SENTENZA
N. 14
ANNO
1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI,
Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta dell'11 luglio 1961, recante: "Istituzione degli uffici
periferici dell'Amministrazione regionale delle finanze e del demanio",
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana,
notificato il 17 luglio 1961, depositato nella cancelleria della Corte
costituzionale il 22 luglio successivo ed iscritto al n. 13 del Registro
ricorsi 1961.
Vista la costituzione
in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita nell'udienza
pubblica del 24 gennaio 1962 la relazione del Giudice Giuseppe Chiarelli;
uditi il vice
avvocato generale dello Stato Achille Salerni, per il ricorrente, e gli avv.
Antonio Sorrentino e Leopoldo Piccardi, per il Presidente della Regione
siciliana.
Ritenuto
in fatto
Il Commissario dello
Stato per la Regione siciliana, con ricorso 17 luglio 1961, depositato il 22
luglio successivo, ha impugnato la legge della Regione 11 luglio 1961, nn.
468-478, recante l'istituzione degli uffici periferici dell'Amministrazione
regionale delle finanze e del demanio.
Premesso che tale
legge prevede l'istituzione dei detti uffici per l'espletamento delle funzioni
di competenza regionale e ne determina gli organici, il ricorrente deduce
l'incostituzionalità di essa per violazione dell'art. 97 Cost., in quanto non
stabilisce i compiti che in concreto dovrebbero essere svolti dai detti uffici
e dal personale che ad essi verrebbe assegnato. Rileva, inoltre, che detti
compiti non possono essere fissati unilateralmente dalla Regione, senza che
siano state emanate le norme di attuazione in materia finanziaria, ai sensi
dell'art. 43 dello Statuto speciale. La subordinazione dell'esercizio della
potestà legislativa regionale ex art. 36 dello Statuto speciale all'emanazione
di tali norme, soggiunge il ricorrente, é inderogabile, non solo per il
carattere sussidiario e complementare della ricordata potestà legislativa, ma
anche perché l'interesse nazionale al rispetto dell'unità dell'ordinamento
tributario potrebbe postulare il mantenimento, nell'ambito regionale, della
attuale organizzazione statale degli uffici finanziari, con riflessi sulla
utilizzazione delle unità che la legge in esame intende sistemare. D'altra
parte, dalle interferenze degli istituendi uffici regionali con gli uffici
statali potrebbero derivare inconvenienti, nella carenza delle norme di
attuazione. Si rileva, da ultimo, che l'attuale disciplina dei rapporti
finanziari tra Stato e Regione (D.L.P. 12 aprile 1948, n. 507) non detta alcuna
norma circa il passaggio alla Regione degli organi statali che esercitano la
funzione della riscossione dei tributi. Si conclude per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge impugnata, per violazione dell'art. 97
della Costituzione e degli artt. 36 e 43 dello Statuto speciale della Regione
siciliana.
La Regione siciliana
si é costituita, a mezzo degli avvocati Piccardi e Sorrentino, con atto
depositato il 3 agosto 1961. In esso si sostiene che la violazione dell'art. 97
Cost. non sussiste, in quanto nella legge impugnata sono esattamente specificati
i compiti provvisori degli uffici, mentre le loro funzioni definitive saranno
fissate dalla legge futura, di cui ovviamente non può valutarsi la legittimità
costituzionale prima che sia emanata. Si soggiunge che la questione sollevata
col ricorso concerne l'opportunità e il merito della legge; che il principio
del buon andamento dell'amministrazione non é suscettibile di esser tradotto in
canoni precisi e riguarda, più che il legislatore, il concreto operare degli
organi amministrativi; e che comunque, anche se l'art. 1 fosse illegittimo, non
perciò cadrebbero le altre disposizioni della legge, relative allo stabile
inquadramento degli attuali avventizi.
In ordine alla
dedotta violazione degli artt. 36 e 43 dello Statuto speciale la difesa della
Regione osserva che il principio secondo cui l'esercizio della potestà
legislativa tributaria é subordinato alla emanazione di norme di attuazione non
é applicabile nella specie, in quanto la Regione, con la legge in esame, ha
creato degli uffici regionali propri, quali uffici periferici di un ufficio
regionale centrale (l'Assessorato finanze e demanio), la cui legittimità
costituzionale non é stata mai contestata. D'altra parte, mentre quel principio
é smentito da numerosissime leggi regionali in materia tributaria, già ritenute
legittime, gli istituiti uffici hanno funzioni anche nel campo del demanio, e
il patrimonio demaniale della Regione esiste indipendentemente dalle norme di
attuazione; alla Regione é attribuita la riscossione di entrate erariali e la
potestà di imporre tributi propri; in ogni caso, la competenza esercitata dalla
Regione si inquadra nell'art. 14 dello Statuto speciale (lett. p e q), che
attribuisce alla Regione una competenza legislativa primaria. Conclude per il
rigetto del ricorso.
In una memoria
depositata l'11 gennaio 1962, la Avvocatura dello Stato, in rappresentanza del
Commissario per la Regione siciliana, insiste sulla asserita violazione degli
artt. 36 e 43 dello Statuto speciale. La legge impugnata, in essa si afferma,
ha concretato una indebita interferenza della Regione nella organizzazione
degli uffici e dei servizi statali, col trasferire competenze dei primi agli
organi finanziari periferici della Regione, la cui istituzione é stata in
realtà diretta alla immediata sistemazione del personale avventizio, già
assunto dalla Regione.
La difesa di quest'
ultima ha anch'essa depositato memoria l'11 gennaio di quest'anno. Quanto alla
asserita violazione dell'art. 97, la memoria osserva che la portata di tale
articolo consiste nel riservare alla legge l'organizzazione dei pubblici
uffici, mentre rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire il modo
di assicurare il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nella
specie, il precetto costituzionale sarebbe stato osservato, in quanto si é
provveduto con legge alla istituzione degli uffici e dei ruoli, mentre ogni
altra questione - compresa quella di creare degli uffici prima di stabilirne le
attribuzioni - sarebbe di mera opportunità. Comunque, anche sul piano della opportunità,
la legge si giustifica con la situazione fluida in cui trovansi attualmente i
rapporti tra Stato e Regione, e con la circostanza che il personale che si
tratta di inserire nei nuovi ruoli é già in servizio. Si afferma, quindi, che
la legge non dà luogo all'immediato funzionamento dei nuovi uffici, ma
costituisce un primo passo verso l'organizzazione periferica
dell'Amministrazione finanziaria regionale, e intanto tende a garantire uno
status al personale e a preparare impiegati selezionati, per quando gli uffici
entreranno in funzione.
Quanto alla asserita
violazione dell'art. 36 dello Statuto speciale, la memoria ribadisce che nella
specie non si é esercitato il potere legislativo della Regione in materia
finanziaria, bensì quello riguardante l'ordinamento degli uffici regionali, che
rientra nella competenza legislativa esclusiva (art. 14 citato). Che se anche
si dovesse esaminare la legge impugnata alla stregua dell'art. 36 dello Statuto
speciale, si dovrebbe riconoscerne la legittimità costituzionale, dato che le
attribuzioni proprie della Regione in materia di riscossione di tributi
erariali e di imposizione di tributi propri escludono ogni incidenza
sull'organizzazione periferica dello Stato e ogni turbamento di essa. Né la
previsione, da parte della Regione, di propri uffici per l'esercizio delle
proprie funzioni va oltre i limiti della competenza legislativa regionale, già
messi in luce dalla giurisprudenza. La Regione insiste, pertanto, per il
rigetto del ricorso.
All'udienza del 24
gennaio 1962 le difese delle parti hanno svolto le rispettive argomentazioni.
Considerato
in diritto
1 - La violazione
degli artt. 36 e 43 dello Statuto speciale della Regione siciliana, dedotta col
ricorso, investe la questione della sussistenza, nella specie, delle condizioni
per l'esercizio costituzionalmente legittimo della potestà legislativa
regionale. L'esame di tale questione ha perciò la precedenza rispetto all'altro
motivo della impugnativa - la violazione dell'art. 97 della Costituzione -,
attinente al modo in cui quella potestà é stata esercitata e al contenuto delle
leggi impugnate.
2. - Ritiene la Corte
che sussista la violazione delle citate norme dello Statuto speciale.
É fuori contestazione
che la Regione siciliana abbia una competenza legislativa esclusiva in materia
di ordinamento degli uffici regionali e di stato giuridico ed economico degli
impiegati e funzionari della Regione stessa (art. 14, lett. p e q, Statuto
speciale). Ma presupposto perché essa, nell'esercizio della indicata potestà legislativa,
possa istituire propri uffici, e disciplinare lo stato giuridico degli
impiegati da destinarvi, é che sia stata effettivamente investita delle
funzioni amministrative a cui quegli uffici debbono provvedere e quegli
impiegati essere adibiti, mediante l'emanazione delle norme di attuazione e
transitorie di cui all'art. 43 dello Statuto speciale, le quali, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo sent. nn. 17, 22, 74 del 1961),
condizionano il trasferimento di quelle funzioni dallo Stato alla Regione anche
nelle materie in cui questa ha competenza legislativa esclusiva. La necessità
di tali norme, previste anche dalla VIII disposizione transitoria della
Costituzione, corrisponde, infatti, alla necessità di una attuazione coordinata
dei principi costituzionali dell'autonomia e del decentramento nel campo
dell'organizzazione amministrativa della Regione e dello Stato: tale necessità
si palesa, in concreto, nell'esigenza di assicurare un collegamento tra le
attività e i servizi trasferiti alla Regione e quelli che rimangono allo Stato;
di regolare il passaggio del personale dall'una all'altra Amministrazione; di
evitare duplicazioni di attività o di uffici; in sintesi, di dar vita,
nell'ambito delle ben definite autonomie regionali, a una organizzazione dei
pubblici uffici e delle pubbliche funzioni che si armonizzi con
l'organizzazione dello Stato, nella unità dell'ordinamento amministrativo
generale.
Gli esposti principi
vanno applicati nel campo della organizzazione dell'amministrazione
finanziaria.
É noto che, come
questa Corte ha avuto ripetute occasioni di affermare, la Regione siciliana ha,
in materia tributaria, una potestà legislativa concorrente e sussidiaria di
quella dello Stato; potestà che dev'essere esercitata nel rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale e senza turbare l'unità
dell'ordinamento tributario generale (sent. nn. 9, 42, 58, 113, 116 del 1957; 60 e 76 del 1958; 39 del 1960;
ecc.). É anche noto che non sono state ancora emanate le norme per il passaggio
delle funzioni dello Stato alla Regione, in materia di tributi erariali, ad
eccezione di quanto riguarda la riscossione. Quest'ultima é stata attribuita
alla Regione in sede di disciplina provvisoria dei rapporti finanziari tra lo
Stato e la Regione stessa, dal decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507 (art.
2), il quale, all'art. 3, prevede il passaggio alla Regione del personale
addetto ai servizi ad essa spettanti, per il momento in cui sarà attuata una
disciplina definitiva dei detti rapporti finanziari. E, infine, da ricordare
che la potestà della Regione non si estende alla materia delle imposte di
produzioni e dei monopoli dei tabacchi e del lotto (art. 36 dello Statuto
speciale).
Applicando alla
descritta situazione i principi innanzi richiamati, ne deriva che, non essendo
ancora attuato un completo e definitivo passaggio alla Regione siciliana delle
funzioni ad essa attribuite in materia tributaria, e non essendosi ancora
proceduto, mediante intese tra Stato e Regione, a quel trasferimento del
personale statale negli organici regionali, che condiziona, come questa Corte
ebbe già a rilevare (sent. n. 1 del 1958),
l'esercizio della potestà di cui all'art. 14, lett. q, dello Statuto speciale
da parte della Regione, quest'ultima, allo stato attuale, non può creare un
proprio apparato di amministrazione finanziaria, né disporre sullo stato
giuridico ed economico degli impiegati da destinarvi.
Va, infatti,
considerato che, mentre l'organizzazione finanziaria della Regione dovrà in
futuro adeguarsi alle funzioni che le saranno a suo tempo trasferite, la
consistenza degli organici regionali é condizionata al passaggio di personale
statale previsto dall'art. 3 del citato decr. legisl. n. 507 del 1948. D'altra
parte, l'organizzazione degli uffici finanziari regionali non può essere
predisposta che tenendo anche conto della organizzazione di quegli uffici
statali che continueranno a svolgere la loro attività nella Regione per le
funzioni rimaste allo Stato.
Da tutto ciò discende
che l'attuale carenza delle norme relative al passaggio degli uffici e del
personale, di cui all'art. 43 dello Statuto, preclude temporaneamente alla
Regione l'esercizio della sua potestà legislativa in materia di ordinamento
degli uffici finanziari. La creazione di un apparato regionale, prima
dell'emanazione delle norme previste dal detto art. 43, verrebbe a limitare e a
condizionare la produzione di tali norme ed il loro contenuto, subordinando il
passaggio di uffici e di personale, previsto da tale articolo, alla situazione
creata in precedenza con l'istituzione di uffici e di organici regionali.
Si aggiunga che il
carattere sussidiario della legislazione finanziaria regionale, e il necessario
inquadramento di essa nella fondamentale unità dell'ordinamento tributario
generale, non può non riflettersi nell'ordinamento degli uffici finanziari
regionali e nel coordinamento di essi con l'amministrazione statale; anche
sotto questo aspetto, pertanto, l'esercizio della potestà legislativa della
Regione, in materia di uffici finanziari, si presenta subordinato alla
emanazione di norme di attuazione che assicurino quel coordinamento.
3. - La necessità di
tali norme era stata riconosciuta dalla stessa Regione, la quale, con la legge
14 luglio 1960, aveva disposto l'inquadramento in ruoli speciali transitori del
personale assunto temporaneamente per i servizi regionali delle finanze e del
demanio, rimandando però l'istituzione dei ruoli organici al momento in cui, a
seguito dell'emanazione delle norme di attuazione, sarebbe stato accertato il
fabbisogno di personale per i singoli servizi (artt. 1 e 5). Poiché la detta
legge fu dichiarata parzialmente incostituzionale da questa Corte (citata sentenza n. 17 del 1961), la Regione ha inteso rimuovere la
illegittimità costituzionale di essa con la legge presente, come si rileva
dalle relazioni che ne accompagnavano la proposta. Se non che, anche
nell'attuale testo legislativo, quelle illegittimità non sono state eliminate,
ma anzi sono risultate aggravate, in quanto, soppresso ogni riferimento alle
norme di attuazione, si sono creati degli uffici e dei corrispondenti ruoli
organici, non più transitori, genericamente destinati all'espletamento di quei
servizi periferici di competenza dell'amministrazione regionale finanziaria,
che passeranno, in parte, alla Regione solo con l'emanazione delle norme di
attuazione, alle quali é condizionato - come si é visto - il dimensionamento e
l'organizzazione degli uffici e degli organici.
Né vale osservare che
vi sono funzioni finanziarie e tributarie del cui esercizio la Regione é già
attualmente investita. A parte il fatto che la legge in esame non fa ad esse
alcuno specifico riferimento, anche la creazione di uffici e di organici
destinati a quelle funzioni é subordinata alla emanazione delle norme di
attuazione, perché, data la fondamentale unità del sistema tributario, nonché
l'insopprimibile connessione tra le funzioni trasferite alla Regione, quelle
destinate a essere trasferite e quelle destinate a rimanere allo Stato, non può
pregiudicarsi, con la creazione attuale di uffici e di quadri organici, quel
passaggio di uffici e di personale che é stato affidato dall'art. 43 dello
Statuto speciale alle norme di attuazione, e che potrà realizzarsi quando la
Regione sarà stata investita pienamente dell'esercizio delle funzioni di sua
spettanza, e sarà stato regolato il coordinamento tra amministrazione
finanziaria statale e regionale: condizione, tra l'altro, perché sia accertato
il fabbisogno dei vari servizi, come la stessa Regione aveva in precedenza
riconosciuto.
Del resto, la
provvisorietà della situazione attuale, che non si accorda con la creazione di ruoli
organici, risulta dalla stessa legge impugnata, la quale, all'art. 7, prevede
la possibilità che il personale da essa considerato presti temporaneamente
servizio presso l'Amministrazione finanziaria dello Stato. A1 quale proposito
può osservarsi che, ove si ravvisi tale necessità, la Regione potrà emanare
delle disposizioni per mantenere in servizio gli avventizi assunti entro la
data del 7 giugno 1960, di cui all'art. 1 della legge 14 luglio 1960, oltre il
termine da questa già fissato, senza pregiudicare l'assetto futuro
dell'amministrazione finanziaria regionale e statale.
4. - La
provvisorietà, innanzi esaminata, della attuale disciplina dei rapporti tra
amministrazione finanziaria dello Stato e della Regione, e il non ancora
attuato trasferimento e coordinamento di attribuzioni, si riflettono in quelle
incompletezze della legge impugnata, per cui essa é incorsa anche nella
violazione dell'art. 97 della Costituzione.
La legge, infatti,
mentre istituisce gli uffici periferici per l'espletamento dei servizi di
competenza dell'amministrazione regionale delle finanze e del demanio, e
stabilisce dei ruoli organici per la prima organizzazione di essi, determinando
la consistenza numerica del personale da assegnare a ciascuna sede, dispone che
"con successiva legge saranno specificate le attribuzioni dei singoli
uffici e ne sarà stabilito l'ordinamento".
Se non che, come
esattamente é stato rilevato dal ricorrente, tale rinvio ad una legge futura
non corrisponde al precetto di cui alla citata norma della Costituzione.
Ed invero nel primo
comma dell'art. 97 Cost. non si può ravvisare una semplice direttiva, rivolta
prevalentemente agli organi dell'Amministrazione, come si é sostenuto dalla
difesa della Regione, né il suo contenuto può considerarsi limitato alla
riserva della legge, da esso disposta. Il comma in esame va, invece, collegato
col successivo, il quale prescrive che nell'ordinamento degli uffici siano
determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie
dei funzionari. Tali determinazioni sono state considerate dal Costituente come
condizioni per assicurare il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione, ravvisandosi in esse i mezzi per raggiungere una
razionale, predeterminata e stabile distribuzione di compiti, nell'interesse
del servizio, e per far sì che il cittadino, nel rivolgersi alla pubblica
Amministrazione, conosca con esattezza qual'é l'ufficio competente per il suo
caso, quali ne sono le attribuzioni, quali le responsabilità di colui che vi é
preposto e che rappresenta, nei suoi confronti, il pubblico potere. É superfluo
soggiungere come queste esigenze siano di particolare rilievo in materia
finanziaria e tributaria. Pertanto, il contenuto precettivo dell'art. 97
esclude che possano istituirsi uffici a cui si assegni un proprio personale, ma
invece manchino di un proprio ordinamento, o di cui non siano specificate le
attribuzioni. É evidente che sarebbe un facile modo di eludere il precetto
costituzionale dar vita a nuovi uffici, creare e coprire un ruolo organico di
funzionari ed impiegati ad essi destinati, e rimandare a una legge futura il
loro ordinamento e le loro attribuzioni.
Ed é questa la
situazione che é venuta a configurarsi con la legge impugnata, di cui anche
sotto questo riflesso va riconosciuta l'illegittimità costituzionale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la
illegittimità costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta dell'11 luglio 1961, recante "Istituzione degli
uffici periferici dell'Amministrazione regionale delle finanze e del
demanio", in riferimento agli articoli 36 e 43 dello Statuto speciale per
la Regione siciliana e all'art. 97 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in
cancelleria il 12 marzo 1962.