prezzi dell'energia elettrica. Insiste nelle
conclusioni già prese.
La difesa della Regione ha prodotto una
memoria in data 26 marzo 1962, della quale non si tiene conto perché fuori
termine.
All'udienza le due parti hanno insistito
nelle loro conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - La Regione fa discendere il potere,
che essa rivendica, di procedere alla determinazione dei prezzi di cessione
agli utenti dell'energia elettrica prodotta dai corsi di acqua scorrenti nel
proprio territorio dal disposto dell'art. 5 (nn. 3 e 5) dello Statuto, in
correlazione con le norme del successivo art. 10, terzo, quinto e sesto comma,
nonché con le altre di cui all'art. 14 delle norme di attuazione, approvate con
il D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574.
La Corte ritiene che nessuna delle
disposizioni richiamate, né considerate singolarmente, né nel loro nesso e nel
complessivo sistema dei rapporti fra Stato e Regione, conforti la tesi
sostenuta.
Per ben precisare i termini della
controversia occorre ricordare che lo speciale trattamento del regime delle
acque pubbliche nella Regione T.- A.A., reso necessario dalla configurazione
geografica di questa, é il risultato di una lunga elaborazione richiesta dalla
esigenza di contemperare gli interessi della medesima con quelli sia delle
altre Regioni nelle quali si riversano i corsi di acqua che in essa sorgono o
scorrono, e sia dall'intera economia nazionale, la quale deve potersi giovare
dell'utilizzazione dell'energia elettrica ovunque essa sia prodotta. La
disciplina che ne é risultata si differenzia da quella delle altre Regioni a
Statuto speciale, in quanto nel Trentino-Alto Adige le acque pubbliche, a
qualunque uso destinate, continuano a far parte del demanio statale, e la
Regione manca di potestà legislativa esclusiva in materia, possedendo solo
quella concorrente, che viene dall'art. 5, n. 5, riferita genericamente alla
"utilizzazione delle acque stesse".
La delimitazione dell'ambito entro il quale
quest'ultimo potere é da circoscrivere risulta dalle successive disposizioni
degli artt. 9 e 10 dello stesso Statuto, che, mentre riservano allo Stato tutte
le concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico, conferiscono alla
Regione, a titolo di compensazione (in analogia a quanto disposto per i Comuni
rivieraschi dalle norme generali in materia di acque, e precisamente dall'art.
52 del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775) il diritto di ottenere determinati
quantitativi di energia per gli usi e sotto le condizioni di favore ivi
specificate.
L'art. 14 delle norme di attuazione emanate
con il citato decreto presidenziale del 1951 (a svolgimento ed integrazione del
secondo comma dell'art. 10, secondo il quale l'energia da destinare agli usi
domestici, o dell'artigianato e dell'agricoltura locali deve essere fornita al
prezzo di costo), mentre dichiara la competenza della Regione alla
determinazione del prezzo di cessione agli utenti del predetto quantitativo di
energia, limita poi la discrezionalità della medesima in ordine a tale punto,
allo scopo di ottenere che il beneficio garantito dallo Statuto, di conseguire
l'energia a condizioni particolarmente favorevoli, torni a vantaggio degli
utenti e stabilisce all'uopo che il prezzo stesso debba "di regola"
coincidere con il prezzo economico, senza in ogni caso poter superare quello
fissato dallo Stato per le Regioni limitrofe.
Del tutto infondata é la deduzione che la
difesa attrice vorrebbe trarre dall'inciso dell'art. 14 riferito per ultimo,
apparendo chiaro come esso, lungi dal potere essere interpretato nel senso di
dedursene la competenza regionale per la disciplina dei prezzi di cessione
della quantità di energia diversa da quella prevista dall'art. 10, ha il
significato opposto, rivolta com'é a circoscrivere l'esercizio della potestà
alla medesima riconosciuta per l'energia rientrante nel quantitativo previsto
dall'articolo stesso. Non é, infatti, possibile riferire il prezzo al quale ha
riguardo il secondo periodo del primo comma dell'articolo in esame ad
un'energia che non sia quella considerata nel periodo immediatamente
precedente, data la correlazione esistente fra l'uno e l'altro.
L'imposizione di un limite massimo del
prezzo, non sorpassabile dalla Regione (da valere nei casi in cui questa non si
uniformi al principio sancito nello stesso art. 14 che, in via di regola, vuole
la corrispondenza fra il prezzo di cessione e quello economico) é disposta con
riferimento ai prezzi stabiliti per le Regioni limitrofe, dato che per queste
la contiguità con la stessa parte dell'arco alpino nel quale é compreso il
Trentino-Alto Adige determina una somiglianza, oltre che di condizioni
idro-orografiche, di esigenze economiche, tale da richiedere un coordinamento
nelle tariffe dell'energia di cui esse beneficiano, salvo il più ampio
coordinamento possibile ad essere realizzato (e che ora si viene, appunto, a
realizzare) sul piano nazionale.
Tale interpretazione risulta viemmeglio
confermata dal successivo terzo periodo dallo stesso primo comma dell'art. 14,
che consente alla Regione di praticare, in via eccezionale, prezzi di cessione
di particolare favore (e cioè ancora inferiori al prezzo economico), ma sempre
con riferimento alla quantità di energia di cui all'art. 10, secondo risulta
dalla elencazione degli usi per i quali l'eccezione é resa possibile, che
riproduce quella contenuta nell'articolo stesso, facendo una sola eccezione per
la corrente destinata agli usi domestici.
Ancora meno fondato appare poi l'argomento
che la difesa della Regione crede di poter trarre dall'ultimo comma dello
stesso art. 14. Non é, infatti, esatto che il richiamo ivi contenuto alle leggi
statali relative al blocco ed alla fornitura dell'energia elettrica escluda
l'applicabilità di quella parte delle leggi stesse riguardante i prezzi,
essendo vero, al contrario, che la funzione propria delle leggi sul blocco é
stata precisamente (oltre che di prorogare i contratti in corso) di precludere
ogni maggiorazione dei prezzi o, più in generale, di affidare ad apposito
organo (il C.I.P.) la disciplina dei prezzi di determinati generi o prodotti,
onde farli corrispondere ad esigenze di pubblico interesse. Ciò del resto
risulta esplicitamente dai decreti che hanno regolato la materia, a cominciare
dal D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e successivi, fino al D.L.C.P.S. 15
settembre 1947, n. 896, che ebbe a statuire la proroga dei contratti, fra gli
altri, di fornitura dell'energia elettrica per tutto il periodo di durata delle
disposizioni che sottoponevano a disciplina pubblicistica i relativi prezzi
(art. 11). Ed é stato giustamente osservato che nel settore dell'energia il
diritto di proroga non ha avuto sostanzialmente altro motivo se non quello di
rendere operante il prezzo di imperio.
L'attività del C.I.P. che (più
particolarmente nel campo dell'energia idroelettrica) ebbe ad operare nel senso
di consentire progressivi aumenti delle tariffe e dei prezzi vigenti nel 1942,
si é poi svolta verso una sempre maggiore unificazione delle tariffe stesse,
secondo risulta in modo più specifico dal citato decreto del 1947, che previde
la possibilità della istituzione delle "casse di conguaglio", allo
scopo di ovviare alla preesistente disparità di prezzi-base fra Regione e
Regione. Unificazione che corrisponde ad esigenze indeclinabili della politica
nazionale dell'energia, sempre più avvertite nelle fasi di crescente attività
produttiva, e che ha trovato il suo progressivo completamento prima con il
provvedimento del C.I.P. n. 620 del 1956 e ora con il successivo n. 491 del
1961, oggetto della presente impugnativa.
L'unificazione così disposta in nessun modo
può compromettere gli interessi della Regione poiché essa si effettua mediante
l'imposizione di tariffe massime, sicché rimane alla medesima aperta la
possibilità di scendere al di sotto di queste per l'uso dell'energia di sua
spettanza, mentre per le attività economiche diverse da quelle di cui all'art.
10 le agevolazioni rivolte ad attrarre iniziative economiche nel territorio
della Regione potranno avere altro contenuto.
2. - Il contrasto sussistente fra la tesi
sostenuta dalla difesa della Regione e le disposizioni finora considerate non é
superato (come essa pretende) neanche quando queste si pongano in correlazione
con i nn. 3 e 5 dell'art. 5 dello Statuto che conferiscono alla Regione potestà
legislativa per "promuovere l'incremento della produzione
industriale" e rispettivamente per "l'utilizzazione delle acque
pubbliche". Infatti, per quanto riguarda questa ultima competenza, é da
osservare in via generale che il concetto di "utilizzazione"
comprende la determinazione dei vari modi di sfruttamento delle acque (forza
motrice, irrigazione, alimentazione, bonifica per colmata), nonché la
determinazione dei canoni a carico dei concessionari, ma non mai la fissazione
dei prezzi dell'acqua o dell'energia da essa derivata ai singoli utenti, perché
tali prezzi di norma sono oggetto di libera contrattazione fra costoro ed i
concessionari, salvo il caso che si ritenga necessario limitare tale libertà
allo scopo di soddisfare pubblici interessi secondo la valutazione che ne
faccia l'autorità competente, che non é necessariamente quella che dispone
circa i modi di utilizzazione, o che, comunque, provvede in virtù di poteri
diversi dagli altri che riguardano questi ultimi. Precisamente tale diverso e
maggiore potere l'art. 14 delle norme di attuazione ha attribuito alla Regione,
svolgendo quella funzione integrativa dello Statuto che la difesa attrice ha
messo in rilievo, sia pure per giungere a risultati da ritenere infondati.
Infatti, la potestà di disciplinare le modalità dell'utilizzazione, comunque la
si voglia intendere, non può essere riferita che alle acque delle quali si
abbia la disponibilità , sicché , essendo, nella specie, l'utilizzazione di
quelle che danno vita alle grandi derivazioni sottratta alla Regione, nessun
sostegno la pretesa di questa può trovare nel n. 5 dell'art. 5. Né é esatto
quanto si sostiene che, così ritenendo, il potere consentito da quest'ultima
norma risulti svuotato di pratico contenuto, poiché rimangono, invece, alla
Regione ampie possibilità di intervento, oltre che per le piccole derivazioni,
per le grandi le quali abbiano scopi diversi dall'idroelettrico, rimanendo
salve anche per quest'ultimo quelle di cui al ripetuto art. 14.
3. - Tanto meno, poi, la pretesa fatta
valere può trovare sostegno nel n. 3 dell'art. 5, poiché la competenza ad
adottare misure rivolte ad incrementare la produzione industriale non può
essere considerata illimitata, bensì contenuta nei confini che sono da desumere
dal sistema. Secondo la costante giurisprudenza della Corte l'identificazione
dell'ambito da assegnare ad ognuna delle materie disciplinabili con leggi
regionali, quali risultano elencate nei vari Statuti, deve essere effettuata
sulla base di valutazioni obiettive del contenuto proprio delle medesime,
tenendo presente solo la diretta inerenza a queste delle misure adottabili
dalla Regione, e non già la connessione che, in via indiretta, possa riscontrarsi
fra le une e le altre quando si faccia riferimento ai fini perseguiti (v. sentenze n. 124 del
1957 e nn. 2
e 32 del 1960).
Infatti, se fosse lecito fare rientrare nelle competenze relative alle singole
materie tutte le altre ad esse connesse sulla base della loro attinenza a
queste ultime, verrebbe meno la possibilità di tracciare una linea precisa di
demarcazione con le competenze statali, che é, invece, necessario tener ferma
onde salvaguardare l'interesse all'unità dell'ordinamento, alla quale la stessa
struttura regionale, secondo l'intento del Costituente, deve concorrere.
Nessuna influenza sui principi enunciati ha
il fatto che, nella specie prevista nel n. 5 ora considerata, la
identificazione della materia sembra sia stata effettuata seguendo un criterio
finalistico, poiché la formula adottata conduce non già ad ampliare bensì a
restringere la competenza della Regione (rispetto a quanto sarebbe risultato se
si fosse fatto ricorso ad una designazione generica dell'oggetto), nel senso di
consentirle solo l'emanazione di quelle norme idonee ad esercitare un'immediata
e diretta influenza sullo incremento delle attività produttive ivi considerate.
4. - A nulla poi vale invocare un'analogia
fra la disposizione in esame e quella adottata in passato dalla Regione in
materia di titoli di credito, che si vorrebbe far discendere dallo stesso art.
5, n. 3. Proprio in ordine a tale punto la Corte (non chiamata a suo tempo a
giudicare della legittimità costituzionale della legge del T. - A.A. che ebbe a
disporre nella materia predetta) ha avuto occasione di decidere, in occasione
di un provvedimento di uguale contenuto emesso da altra Regione, che tutto ciò
che riguarda la disciplina delle società e dei titoli di credito, attenendo
alla determinazione dei soggetti dell'ordinamento e delle loro strutture,
nonché all'organizzazione generale dell'attività produttiva, non può che
ubbidire alle norme interamente riservate allo Stato (sentenza n.
66 del 1961).
5. - É infine, da osservare che, se pure si
dovesse negare alle argomentazioni precedenti il valore decisivo che esse,
invece, hanno, la pretesa fatta valere incontrerebbe un ostacolo non
sormontabile nel carattere concorrente della normazione regionale di cui
all'art. 5, che rimane limitata dai principi discendenti dalle leggi dello
Stato. E si é già messo in rilievo come le norme legislative prima citate, nel
dare vita al C.I.P. e stabilirne i poteri, hanno inteso raggiungere l'intento
di conferire ai prezzi da esso determinati efficacia per tutto il territorio
dello Stato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara spettare allo Stato la competenza
esercitata con il provvedimento emesso il 29 agosto 1961 dal Comitato
interministeriale dei prezzi, impugnato con il ricorso della Regione
Trentino-Alto Adige indicato in epigrafe, che ha disposto l'unificazione delle
tariffe per l'energia elettrica in tutto il territorio nazionale;
respinge, in conseguenza, la domanda di
annullamento dello anzidetto provvedimento.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 maggio 1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 7 giugno 1962.