SENTENZA
N. 13
ANNO
1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai
signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI,
Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 18 della legge regionale urbanistica
e per la tutela del paesaggio nella Valle d'Aosta, 28 aprile 1960, n. 3,
promosso con ordinanza emessa il 5 dicembre 1960 dalla Giunta giurisdizionale
amministrativa della Valle d'Aosta su ricorso della Società "Immobiliare
Cervinia di Fumagalli" contro il Presidente della Giunta regionale della
Valle d'Aosta, iscritta al n. 11 del Registro ordinanze e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 57 del 4 marzo 1961 e nel Bollettino
Ufficiale della Regione del febbraio 1961.
Udita nell'udienza pubblica
del 20 dicembre 1961 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi
l'avv. Aldo Dedin, per la Società "Immobiliare Cervinia di
Fumagalli", e gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Fortunio Palmas, per il
Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta. Ritenuto in fatto
In un giudizio
promosso dalla Società "Immobiliare Cervinia di Fumagalli" avverso il
provvedimento del Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta, che
ingiungeva la demolizione di una parte di fabbricato in costruzione nel Comune
di Valtournanche, la Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle ha
emesso l'ordinanza del 5 dicembre 1960, notificata alle parti e al Presidente
regionale e comunicata al Presidente del Consiglio della Valle il 20 gennaio
1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 4 marzo 1961 e
nel Bollettino Ufficiale della Regione del febbraio 1961, sollevando la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 18 della legge
regionale urbanistica e per la tutela del paesaggio nella Valle d'Aosta, 28
aprile 1960, n. 3.
L'ordinanza osserva
che l'art. 1 di detta legge, con il quale tutto il territorio della Valle
d'Aosta é stato, senza alcuna discriminazione, dichiarato bellezza naturale e
zona di particolare importanza turistica, sembra contrastare con l'art. 2 dello
Statuto speciale della Regione. La norma non sarebbe in armonia con i principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato: il legislatore statale non ha mai
seguito criteri così estensivi ed indiscriminati per l'imposizione di vincoli o
limitazioni dirette a tutelare il paesaggio o a proteggere le bellezze
naturali.
Ci sarebbe anche
contrasto con l'art. 2, lett. g, dello stesso Statuto, dove si parla
espressamente di: "zone di particolare importanza turistica", il che
escluderebbe la possibilità di emanare piani regolatori edilizi per l'intero
territorio regionale.
L'art. 3 della legge
regionale dispone che chiunque intenda compiere opere, costruzioni, demolizioni
o modificazioni ad immobili, che possano comunque alterare il paesaggio, deve
munirsi di apposita autorizzazione rilasciata dal Presidente della Giunta
regionale nei casi e nei modi previsti dal regolamento; l'art. 18 della stessa
legge stabilisce che fino a quando non entrerà in vigore detto regolamento, le
autorizzazioni in parola sono rilasciate dal Presidente della Giunta regionale,
sentito il parere di un Comitato regionale per l'urbanistica.
Ora, tenuto conto del
disposto dell'art. 42 della Costituzione l'ordinanza di rinvio pone il quesito
se possa ritenersi costituzionalmente legittima una norma, come quella di cui
all'art. 18 della legge regionale, che, sia pure in via transitoria,
attribuisca, senza alcuna regolamentazione o garanzia per la sua obiettiva e
regolare applicazione e senza l'istituzione di adeguati rimedi amministrativi o
giurisdizionali, ad un organo individuale del potere esecutivo, la facoltà di
limitare, condizionare o impedire l'esercizio del diritto di proprietà.
Il Presidente della
Giunta regionale valdostana, costituitosi in giudizio, nelle deduzioni e nella
successiva memoria depositate, rispettivamente, il 23 marzo ed il 7 dicembre
1961, osserva anzitutto che l'ordinanza di rinvio non sembra sufficientemente
motivata, ai fini della rilevanza, per non aver tenuto conto dell'esistenza di
un giudicato penale, divenuto irrevocabile, con il quale si affermava la
responsabilità del costruttore Fumagalli per aver costruito l'edificio contro
il divieto del Presidente della Giunta regionale. La questione sarebbe,
inoltre, irrilevante perché la costruzione sorgeva in una zona sottoposta a
vincolo paesistico in forza delle leggi dello Stato e per le quali era in ogni
caso necessaria l'autorizzazione della Amministrazione regionale. Sicché
l'ordine di demolizione sarebbe stato legittimo e, comunque, il ricorso sarebbe
stato inammissibile ed irricevibile.
Rileva, poi, che la
Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle sarebbe stata irregolarmente
costituita, perché dei suoi membri, uno, il dott. Berruti, Intendente di
finanza di Aosta, non aveva l'investitura prevista dall'art. 1 del decreto del
Capo provvisorio dello Stato 15 novembre 1946, n. 367, in quanto nel decreto
del Presidente della Repubblica 19 gennaio 1960, con cui erano stati nominati i
componenti della Giunta per il biennio 1960-61, figura il nome di un altro
funzionario, quale Intendente di finanza di Aosta. Mancando, quindi, il decreto
presidenziale di nomina e non essendo sufficiente la sola qualità di Intendente
di finanza, la Giunta era irregolarmente costituita e, pertanto, non aveva
veste per sollevare una questione di legittimità costituzionale.
In ordine al primo
motivo di censura, con il quale si lamenta che l'art. 1 della legge regionale
n. 3 del 1960 ha dichiarato bellezza naturale di pubblico interesse e di particolare
importanza turistica l'intero territorio della Valle d'Aosta senza alcuna
limitazione, osserva la Regione che ciò non costituisce motivo di illegittimità
costituzionale. Difatti, l'art. 2 dello Statuto regionale attribuisce alla
Valle competenza legislativa primaria in materia di "industria
alberghiera, turismo e tutela del paesaggio" e nell'esercizio di tale
competenza rientra la possibilità di dichiarare zona di "particolare
importanza turistica" anche tutto il territorio della Regione. Né a tale possibilità
si può opporre il criterio seguito dalla legislazione nazionale, perché questo
non esclude la possibilità di dichiarare zona di particolare interesse
turistico anche un "gruppo di Comuni contermini" ai sensi dell'art. 1
del decreto 15 aprile 1926, n. 765. E poiché il territorio della Regione non é,
in sostanza, che un "gruppo di Comuni contermini", la dichiarazione,
sia pure unica, del territorio della Regione come zona di particolare
importanza turistica, non contrasta con il criterio della legislazione
nazionale.
Lo stesso può
ripetersi per quanto concerne la tutela del paesaggio: la legge nazionale del
1939 consente la dichiarazione di bellezza naturale per "vaste
località" in modo da poter disporre un piano territoriale paesistico, e la
Valle, ad insindacabile giudizio di merito del legislatore regionale,
costituisce nel suo insieme, appunto, una "vasta località", per la
quale si ritiene necessario predisporre un piano territoriale paesistico.
D'altra parte, per la
legislazione primaria della Regione valdostana vale solo il limite dei principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato e non anche il limite dei principi
stabiliti dalle leggi dello Stato, quali potrebbero essere, nella specie,
quelli della legge del 1939 sulla protezione delle bellezze naturali.
Pertanto, la legge
regionale del 1960, n. 3, non può dirsi costituzionalmente illegittima.
In ordine al secondo
motivo di censura, con il quale si lamenta che l'art. 18 della legge regionale
avrebbe, sia pure in via transitoria, attribuito al Presidente della Giunta
regionale la facoltà di rilasciare con suo criterio discrezionale le
autorizzazioni previste dall'art. 3 della legge stessa, e ciò in contrasto con
l'art. 42 della Costituzione, osserva la Regione che in tutto ciò non vi é alcuna
facoltà indiscriminata, attribuita ad un organo del potere esecutivo, ma
l'esecuzione, da parte dell'amministrazione attiva, di una disposizione di
legge, così come avviene per tutte le leggi dello Stato. Anzi, mentre
l'autorizzazione data dal Presidente della Giunta regionale ha come ambito di
applicazione le costruzioni che rechino pregiudizio al paesaggio, la
discrezionalità attribuita, in via permanente e non già transitoria, al
Sovraintendente alle antichità dalla legge del 1939, ed ai Sindaci dalla legge
17 agosto 1942, n. 1150, ha una portata ben più vasta. Ma nell'uno come
nell'altro caso é sempre un organo del potere esecutivo a limitare e
condizionare l'esercizio del diritto di proprietà del singolo.
La norma impugnata
non contrasta, quindi, con gli artt. 42 e 43 della Costituzione, ma realizza,
invece, quella disciplina sociale della proprietà che i citati articoli
prevedono e statuiscono.
Né l'art. 18 esclude
adeguati rimedi amministrativi o giurisdizionali avverso i provvedimenti del
Presidente della Giunta regionale, come é anche dimostrato dal fatto che la
Società Fumagalli ha potuto ricorrere, dando origine al presente giudizio.
Si é anche costituita
la Società "Immobiliare Cervinia di Fumagalli", depositando le
deduzioni il 22 marzo 1961 ed una memoria il 7 dicembre.
Osserva, anzitutto,
che il fatto che la legge oggi in discussione non sia stata impugnata in via
principale dagli organi governativi, non ha alcuna importanza; ed in proposito
richiama la giurisprudenza di questa Corte.
In ordine al rilievo
della Regione circa la motivazione dell'ordinanza di rinvio, la Società ribatte
che l'ordinanza ha sufficientemente motivato sul punto della rilevanza,
esprimendo un giudizio che é insindacabile dalla Corte costituzionale.
Circa l'altro rilievo
sulla non regolare costituzione della Giunta giurisdizionale amministrativa, la
Società osserva che l'Intendente di finanza, come il Presidente del Tribunale
di Aosta, é da considerarsi come membro di diritto della Giunta, e perciò la
sua investitura gli deriva dalla carica ricoperta e non già dall'atto formale
di nomina, e pertanto il decreto presidenziale, che nomina i componenti della
Giunta, potrebbe indicare impersonalmente tanto il Presidente del Tribunale
quanto l'Intendente di finanza, essendo superflua, rispetto a costoro,
qualsiasi designazione nominativa. Ma anche se il decreto presidenziale
indicasse nominativamente uno dei membri di diritto, come é avvenuto con il
decreto presidenziale 19 gennaio 1960, che ha indicato nominativamente l'Intendente
di finanza pro - tempore, tale indicazione avrebbe un valore puramente
formale. Per ogni mutamento che si verificasse nelle persone dei titolari della
presidenza del Tribunale e dell'Intendenza di finanza, non ci sarebbe bisogno
di un nuovo decreto presidenziale.
In ogni caso,
l'irregolare costituzione della Giunta non comporterebbe l'assoluta inefficacia
dell'ordinanza di rinvio, ma concreterebbe un vizio che, in applicazione degli
artt. 158 e 161 del Codice di procedura civile, si dovrebbe far valere nei
limiti e secondo le regole proprie degli ordinari mezzi di impugnazione.
Nel merito, la
Società sostiene che, secondo il sistema della legislazione statale, le
limitazioni al diritto di proprietà imposte per la tutela delle bellezze
naturali sono circoscritte ad alcune ipotesi astrattamente predeterminate, da
accertare in concreto mediante adeguato provvedimento amministrativo. In
applicazione di questo principio la legge 29 giugno 1939, n. 1497, detta norme
per l'emanazione dell'atto amministrativo di dichiarazione di notevole
interesse pubblico, demandando alla Sovraintendenza e ad una apposita
Commissione provinciale la "proposta" di dichiarazione di vincolo, da
"rendere pubblica" per eventuali opposizioni degli interessati e da
"approvarsi" con decreto del Ministro per la pubblica istruzione.
Contro tale provvedimento é ammesso ricorso al Governo per il riesame sia di
merito che di legittimità, esame che il Governo deve compiere previo parere del
Consiglio superiore delle antichità e belle arti e del Consiglio di Stato.
Dai principi di
questo ordinamento si discosta la legge regionale 28 aprile 1960, n. 3, sulla
tutela del paesaggio della Valle d'Aosta.
Se ne discosta l'art.
1, che dichiara indiscriminatamente e senza alcuna limitazione bellezza
naturale di pubblico interesse e zona di particolare importanza turistica
l'"intero" territorio regionale, allontanandosi così dal principio
ispiratore della legge nazionale del 1939, che tutela soltanto le cose,
individue o d'insieme, rivestite di un interesse pubblico "notevole",
ossia particolare, specifico, differenziato, ed incidendo sulle proprietà
immobiliari site nella Valle, in misura diversa ed enormemente più grave di
quanto avvenga sulle proprietà del rimanente territorio dello Stato, senza alcuna
cautela di accertamento amministrativo e con conseguente, inevitabile
limitazione del sindacato giurisdizionale.
Se ne discosta poi
l'art. 18, il quale, in attesa dell'emanazione del regolamento, conferisce al Presidente
della Giunta regionale la facoltà di autorizzare l'esecuzione delle opere,
delle costruzioni e delle demolizioni, in modo da assicurare la conservazione
del paesaggio. Ma tutto ciò senza porre alcuna limitazione alla discrezionalità
del potere presidenziale in ordine alla compressione del diritto di proprietà,
malgrado che in base all'art. 42 della Costituzione questo diritto sia
riconosciuto e tutelato con le solenni dichiarazioni che solo la legge ne
determina i modi di godimento ed i limiti, allo scopo di assicurarne la
funzione sociale, e che solo la legge può prevedere i casi di espropriazione
della proprietà e salvo indennizzo.
La Società Fumagalli
conclude per l'illegittimità costituzionale delle norme denunziate, mentre la
Regione chiede, per i motivi dianzi riassunti, che la Corte dichiari non
fondate le proposte questioni.
Considerato
in diritto
1. - Non ha
fondamento la prima eccezione proposta dal Presidente della Valle d'Aosta per
quel che si riferisce al giudizio di rilevanza ed alla sua motivazione.
L'ordinanza, con la
quale l'incidente di costituzionalità é stato sollevato, ha dato adeguata
ragione del perché la controversia principale non poteva essere definita senza
la pronuncia sulla questione di legittimità costituzionale. Indagare in questa
sede se l'ordinanza abbia ritenuto ciò esattamente, alla stregua delle domande
e delle eccezioni proposte in quel giudizio e dei fatti e degli atti ivi
allegati, significherebbe sostituire l'apprezzamento di questa Corte a quello
che, ai fini della rilevanza, spetta esclusivamente al giudice a quo.
2. - Egualmente
infondata é l'eccezione relativa alla non legittima costituzione del collegio
che pronunciò l'ordinanza.
Il caso attuale é
così semplice da non richiedere, per la sua soluzione, la definizione dei
principi generali riflettenti il fondamento e l'estensione dell'accertamento
che la Corte deve compiere in ordine alla esistenza ed agli eventuali vizi
dell'ordinanza del giudice a quo. Quale che sia l'estensione dei poteri
relativi a questi accertamenti, nel caso attuale non possono sorgere questioni.
L'ordinanza, emanata
da un organo nell'esercizio delle sue funzioni giurisdizionali - la Giunta
giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta - é atto formalmente
perfetto. É pacifico che il funzionario che, a norma di legge, fece parte del
collegio giudicante era l'Intendente di finanza in carica. L'unico appunto
mosso dalla Regione é che il decreto col quale la Giunta era stata costituita
per il biennio 1960-61 e nel quale era stato indicato il funzionario che allora
era titolare dell'ufficio di Intendente di finanza, non era stato modificato
per sostituirvi il nome del nuovo titolare.
Ora, é ovvio che,
anche se si dovesse ritenere che nel decreto di costituzione della Giunta fosse
necessario indicare nominativamente l'Intendente di finanza in carica,
l'omissione di tale nominativo o il mancato aggiornamento del decreto in ordine
alle variazioni relative al nominativo stesso non può costituire causa di
inesistenza dell'ordinanza di rinvio, quando sia certo, come é certo, che del
collegio giudicante fece parte, a norma di legge, il funzionario che in atto
era investito dell'ufficio di Intendente di finanza.
3. - La prima
questione posta dall'ordinanza di rinvio é se l'art. 1 della legge regionale
valdostana sia in armonia con l'art. 2 dello Statuto speciale per la Valle; se,
cioè, la dichiarazione di tutto il territorio della Regione quale bellezza
naturale di pubblico interesse e zona di particolare importanza turistica
contrasti con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, posti
dall'art. 2, prima parte, come limite alla potestà legislativa della Valle, e
se la stessa norma regionale violi l'altra disposizione dell'art. 2, lett. g,
secondo cui la Regione può emanare piani regolatori per zone di particolare
importanza turistica.
Questa seconda
questione deve essere esaminata per prima, come quella che prospetta non una
violazione di limiti ma un puntuale contrasto con la norma statutaria che ha
conferito il potere.
La Corte ritiene che
la questione non sia rilevante ai fini del giudizio di legittimità dell'art. 1
della legge regionale. Giova ricordare che l'ordinanza di rinvio sottopone alla
Corte l'esame di due sole disposizioni di detta legge: l'art. 1 e l'art. 18,
secondo comma.
L'art. 1 si limita a
dichiarare che il territorio della Valle é bellezza naturale di pubblico
interesse e zona di particolare importanza turistica. Sono gli articoli
successivi della legge - quelli non denunziati in questa sede - che
disciplinano la materia dei piani regolatori, regionale e comunali.
Ma poiché la norma
dell'art. 2, lett. g, dello Statuto regionale si riferisce ai piani regolatori,
tale norma potrebbe, se mai, venire in considerazione nei confronti delle
disposizioni della legge regionale che prevedono e disciplinano tali piani e
non dell'art. 1 che contiene autonome dichiarazioni di carattere generale.
L'art. 1 può,
pertanto, essere esaminato indipendentemente dagli articoli successivi, in
ordine ai quali ogni questione di legittimità costituzionale resta
impregiudicata.
Passando ad esaminare
la questione se la disposizione dell'art. 1 contrasti con i principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato, é da rilevare che, secondo l'ordinanza
di rinvio, tale contrasto sarebbe posto in evidenza dal fatto che il
legislatore statale non ha mai seguito criteri così estensivi ed indiscriminati
per l'imposizione di vincoli o limitazioni dirette a tutelare il paesaggio o
proteggere le bellezze naturali. La difesa della parte privata soggiunge che,
secondo il sistema della legge statale, le limitazioni al diritto di proprietà
imposte per la tutela delle bellezze naturali sono circoscritte ad alcune
ipotesi astrattamente predeterminate, relative a cose, individue o d'insieme,
rivestite di un interesse pubblico particolare, specifico, differenziato, da
accertare in concreto mediante un provvedimento amministrativo, di fronte al
quale gli interessati hanno larghe possibilità di difesa, mentre la
indiscriminata dichiarazione fatta dall'art. 1 della legge regionale grava
sulle proprietà immobiliari site nella Valle in misura diversa ed enormemente
più pesante di quanto avvenga sulle proprietà del rimanente territorio dello
Stato, senza alcuna cautela di accertamento amministrativo e con conseguente, inevitabile
limitazione del sindacato giurisdizionale.
La difesa regionale
oppone che, avendo l'art. 2 dello Statuto attribuito alla Valle competenza
legislativa primaria in materia di industria alberghiera, turismo e tutela del
paesaggio, nell'esercizio di tale competenza rientra la possibilità di
dichiarare l'intero territorio della Regione come interessante ai fini della
tutela della bellezza del paesaggio e come importante ai fini turistici. Ciò
sia perché le leggi nazionali non precludono la possibilità di fare le suddette
dichiarazioni nei confronti di vaste zone di territorio, sia perché la potestà
legislativa regionale é vincolata, in queste materie, all'osservanza non dei
principi delle leggi dello Stato, bensì ai principi dell'ordinamento giuridico.
La Corte osserva che
queste ragioni addotte dalla difesa della Valle potrebbero essere fondate se
fosse esatto che si tratti di contrasto con i principi stabiliti dalle leggi
dello Stato in materia turistica ed in materia di tutela delle bellezze naturali;
ma la Corte ritiene che il principio informatore delle indicate leggi statali
altro non é che l'applicazione di un principio generale dell'ordinamento
giuridico dello Stato.
Questo principio
generale consiste nella esigenza del giusto procedimento. Quando il legislatore
dispone che si apportino limitazioni ai diritti dei cittadini, la regola che il
legislatore normalmente segue é quella di enunciare delle ipotesi astratte,
predisponendo un procedimento amministrativo attraverso il quale gli organi
competenti provvedano ad imporre concretamente tali limiti, dopo avere fatto
gli opportuni accertamenti, con la collaborazione, ove occorra, di altri organi
pubblici, e dopo avere messo i privati interessati in condizioni di esporre le
proprie ragioni sia a tutela del proprio interesse, sia a titolo di
collaborazione nell'interesse pubblico.
Non solo le leggi più
volte richiamate seguono questo sistema - con minori formalità quelle sul
turismo; con più ampie garanzie quella sulle bellezze naturali - ma anche la maggior
parte delle altre leggi non se ne discostano. Basterà ricordare la legge sulle
espropriazioni per causa di pubblico interesse e la legge urbanistica. E si può
aggiungere che anche quando, in questo dopoguerra, il legislatore ha stabilito
un sistema straordinario secondo cui gli atti di espropriazione in sede di
riforma fondiaria avevano forza di legge, tali atti sono stati l'epilogo di un
procedimento durante il quale gli interessati hanno potuto addurre le difese
utili nello ambito di quel sistema.
Vero é che il
legislatore statale ha derogato tante volte dalla esigenza di stabilire un
giusto procedimento - basterà ricordare i piani regolatori approvati per legge
- ma ciò non infirma il principio generale dianzi esposto. D'altra parte, il
legislatore statale non é tenuto al rispetto dei principi generali
dell'ordinamento, quando questi non si identifichino con norme o principi della
Costituzione, mentre il legislatore regionale é vincolato al rispetto delle
norme costituzionali e dei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato.
Ed ecco perché
sarebbe inconferente affermare che, come lo Stato potrebbe, direttamente con
legge, vincolare, ai fini turistici o di tutela del paesaggio, l'intero suo
territorio o parti del suo territorio più o meno ampie di quello della Valle,
così la Valle possa fare altrettanto con propria legge in questa materia in cui
la Regione ha competenza legislativa primaria: anche se lo Stato potesse farlo,
non lo può la Regione, i cui poteri incontrano dei limiti che non esistono per
il potere legislativo statale.
Così pure non é
rilevante, ai fini della presente controversia, la questione se, secondo le
leggi dello Stato, si possano o non vincolare, agli effetti suindicati, vaste
zone di territorio: qui l'illegittimità della norma deriva dal fatto che la
relativa dichiarazione proviene direttamente dalla legge con l'assoluta
esclusione di quel procedimento che, in base ai principi dell'ordinamento
giuridico dello Stato, la Regione é tenuta a non omettere.
4. - Nessuna denunzia
é stata fatta nei riguardi della legittimità del primo comma dell'art. 18.
Tanto nell'ordinanza di rinvio quanto nelle discussioni svolte in giudizio non
c'é traccia di questioni relative alla disposizione contenuta in detto comma.
Per quanto attiene all'esame
della legittimità della restante parte dell'art. 18, giova, anzitutto,
richiamare alcuni precedenti articoli della stessa legge ed in primo luogo gli
artt. 3 e 4, ai quali l'art. 18 fa espresso riferimento. L'art. 3 vieta di
eseguire costruzioni o piantagioni, distruggere o modificare quelle esistenti o
comunque introdurre modificazioni agli immobili, che rechino pregiudizio
all'aspetto del paesaggio e dispone che chiunque intenda compiere opere,
costruzioni, demolizione o modificazione degli immobili, che possano comunque
alterare il paesaggio, deve munirsi di apposita autorizzazione, rilasciata dal
Presidente della Giunta regionale nei casi e nei modi previsti dal regolamento.
A norma dell'art. 4, le costruzioni o piantagioni che alterino l'aspetto del
paesaggio, eseguite senza la previa autorizzazione, devono essere demolite ed i
luoghi rimessi in pristino stato, salvo il pagamento di una indennità qualora
il ripristino non fosse possibile.
Gli artt. 5, 6, 7, 8 e
9 definiscono il contenuto del piano regionale e dei piani regolatori comunali,
urbanistici e paesaggistici. In particolare, l'art. 5 dispone che la disciplina
dell'attività edificatoria, dello sviluppo urbanistico e della tutela del
paesaggio si attua a mezzo del piano regolatore regionale da formarsi con le
modalità stabilite dal regolamento, mentre l'art. 6 stabilisce che le
autorizzazioni di cui all'art. 3 non possono essere concesse se le opere o le
piantagioni non siano conformi al piano regolatore regionale
La Corte, avendo
fatto riserva circa la legittimità di tutte le disposizioni della legge
regionale, ad eccezione dell'art. 1 e dell'art. 18, secondo comma, non deve
esaminare il contenuto delle norme non denunziate. Tuttavia, non si può
disconoscere che la legge regionale ha creato un certo sistema.
Quando questo sistema
entrerà in funzione, l'autorità amministrativa ed i privati avranno una qualche
guida al loro operare. Autorità e privati avranno conoscenza del regolamento
indicato nell'art. 2 della legge e richiamato varie volte negli articoli
successivi: regolamento che, legittimamente o no, in questa legge ha una
funzione essenziale. Solo allora autorità e privati avranno modo di sapere in
quali casi e in quali modi le autorizzazioni potranno essere rilasciate (art.
3). E potranno poi prendere norma da quel piano regolatore regionale
urbanistico e paesaggistico, in conformità del quale le opere o le piantagioni
potranno essere autorizzate (art. 6).
Secondo l'art. 18,
invece, per un tempo indeterminato - e cioè fino a quando non entrerà in vigore
il regolamento, per la emanazione del quale la legge non pone alcun termine -
tutto é affidato al Presidente regionale, assistito (e non in tutti i casi) da
un Comitato consultivo.
Che le cose stiano in
tal senso risulta chiaro ove si pensi che le espressioni contenute negli artt.
3 e 4 della legge sono così ampie che niente potrebbe essere fatto o disfatto
nella Valle senza l'autorizzazione presidenziale, giacché, mancando un adeguato
sistema normativo e mancando il piano regionale, qualunque innovazione potrebbe
essere ritenuta pregiudizievole all'aspetto del paesaggio. Ne deriva una grave
incertezza per l'autorità regionale e per i privati interessati. Questi non
hanno alcun elemento certo per sapere se una innovazione sarà o no ritenuta
alteratrice del paesaggio: di modo che o dovranno assoggettarsi in tutti i casi
alla richiesta dell'autorizzazione o dovranno affrontare l'alea delle sanzioni
previste dall'art. 4 della legge, ove, eseguita che sia qualunque innovazione,
il Presidente della Regione ritenga che essa debba essere eliminata.
In definitiva,
durante il periodo transitorio l'attività edilizia, ed in parte anche quella
agricola, nella Valle d'Aosta saranno regolate con atti amministrativi senza
una adeguata base legislativa. Questo é il significato e, comunque, l'effetto
dell'art. 18. Ma ciò importa la violazione dell'art. 42 della Costituzione, il
quale stabilisce che i limiti della proprietà privata devono essere determinati
per legge; il che significa che non possono essere lasciati interamente in
balia delle autorità amministrative.
Nell'ordinanza di
rinvio si legge che manca non solo una regolamentazione ed una garanzia per
l'obiettivo e regolare esercizio dei poteri dell'autorità amministrativa, ma
mancano anche adeguati rimedi amministrativi e giurisdizionali.
Non é esatto che
manchino rimedi giurisdizionali, in quanto i provvedimenti amministrativi della
Regione non sono sottratti al controllo giurisdizionale, né la legge regionale
ha dato disposizioni in senso contrario (e, del resto, non poteva darne). Ma é
esatto che la legge non ha predisposto alcun rimedio amministrativo. Avverso il
diniego di autorizzazione, come avverso l'irrogazione delle sanzioni previste
nell'art. 4, l'interessato non ha altro ricorso che quello in sede di
legittimità. Ciò significa che l'esame di merito, in una materia che manca,
come si é visto, di idonea disciplina, é riservato, senza appello, ad un unico
organo deliberante, anche quando questo proceda all'applicazione di sanzioni.
Sola garanzia é data dall'intervento del Comitato consultivo, il cui parere é
richiesto per il rilascio dell'autorizzazione e per il pagamento dell'indennità
ai sensi del secondo comma dell'art. 4, mentre non é richiesto per la applicazione
della sanzione prevista dal primo comma dello stesso articolo.
É un fatto consueto
che le leggi, quando impongono obblighi o divieti, e specialmente quando
comminano delle sanzioni, apprestano un sistema tale che sulla base di esso gli
obbligati possano consapevolmente adeguare il proprio comportamento alla norma
ed assumere le proprie responsabilità. E quando le leggi conferiscono dei
poteri all'autorità amministrativa agli effetti della limitazione dei diritti,
le leggi stesse, di regola, stabiliscono che l'interessato sia messo in grado
di esporre le proprie ragioni davanti alla stessa od altra autorità
amministrativa, specialmente prima che gli sia inflitta una sanzione.
Questi principi che,
in relazione a determinati tipi di precetti e di sanzioni, hanno veste di norme
costituzionali (artt. 24 e 25), rispetto ad altri precetti e ad altre sanzioni
costituiscono dei punti costanti di orientamento nella legislazione e nella
interpretazione ed applicazione che delle leggi fanno la giurisprudenza e la
prassi: detti punti di orientamento hanno i titoli per essere considerati come
facenti parte dei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato.
Difforme da tali
principi si presenta la norma in esame, la quale non assicura adeguata tutela
agli interessati e non offre certezza né a chi deve osservare né a chi deve
fare osservare la legge.
Giova soggiungere che
la disposizione non potrebbe essere giustificata come norma di salvaguardia. É
essenziale per norme di questo genere che esse si riferiscano a situazioni in
corso di consolidamento; ma deve trattarsi di situazioni che abbiano una base
certa. Il caso più comune é quello del piano regolatore deliberato ma non
ancora approvato. Un altro aspetto essenziale delle norme di salvaguardia é che
le misure da esse dettate abbiano carattere temporaneo.
L'art. 18 non pone
limiti di tempo alla sua efficacia e, come si é messo in chiaro, non ha per
presupposto una situazione certa di partenza: anzi c'é in partenza un vuoto che
si vuole colmare con singoli provvedimenti amministrativi. E, pertanto, neanche
sotto il profilo delle norme di salvaguardia il mancato rispetto dei principi
generali può apparire giustificato.
Non va trascurato
l'ultimo riflesso, sotto cui l'art. 18 si presenta illegittimo.
E pacifico nella
giurisprudenza di questa Corte che le leggi dello Stato sono vigenti nelle
Regioni, anche se queste abbiano nella stessa materia potestà legislativa
primaria, quando la Regione non abbia adottato o non adotti una propria legge.
Nella specie, fino a quando la Valle d'Aosta non sostituirà alle leggi dello
Stato vigenti in materia di tutela delle bellezze naturali un proprio
ordinamento e non lo renderà concretamente attuabile, la Valle non potrà
attribuire alle sue autorità amministrative poteri avulsi, ad un tempo, e dalla
legge statale e dalla legge regionale, che, pur essendo entrata in vigore, non
contiene una completa disciplina della materia e non é ancora in piena
applicazione.
Fino a quando non si
avrà tale applicazione, la Regione dovrà osservare e fare osservare le leggi
dello Stato, adottando, con i poteri che le derivano dall'art. 5 del D.L.C.P.S.
23 dicembre 1946, n. 532, i provvedimenti previsti dalle leggi stesse: il che,
del resto, varrà ad ovviare al pericolo che gli organi regionali possano
trovarsi, in questo periodo transitorio, di fronte ad irreparabili - e
deprecabili - manomissioni delle bellezze paesistiche della Valle.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
respinge le eccezioni
proposte dalla Regione;
dichiara l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1 e 18, secondo comma, della legge della Regione
della Valle d'Aosta 28 aprile 1960, n. 3: "Legge regionale urbanistica e
per la tutela del paesaggio in Valle d'Aosta", in riferimento all'art. 42
della Costituzione ed all'art. 2, prima parte, dello Statuto speciale per la
stessa Valle.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 febbraio
1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in
cancelleria il 2 marzo 1962.