SENTENZA
N. 1
ANNO
1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI,
Presidente
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale del decreto luogotenenziale 21 ottobre 1915,
n.1558, e del decreto-legge 6 febbraio 1936, n.313, convertito nella legge 28
maggio 1936, n.1126, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 18 giugno 1960 dal Tribunale dell'Aquila nel procedimento civile vertente
tra Longa Rosa ed altri e l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, iscritta
al n. 72 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 223 del 10 settembre 1960;
2) ordinanza emessa
il 9 aprile 1960 dal Tribunale di Venezia nel procedimento civile vertente tra
Tempestini Velia e l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, iscritta al
n.86 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 267 del 29 ottobre 1960;
3) ordinanza emessa il
21 dicembre 1960 dalla Corte di appello di Ancona nel procedimento civile
vertente tra De Scalzi Ugo e il Ministero della difesa-Esercito, iscritta al n.
34 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 70 del 18 marzo 1961.
Udita nell'udienza
pubblica del 25 ottobre 1961 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi l'avv. Giovanni
Zironda, per Tempestini Velia, gli avvocati Achille Borghini e Silvio Paolucci,
per De Scalzi Ugo, e il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi,
per il Ministero della difesa-Esercito e per l'Amministrazione delle ferrovie
dello Stato
Ritenuto
in fatto
La questione di
legittimità costituzionale del decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313,
convertito nella legge 28 maggio 1936, n. 1126, nonché del decreto
luogotenenziale 21 ottobre 1915, n. 1558, abrogati con legge 6 marzo 1950, n.
114, concernenti il trattamento da fare ai dipendenti civili e militari delle
Amministrazioni dello Stato in conseguenza di infermità, lesioni o morte per
eventi di servizio, é stata sollevata nel corso di tre procedimenti civili.
1) La causa iscritta
al n. 34 del Registro ordinanze 1961 proviene dal giudizio promosso nel 1955
dal signor Ugo De Scalzi contro il Ministero della difesa-Esercito davanti al
Tribunale di Ancona per ottenere il risarcimento dei danni subiti in occasione
di una esercitazione militare, durante la quale il De Scalzi, allora alle armi
in servizio di leva, fu ferito da una pallottola attiva, partita dall'arma di
un'altra recluta.
In quella sede
l'Amministrazione convenuta eccepì l'improponibilità della domanda, in quanto
all'epoca del sinistro (1948) era in vigore il decreto-legge 6 febbraio 1936,
n. 313, che, riconducendo i diritti del dipendente statale nell'ambito del rapporto
di impiego, limitava il diritto dell'impiegato infortunato o, in caso di morte,
dei suoi aventi causa, nei confronti dello Stato, unicamente al trattamento
previsto dalle norme che regolano il rapporto di servizio o il trattamento di
quiescenza, con esclusione di ogni azione di danni. Tale eccezione fu accolta
dal Tribunale, che dichiarò improponibile la domanda, respingendo la richiesta
di rinvio degli atti alla Corte costituzionale.
In sede di appello il
De Scalzi ripropose la questione di legittimità costituzionale del
decreto-legge del 1936 in riferimento agli artt. 3, 24 e 28 della Costituzione
e la Corte di appello di Ancona, con ordinanza del 21 dicembre 1960, ritenuta
la questione non manifestamente infondata e rilevante ai fini della definizione
del giudizio, ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale.
L'ordinanza é stata
pubblicata nella Ufficiale della Repubblica del 18 marzo 1961, n.70, notificata
alle parti il 24 e 25 febbraio 1961 e al Presidente del Consiglio dei Ministri
il 3 marzo successivo, e comunicata ai Presidenti delle Assemblee legislative
il 22 febbraio dello stesso anno.
La Corte di appello,
premesso che l'incompatibilità tra una legge ordinaria e una legge
costituzionale non rientra tra i casi di abrogazione ma é compresa e si risolve
in quella più ampia di legittimità costituzionale, afferma che il fondamento
della questione sollevata dal De Scalzi starebbe in ciò che, mentre il
decreto-legge del 1936, n. 313, nega ai dipendenti civili e militari dello
Stato di proporre, nei confronti della pubblica Amministrazione, ogni azione
per danni derivanti da inabilità di ogni grado contratta in servizio o per
causa di servizio, e riconosce solo il diritto al trattamento previsto a loro
favore dalle norme che regolano il rapporto di servizio o di quiescenza, l'art.
28 della Costituzione - da mettersi in relazione con gli artt. 3 e 24 della
stessa - non ponendo eccezioni o limiti, attribuisce anche ai suddetti
dipendenti statali il diritto di proporre, nei casi sopra menzionati, la comune
azione di danni.
Anche se l'art. 28
della Costituzione non ha innovato al principio della responsabilità diretta
della pubblica Amministrazione, il contrasto sussiste sempre e si risolve in
una disparità di trattamento tra i dipendenti statali, i quali, ancorché
colposamente danneggiati da altri dipendenti statali, avrebbero diritto alla
sola pensione, e qualsiasi altro cittadino che, in situazione identica,
potrebbe far valere senza alcuna limitazione la pretesa risarcitoria.
Il decreto-legge del
1936 esclude la responsabilità della pubblica Amministrazione. Difatti, la
somma che viene liquidata al dipendente statale infortunato é cosa diversa dal
risarcimento del danno; e ciò perché il diritto a pensione del dipendente
statale, rimasto inabile in servizio o in occasione del servizio, si basa
sull'obbligo etico - giuridico dello Stato di assicurare al proprio dipendente
inabile un certo assegno nei limiti stabiliti dalla legge, mentre il danno
cagionato dal fatto illecito commesso dal terzo fuori di ogni rapporto
obbligatorio consiste nel danno emergente, nel lucro cessante e persino nel
cosiddetto danno non patrimoniale.
2) La causa iscritta
al n. 72 del Registro ordinanze del 1960 proviene dal giudizio promosso nel
1959 innanzi al Tribunale dell'Aquila dalla signora Rosa Longa vedova Bassani,
ed altri, contro l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato per il
risarcimento dei danni subiti in conseguenza della morte dei rispettivi mariti
e padri, tutti agenti delle ferrovie, deceduti nel sinistro ferroviario
verificatosi il 10 ottobre 1949 sulla linea S. Vito-Ortona, a seguito del
crollo di un ponte sul torrente Moro.
Anche in quel
giudizio l'Amministrazione convenuta eccepì l'improponibilità della domanda, in
quanto all'epoca del sinistro era in vigore il decreto-legge 6 febbraio 1936,
n. 313, e da parte attrice fu sollevata la questione di legittimità
costituzionale del citato decreto, nonché del decreto luogotenenziale 21
ottobre 1915, n. 1558, perché in contrasto con gli artt. 3, 24 e 28 della
Costituzione.
Il Tribunale
dell'Aquila, con ordinanza del 18 giugno 1960, ritenuta la questione non
manifestamente infondata e rilevante ai fini della definizione del giudizio, ha
rimesso gli atti alla Corte costituzionale per l'esame della questione.
L'ordinanza é stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 10 settembre 1960, n. 223, notificata
alle parti l'8 e l'11 luglio 1960 e al Presidente del Consiglio dei Ministri il
18 successivo e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento in data 9 luglio
dello stesso anno.
Osserva il Tribunale
che le disposizioni impugnate creano una ingiustificata disparità di
trattamento dei dipendenti dello Stato rispetto a tutti gli altri cittadini,
disparità che sembra non potersi giustificare neanche con la particolare
disciplina dei rapporti fra lo Stato ed i suoi dipendenti.
Neppure il fine che
avrebbe ispirato il decreto-legge del 1936, e cioè lo scopo di limitare il
risarcimento alle sole utilità assicurate dallo Stato nell'ambito del rapporto
d'impiego, sembra legittimo, giacché il diritto all'indennizzo per infortunio
subito in servizio trova fondamento in un titolo diverso e distinto da quello
che dà luogo al diritto a pensione: il primo attiene al concetto di danno; il
secondo deriva dal servizio prestato dal dipendente per un determinato numero
di anni.
Ciò tanto é vero che
il legislatore del 1950, avvertendo tutta l'iniquità del provvedimento, ritenne
di abrogarlo.
La rilevata disparità
pone il provvedimento impugnato in contrasto soprattutto con l'art. 28 della
Costituzione, che non fa alcuna discriminazione, quanto al risarcimento dei
danni, in ordine al fatto che il danneggiato si trovi o meno in un particolare
rapporto di servizio con lo Stato.
3) La causa iscritta
al n. 86 del Registro ordinanze 1960 é stata promossa con ordinanza del
Tribunale di Venezia, davanti al quale la signora Velia Tempestini aveva citato
l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato per ottenere il risarcimento dei
danni ad essa derivanti a seguito della morte del proprio padre, macchinista
delle ferrovie, avvenuta a causa del deragliamento del treno all'ingresso della
stazione di Quarto d'Altino.
Sollevata
dall'attrice la questione di legittimità costituzionale del decreto-legge n.
313 del 1936, in relazione agli artt. 28 e 113 della Costituzione, il Tribunale
di Venezia, ritenendola non manifestamente infondata e rilevante ai fini della
decisione della causa, ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione.
L'ordinanza di rinvio
é del 9 aprile 1960. Essa é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29
ottobre 1960, n. 267, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed
alle parti, rispettivamente, il 15 e il 7 settembre 1960 e comunicata ai
Presidenti delle due Camere il giorno 5 dello stesso mese e anno.
L'art. 1 del
decreto-legge del 1936, si osserva nell'ordinanza di rinvio, contiene due
distinti precetti: l'uno limita i diritti conseguenti alla inabilità o morte in
servizio dei dipendenti dello Stato, nei confronti dello Stato stesso, al
trattamento previsto dalle norme che regolano il rapporto di servizio,
escludendosi così la possibilità di risarcimento del maggior danno
eventualmente subito da costoro; l'altro esclude l'azione di danni nei
confronti dello Stato da parte di chiunque altro che, non contemplato come
avente diritto dalle norme regolatrici del rapporto di servizio o di
quiescenza, abbia subito, in conseguenza degli stessi eventi, tale danno. Nella
loro formulazione letterale, il primo precetto si pone come esclusione
implicita del diritto al risarcimento del danno ulteriore, il secondo come
esclusione esplicita della tutela giurisdizionale di un tale diritto; entrambi
si risolvono in una limitazione della responsabilità dello Stato per gli atti
illeciti ad esso imputabili.
L'art. 28 della
Costituzione prevede, invece, tale responsabilità dello Stato nella stessa
misura di quella diretta dei dipendenti, autori materiali degli atti illeciti
dannosi; e l'art. 113 della stessa contempla la piena tutela giurisdizionale
dei diritti, nei confronti di tutti gli atti della pubblica Amministrazione
senza esclusioni.
Dal raffronto
derivano motivi di contrasto con la Costituzione, in quanto il decreto-legge 6 febbraio
1936, n. 313, e la sua legge di conversione non si riferiscono al rapporto
d'impiego ed ai diritti da esso originati, ma regolano diritti, che sono fuori
di tale rapporto e riguardano anche soggetti ad esso estranei, e che trovano in
altre norme dell'ordinamento giuridico il loro pieno riconoscimento e la
conseguente tutela.
Nei tre giudizi
innanzi alla Corte costituzionale non é intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Delle parti private
si sono costituiti il signor Ugo De Scalzi e la signora Velia Tempestini.
La difesa del De
Scalzi, nelle deduzioni depositate in cancelleria il 7 aprile 1961 e nella
successiva memoria del 12 ottobre successivo, sostiene che il decreto-legge del
1936 é in aperto contrasto con l'art. 28 della Costituzione, il quale afferma
il principio della estensione allo Stato e agli enti pubblici della
responsabilità civile incombente sui suoi organi per gli atti compiuti in
violazione di diritti.
Il che significa che
il principio della responsabilità civile dello Stato, già vigente nel nostro
ordinamento in applicazione della legge comune e dei principi generali, é stato
eretto a principio costituzionale dal secondo comma dell'art. 28 della
Costituzione: questo, riferendosi alla responsabilità civile dello Stato, ha un
oggetto diverso dal primo comma, il quale concerne la responsabilità non
soltanto civile, ma anche penale e amministrativa, dei propri dipendenti. Ne
consegue che, per effetto dell'art.28 della Costituzione, se é dato al
legislatore ordinario di regolamentare la responsabilità civile dei dipendenti
dello Stato difformemente dalle norme vigenti per la responsabilità civile di
qualsiasi cittadino, non gli é consentito escludere la responsabilità dei
dipendenti e, a maggior ragione, quella dello Stato.
Né vale sostenere che
il decreto-legge del 1936, lungi dal negare la responsabilità civile dello
Stato, l'avrebbe solamente disciplinata, attribuendo alle pensioni e al
trattamento di quiescenza carattere di risarcimento a quantum limitato, perché
le pensioni e i trattamenti di quiescenza, prescindendo dal vero danno
sopportato, trovano causa in un dovere etico - giuridico dello Stato, collegato
alla prestazione del servizio, laddove il risarcimento da responsabilità civile
ha per oggetto l'effettivo danno patrimoniale e, se del caso, anche il danno
non patrimoniale.
Sotto il vigore del
decreto-legge del 1936, al dipendente era dato unicamente di chiedere, in via
amministrativa l'applicazione delle norme pubblicistiche sul trattamento di
quiescenza e sulla pensione. Soltanto quando il trattamento di quiescenza fosse
stato negato, per essersi il danno prodotto fuori del servizio, avrebbe potuto
agire in via di responsabilità civile. Se, invece, il trattamento di quiescenza
veniva negato per altro motivo, o se l'invalidità permanente non era tale da
determinare la cessazione dal servizio, o in altri casi particolari, il
dipendente non percepiva nulla.
Così stando le cose,
é evidente che il decreto-legge del 1936 ha inteso escludere puramente e
semplicemente dal campo dei rapporti tra lo Stato ed i propri dipendenti,
l'istituto della responsabilità civile: ossia ha inteso esonerare lo Stato da
responsabilità civile nei loro confronti.
Né si dica che il
decreto del 1936 ha adottato una forma di limitazione o di esonero da
responsabilità; analogamente a quanto avviene nel campo del diritto privato,
perché, a parte il fatto che anche nei rapporti privati vi sono casi in cui
limitazioni o esoneri da responsabilità non sono ammessi, é nullo qualsiasi
patto che escluda o limiti la responsabilità quando questa derivi da reato. E
nel caso di specie il danno deriva, appunto, dal reato di lesioni colpose.
Comunque, essendo
inconcepibile nell'ambito dell'istituto della responsabilità civile, divenuta
regola costituzionale per effetto dell'art. 28 della Costituzione, una deroga,
sia consensuale, sia per comando di legge, alla responsabilità civile da reato,
il decreto-legge del 1936 sarebbe incostituzionale quanto meno per aver sancito
tale deroga.
Se poi nel decreto
del 1936 si volesse ravvisare soltanto una forma di liquidazione
"forfettaria" del danno subito dal dipendente, lo si dovrebbe
considerare ugualmente incostituzionale perché l'art. 28 della Costituzione,
dichiarando l'Amministrazione soggetta alla responsabilità civile e non ponendo
eccezioni alla regola, ha sancito, per implicito, l'obbligo
dell'Amministrazione stessa di risarcire l'effettivo, "intero" danno
subito, obbligo che rappresenta la caratteristica della responsabilità civile.
Una responsabilità parziale non sarebbe più una responsabilità civile nel senso
previsto dalla legge.
Ma l'illegittimità
costituzionale del decreto del 1936 deriva anche dal contrasto con l'art. 3
della Costituzione, non essendo consentito alla legge ordinaria di togliere ad
una categoria di cittadini, i dipendenti pubblici, soltanto per la loro
condizione di dipendenti dello Stato, e senza una ratio costituzionalmente
ammissibile, un diritto riconosciuto erga omnes, né comunque collocare
per il quantum su gradini diversi, e per la stessa responsabilità, i dipendenti
dello Stato ed un qualsiasi cittadino.
Nella fattispecie non
esiste una ratio costituzionale che possa giustificare il disposto del decreto
del 1936: la ratio effettiva di quel decreto, che fu considerato iniquo
dal legislatore del 1950, e perciò abrogato, era unicamente quella di apportare
una economia nelle spese della pubblica Amministrazione. Finalità evidentemente
inadeguata per sacrificare i diritti individuali.
Infine, se si volesse
ravvisare nel decreto del 1936 una forma di improponibilità processuale
dell'azione di risarcimento di danni, esso contrasterebbe con gli artt. 24 e
113 della Costituzione, che garantiscono al cittadino la tutela giurisdizionale
dei diritti anche nei confronti della pubblica Amministrazione.
La difesa del De
Scalzi conclude perché il decreto del 1936 sia dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
La difesa della
signora Velia Tempestini nelle deduzioni depositate il 27 settembre 1960 si
riporta ai motivi dell'ordinanza di rinvio e nella memoria depositata in
cancelleria il 3 ottobre 1961 insiste nel sostenere che il decreto in questione
é in contrasto con gli artt. 28 e 113 della Costituzione.
Circa l'art. 28, la
parte sottolinea che questo non contiene alcun rinvio ad altre disposizioni di
legge, né alcuna limitazione della responsabilità civile ivi prevista. Esso
costituisce, inoltre, norma precettiva di immediata applicazione e, pertanto,
determina automaticamente l'incompatibilità della stessa con qualsiasi altra
disposizione, che contenga limitazioni al diritto del cittadino di proporre
azione di danni verso la pubblica Amministrazione.
In ordine all'art.
113 della Costituzione, la parte osserva che questo e l'art. 28 sono due norme
complementari: l'art. 113 costituisce la proiezione, sul piano della tutela
giurisdizionale, dell'art. 28. I1 decreto-legge del 1936, che pone una
preclusione alla azione di danni verso la pubblica Amministrazione, é in
contrasto con la norma costituzionale che tale limitazione ha inteso abolire.
Quanto poi alla
considerazione che anche in altri campi del diritto, come nel diritto privato e
nella legislazione infortunistica, esistono clausole limitative della
responsabilità, si osserva che ciò a nulla rileva, perché vi sono clausole che
sono comunque inapponibili, ed anzi addirittura inconcepibili, come quando il
danno derivi da reato. E nella specie trattasi, appunto, di danno derivante dal
reato di omicidio colposo.
La difesa della
Tempestini conclude per la illegittimità costituzionale del decreto-legge
denunziato.
Si sono costituiti il
Ministero della difesa-Esercito e l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni
depositate il 27 marzo 1961 nella causa n. 34, il 10 agosto 1960 nella causa n.
72 e il 27 settembre dello stesso anno nella causa n. 86.
La linea difensiva
dell'Avvocatura é sostanzialmente identica per le tre cause, come risulta
dall'unica memoria depositata il 12 ottobre 1961. Si può così riassumere:
Il decreto del 1936
escludeva la possibilità di ogni azione di risarcimento nei confronti dello
Stato da parte dell'impiegato o dei suoi eredi, in caso di inabilità o di morte
per causa di servizio, limitando i loro diritti alla liquidazione del
trattamento previsto, per tali eventi, dallo statuto dei pubblici dipendenti.
Questo decreto é stato abrogato con la legge n. 114 del 1950. Tale abrogazione
risulta fondata su di una valutazione di opportunità, che non può formare
oggetto di censura costituzionale, neppure sotto il profilo dell'eccesso di
potere legislativo.
L'Avvocatura contesta
che il decreto del 1936 contrasti con l'art. 28 della Costituzione. Il decreto,
poggiando sul rapporto interno di organizzazione dello Stato e sulle relazioni
fra lo Stato ed i propri dipendenti, regolate dall'apposito statuto, ammette
come liquidazione del danno quella prevista, appunto, da tale statuto, con
esclusione di ogni altra. La norma costituzionale, invece, disciplina i
rapporti fra lo Stato, che agisce a mezzo dei propri dipendenti, ed i terzi, i
cui diritti vengono violati da tale azione. La prima ipotesi é conseguenza di
una disciplina particolare derivante dagli artt. 97 e 98 della Costituzione; la
seconda é conseguenza di una disciplina generale dell'azione dello Stato. Esse
si muovono, quindi, su piani diversi, senza determinare alcun punto di attrito.
Né possono avere
rilievo le critiche su cui poggia la legge di abrogazione, perché si tratta di
valutazioni di opportunità e non di censura di incostituzionalità.
Con la disciplina
dettata dal decreto-legge del 1936, lo Stato non si sottraeva alla
responsabilità civile nei confronti dei propri dipendenti, ma solo attuava una
forma di liquidazione, per così dire, forfettaria del danno, nell'ambito di un
rapporto particolare attinente alla sua organizzazione.
In linea generale, le
clausole di limitazione o di esonero da responsabilità non sono in alcun modo
in contrasto con la Costituzione, e tanto meno con l'art. 28 della stessa. Esse
trovano applicazione anche nel nostro Codice civile e sono da considerare come
libera espressione del giudizio del legislatore ordinario, che non viola alcun
precetto costituzionale, in quanto nel nostro ordinamento non v'é alcun
principio generale di ordine costituzionale che ponga un divieto alle varie
forme di limitazione del danno o di liquidazione forfettaria preventiva di
esso.
Né ha rilievo il
fatto che, nella specie, la limitazione, anziché derivare da un atto bilaterale,
deriva da una disposizione di legge, sia perché la caratteristica del pubblico
impiego sta proprio nel fatto di essere disciplinato da atti unilaterali di
supremazia, e per gli impiegati dello Stato, attraverso la legge; sia perché
non sembra che possano imporsi per la disciplina legale restrizioni e limiti
superiori a quelli previsti per la disciplina convenzionale.
Ai fini della
responsabilità di cui all'art. 28 della Costituzione, l'impiegato dello Stato
non può considerarsi come "terzo" e, quindi, anch'egli soggetto alla
garanzia costituzionale: egli é un elemento integrante dell'organizzazione
statale e solo quando non venga considerato come partecipe di tale
organizzazione, e cioè per gli eventi occorsi fuori del servizio, la sua figura
si presenta come autonoma rispetto allo Stato ed egli può avvalersi delle
garanzie e delle tutele comuni a tutti i cittadini.
Quando, però,
l'impiegato abbia subito il danno nella sua veste di partecipe
dell'organizzazione statale e come vittima di eventi occorsi in servizio, anche
se ad opera di altri soggetti partecipi anch'essi della stessa organizzazione,
il problema del risarcimento ha carattere "interno", da risolversi
non secondo i comuni criteri del diritto civile, bensì secondo il particolare
statuto della organizzazione statale.
Né vi é la
possibilità di configurare uno "sdoppiamento" dell'attività dello
Stato, da un lato come parte del rapporto d'impiego e dall'altro come soggetto
responsabile del danno, per cui ogni avvicinamento della fattispecie
all'ipotesi prevista dall'art. 28 della Costituzione é impossibile.
Per le stesse
considerazioni si nega che nella specie possa parlarsi di un contrasto tra il
decreto-legge del 1936 e l'art. 24 della Costituzione. Il decreto del 1936 non
vuol togliere al cittadino l'azione a tutela dei suoi diritti, ma solo ritiene
liberatoria una forma di liquidazione forfettaria disposta dalla disciplina
interna del rapporto. Se si escludesse l'azione, si violerebbe l'art. 24 della
Costituzione. Ma qui non si esclude affatto l'azione: solo la ragione di essa
viene meno perché non sussiste il diritto che potrebbe legittimarla.
L'Avvocatura, poi,
esclude il denunziato contrasto tra il decreto-legge del 1936 e l'art. 113
della Costituzione.
L'art. 113 mira ad
assicurare, in ogni caso, ai titolari di pretese giuridiche verso la pubblica
Amministrazione la possibilità della tutela giurisdizionale, ma non intende
creare nuove categorie di pretese giuridiche o dilatare i confini delle stesse,
quali sono posti dalla legge. Posto che ogni diritto od interesse legittimo é
rimasto nella sua configurazione originaria e nei limiti segnati dal
legislatore nel suo apprezzamento discrezionale, la portata dell'art. 113 della
Costituzione va intesa nel senso che la realizzazione di tali diritti ed
interessi non può essere affidata ad altri che al giudice.
Intesa in tale senso
la disposizione costituzionale, il decreto del 1936 non contrasta con essa,
nulla avendo innovato rispetto alla tutela giurisdizionale dei pubblici
dipendenti per gli eventi dannosi loro occorsi in servizio, che é e rimane
quella della Corte dei conti.
L'Avvocatura dello
Stato conclude, pertanto, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale del decreto-legge n 313 del 1936 sia dichiarata infondata.
Considerato
in diritto
1. - Le tre cause,
congiuntamente discusse, possono essere definite con unica sentenza, unica
essendo la questione da decidere.
2. - In relazione ai
precedenti giurisprudenziali della Corte basterà ricordare che l'avvenuta
abrogazione delle leggi qui denunziate (decreto luogotenenziale 21 ottobre
1915, n. 1558, avente forza di legge in virtù della legge 22 maggio 1915, n.
671, e regio decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, convertito nella legge 28
maggio 1936, n. 1126) non può formare ostacolo all'esercizio del sindacato di
legittimità costituzionale delle leggi stesse.
3. - Secondo
l'Avvocatura dello Stato, le norme denunziate poggerebbero sul rapporto interno
di organizzazione dello Stato e sulle relazioni fra lo Stato ed i propri dipendenti,
regolate dallo statuto dei pubblici dipendenti, mentre l'art. 28 della
Costituzione disciplinerebbe i rapporti fra lo Stato, che agisce a mezzo dei
propri dipendenti, ed i terzi. Le parti attrici, invece, sostengono che l'art.
28 non ammetterebbe, nei confronti dello Stato, alcuna disciplina particolare
della materia, in quanto quella norma avrebbe sancito l'obbligo dell'intero
risarcimento del danno in proporzione all'entità del danno stesso.
Di fronte a queste
opposte tesi é sufficiente rilevare che nell'attuale controversia non si tratta
di vedere se le leggi denunziate abbiano, legittimamente o non, regolato, agli
effetti della responsabilità dello Stato, un aspetto del rapporto di impiego
fra lo Stato ed i suoi dipendenti, ma si tratta di giudicare se le leggi stesse
abbiano adottato un sistema che si risolva nella esclusione di ogni
responsabilità.
Un primo esame, per
dir così, esterno delle disposizioni del decreto-legge del 1936 mostra
chiaramente come almeno in due casi quelle disposizioni esimano totalmente da
ogni responsabilità. Quando l'impiegato abbia riportato una invalidità tale da
consentire la continuazione del servizio, il trattamento di attività di
servizio esclude qualsiasi indennizzo. Così pure quando l'impiegato avesse titolo,
in base al servizio prestato o per effetto di altri benefici, ad una pensione
che, nel suo ammontare, non si discostasse da quella privilegiata, con la
concessione di una pensione di privilegio, disposta per effetto dell'evento
lesivo, non si realizzerebbe neppure una forma di risarcimento. Altra esenzione
assoluta da responsabilità é quella che deriva dalla norma dello stesso decreto
che esclude ogni azione di danni "da parte di chiunque altro",
togliendo così qualsiasi possibilità di indennizzo a favore di chi, pur avendo
risentito un danno risarcibile a causa della inabilità o della morte del
dipendente statale, non abbia diritto alla pensione privilegiata.
Ma la situazione non
presenta sostanziali diversità anche quando la pensione privilegiata sia concessa
solo in vista dell'invalidità o della morte del dipendente, anche quando, cioè,
non sussistendo altri titoli per la concessione, la pensione privilegiata possa
apparire una forma di risarcimento del danno. Anche in tali casi il diritto
alla pensione privilegiata non nasce per effetto della responsabilità
dell'Amministrazione, dalla quale, anzi, prescinde, ma scaturisce dal fatto
stesso che l'impiegato sia stato vittima di un evento lesivo in circostanze e
per cause previste dalla legge. E la concessione si basa sopra elementi che,
rigidamente ancorati alla posizione dell'impiegato, possono non coincidere con
quelli che dovrebbero valere rispetto alla responsabilità.
In conclusione, il
sistema adottato da quelle leggi esclude, in alcuni casi, ogni risarcimento ed
in altri offre un trattamento che può rappresentare una mera apparenza di
indennizzo.
Stando così le cose,
é chiaro che non é necessario, ai fini del presente giudizio, risolvere tutte
le numerose e delicate questioni circa l'interpretazione dell'art. 28 della
Costituzione, essendo sufficiente mettere in rilievo come, per quanto ampia
possa essere, in ipotesi, la sfera nella quale il legislatore può regolare i
rapporti tra lo Stato ed i suoi dipendenti anche agli effetti della
responsabilità verso di essi, non é lecito disconoscere che sarebbe in
contrasto con il precetto fondamentale contenuto nell'art. 28 della
Costituzione una legge che, come quelle ora in esame, adottasse una disciplina
tale da escludere in tutto, più o meno manifestamente, la responsabilità
stessa.
4. - Le osservazioni
che precedono sarebbero bastevoli a far ritenere illegittime le leggi
denunziate, rendendo superfluo l'esame di esse in riferimento alle altre norme
costituzionali indicate nelle ordinanze di rinvio: artt. 3, 24 e 113. La Corte,
tuttavia, ritiene che non sia inutile un raffronto con l'art. 3.
Che una disparità di
trattamento sussista é cosa certa e manifesta: quelle leggi creano una grave
sperequazione tra il privato, vittima di un fatto colposo, e il dipendente
statale, vittima dello stesso fatto. Né ricorre l'applicazione del principio,
costante nella giurisprudenza della Corte, secondo cui la disparità di
trattamento é giustificata tutte le volte che il legislatore accerti, nella sua
discrezionalità, una situazione diversa richiedente una particolare disciplina:
dalle disposizioni in esame si evince chiaramente che il legislatore non volle
attuare una particolare disciplina in vista di una particolare situazione, ma
volle togliere ad una categoria di cittadini quei diritti che, quando lo Stato
incorra in responsabilità, spettano a tutti gli altri; e volle toglierli,
fondamentalmente, per ragioni di economia e di protezione degli interessi dello
Stato, come risulta anche dai lavori preparatori della conversione in legge del
decreto del 1936.
La dichiarazione di
illegittimità costituzionale del decreto legge del 1936 e della relativa legge
di conversione comprende anche l'altro testo legislativo denunziato con una
delle tre ordinanze in esame e cioè il decreto luogotenenziale del 1915, che
del decreto del 1936 costituisce la base ed il presupposto.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando con
unica sentenza nei procedimenti indicati in epigrafe:
dichiara
l'illegittimità costituzionale del decreto luogotenenziale 21 ottobre 1915, n.
1558: "Interpretazione autentica della portata delle disposizioni vigenti
in materia di pensioni privilegiate", e del regio decreto-legge 6 febbraio
1936, n. 313, convertito nella legge 28 maggio 1936, n. 1126: "Applicazione
ai dipendenti civili e militari delle Amministrazioni dello Stato delle
disposizioni concernenti il loro trattamento in conseguenza di infermità,
lesioni o morte per eventi di servizio", in riferimento agli artt. 3 e 28
della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale Palazzo della Consulta, il 23 gennaio
1962.
Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI -
Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni
CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI -
Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in
cancelleria il 30 gennaio 1962.