SENTENZA N.
74
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della Regione
Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 25 febbraio 1961, depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale il 25 febbraio 1961 ed iscritto al
numero 6 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di attribuzione tra la
Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito dei decreti 24 dicembre
1960, n. 15437/Gab., 30 dicembre 1960, n. 15628/Gab., e 30 dicembre 1960, n.
15629/Gab., con i quali il Commissario del Governo in Trento ha provveduto
rispettivamente alla nomina del Commissario straordinario della Cassa mutua
malattie per gli esercenti attività commerciali nella Provincia di Trento, alla
nomina della Commissione consultiva e alla nomina della Commissione provinciale
per l'accertamento e la compilazione degli elenchi nominativi; nonché a seguito
dei decreti 30 dicembre 1960, n. 14049/Gab., e 30 dicembre 1960, n. 14048/Gab.,
con i quali il Vice Commissario del Governo in Bolzano ha provveduto alla
nomina degli organi di cui sopra nella Provincia di Bolzano.
Udita nell'udienza pubblica del 22 novembre
1961 la relazione del Giudice Mario Cosatti;
uditi l'avvocato Giorgio Franco, per la
Regione Trentino-Alto Adige, e il sostituto avvocato generale dello Stato
Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
Con legge 27 novembre 1960, n. 1397, in
materia di previdenza e assistenza sociale sono state dettate norme concernenti
la "assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti
attività commerciali".
Ai sensi dell'art. 46 delle disposizioni
transitorie di detta legge, che demanda ai Prefetti, per la prima attuazione
della legge stessa, la nomina, in ciascuna Provincia, di un Commissario
straordinario della Cassa mutua provinciale, di una Commissione provinciale per
l'accertamento e la compilazione degli elenchi nominativi degli esercenti
attività commerciali e di una Commissione consultiva, il Commissario del
Governo in Trento e il Vice Commissario del Governo in Bolzano hanno provveduto
alla nomina degli organi in parola rispettivamente con i tre decreti indicati
in epigrafe.
Con ricorso 23 febbraio 1961, notificato il
25 successivo al Presidente del Consiglio dei Ministri e in pari data
depositato nella cancelleria della Corte costituzionale, la Regione
Trentino-Alto Adige in persona del Presidente debitamente autorizzato,
rappresentato dall'avv. Feliciano Benvenuti, con elezione di domicilio in Roma
presso l'avv. Giorgio Franco, ha sollevato conflitto di attribuzione,
sostenendo che la competenza ad emanare i provvedimenti in questione spetta
alla Regione e non allo Stato.
La difesa della Regione osserva che, a
norma dell'art. 6 dello Statuto speciale, alla Regione é attribuita potestà
legislativa integrativa delle disposizioni statali nelle materie concernenti la
previdenza e le assicurazioni sociali e che, a norma dell'art. 13 dello
Statuto, nelle materie e nei limiti entro cui la Regione può emanare norme
legislative é attribuita correlativa potestà amministrativa.
Osserva, altresì, che tale attribuzione,
nella specie, é immediata, non esistendo già uffici pubblici statali competenti
nella materia per il cui passaggio alla Regione siano necessarie norme di
attuazione. Ciò é confermato dal disposto dell'art. 92 dello Statuto, il quale
stabilisce che nelle materie attribuite alla competenza della Regione o delle
Province, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali o
provinciali, si applicano le leggi dello Stato; dal che si desume che la
Regione può esercitare immediatamente le potestà amministrative ad essa attribuite
anche se non abbia effettivamente legiferato.
Deduce, pertanto, la difesa che i
provvedimenti impugnati comportano violazione dell'art. 13 in relazione agli
artt. 6 e 92 dello Statuto, tanto più se si tiene conto che la potestà
amministrativa, di cui hanno fatto uso il Commissario e il Vice Commissario del
Governo con i decreti dei quali si discute, non é attribuita, nel sistema della
legge n. 1397 del 1960, al potere statale centrale, ma ad organi locali quali i
Prefetti.
Il Commissario ed il Vice Commissario del
Governo non potevano emanare tali decreti sia perché, non essendo essi
"Prefetti", non ne avevano la competenza, sia perché, con
l'attuazione dello Statuto speciale e con l'istituzione della Regione, ad essi
compete di emanare soltanto gli atti già demandati al Prefetto da precedenti
disposizioni, ma non anche quelli che potrebbero emanarsi in base a nuove
leggi, salvo che vi sia specifica attribuzione di competenza che manca, invece,
nella citata legge.
Invero, l'art. 76 dello Statuto ha configurato
il Commissario del Governo come organo di coordinamento delle attività dello
Stato con quelle della Regione e di vigilanza per le funzioni ad essa delegate
dallo Stato, escludendo per il futuro qualsiasi compito di amministrazione
attiva. La difesa della Regione ritiene, pertanto, che, sotto questo profilo, i
decreti impugnati implichino violazione anche dell'art. 76 dello Statuto.
Conclude chiedendo che la Corte voglia
dichiarare l'incompetenza dello Stato e la competenza della Regione relativamente
alla nomina degli organi di cui all'art. 46 della legge n. 1397 del 1960 e, in
conseguenza, annullare gli atti impugnati.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri é
intervenuto nel presente giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, depositando nella cancelleria deduzioni in data 16 marzo
1961.
L'Avvocatura dello Stato osserva,
anzitutto, che gli atti nella specie compiuti dal Commissario e dal Vice
Commissario del Governo trovano espressa base nella legge statale 27 novembre
1960, n. 1397, non impugnata dalla Regione.
Ora, poiché la Regione non ha emanato in
materia norme legislative integrative di tale legge e poiché questa attribuisce
un determinato potere a un determinato organo dello Stato, non v'ha dubbio che
questi, e soltanto questi, possa legittimamente esercitarlo. Tale
considerazione, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, é conforme alla costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha più volte affermato che
fino a quando non siano state emanate norme di attuazione o norme di legge
statale, le quali trasferiscano ad organi regionali funzioni attribuite dalle
leggi vigenti ad organi statali, soltanto questi ultimi possono legittimamente
compiere le dette funzioni.
L'Avvocatura osserva, inoltre, che la legge
n. 1397 del 1960 ha attuato, su piano nazionale e con criteri unitari, una
nuova e particolare forma di previdenza e assistenza non prevista dal
precedente ordinamento. L'assicurazione degli esercenti attività commerciali é
stata, infatti, disciplinata con il sistema delle Casse mutue provinciali
riunite in una Federazione nazionale; gli organi provinciali agiscono su
direttive e sotto il controllo degli organi centrali (artt. 15 e 39 della
legge).
D'altro canto, soggiunge l'Avvocatura, non
é da trascurarsi la considerazione che l'art. 46 della legge, il quale
attribuisce ai Prefetti la potestà di nominare organi provinciali, contiene una
norma per la prima attuazione della legge, destinata a esaurire i suoi effetti
con la prima convocazione degli organi elettivi.
A parte ciò, l'Avvocatura deduce che alla
Regione Trentino-Alto Adige non é attribuita in materia di assistenza e
previdenza sociale normale potestà legislativa e amministrativa. L'art. 6 dello
Statuto conferisce alla Regione soltanto la facoltà di emanare, nella detta
materia, norme integrative delle leggi statali; a questa limitata attività,
formalmente legislativa ma sostanzialmente regolamentare, é correlativa una
limitata potestà amministrativa prevista dallo stesso art. 6, quale quella di
costituire istituti autonomi o agevolarne la costituzione e di ricostituire le
Casse mutue, già esistenti nella Regione e fuse nell'Istituto nazionale
assistenza malattie (I. N. A. M.).
All'infuori di tale limitata potestà
amministrativa, nessuna funzione amministrativa é attribuita alla Regione nella
materia di assistenza e previdenza sociale.
Né vale il richiamo all'art. 13 dello
Statuto, il quale, riferendosi, ad avviso dell'Avvocatura, alle sole materie
nelle quali é attribuita alla Regione potestà legislativa primaria o
secondaria, devolve alla Regione e alle Province le potestà amministrative che
"in base all'ordinamento preesistente" erano attribuite allo Stato,
ma non esclude che "nuove funzioni amministrative" nelle materie
medesime, quando in ordine ad esse abbia legiferato lo Stato, siano attribuite
ad organi statali.
L'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo
che la Corte voglia respingere il ricorso del Presidente della Regione
Trentino-Alto Adige.
Con memorie rispettivamente depositate l'11
ottobre e il 9 novembre 1961, l'Avvocatura dello Stato e la difesa della
Regione hanno svolto le argomentazioni enunciate nell'atto d'intervento e nel
ricorso ed hanno confermato le conclusioni già prese.
Alla udienza pubblica l'avv. Giorgio Franco
e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, nuovamente
svolte le proprie deduzioni, hanno confermato le conclusioni di cui agli
scritti difensivi.
Considerato
in diritto
1. - Come primo motivo del ricorso, la difesa
della Regione sostanzialmente deduce che i provvedimenti impugnati (indicati in
epigrafe) avrebbero dovuto essere emanati da organi regionali, e non da quelli
statali, in base al disposto degli artt. 6, 13 e 92 dello Statuto speciale, per
i quali alla Regione, nella materia concernente la previdenza e le
assicurazioni sociali, spetterebbero potestà legislativa integrativa delle
norme statali (art. 6) e correlativa potestà amministrativa, che potrebbe
essere esercitata in modo immediato e automatico in virtù della sola fonte
statutaria.
Ritiene la Corte che, ai fini del decidere,
non sia necessario esaminare e risolvere le questioni, prospettate con
contrastanti argomenti dalla Regione e dall'Avvocatura dello Stato, circa la
portata della potestà legislativa integrativa e la possibilità o meno di
esercitare, e in quali limiti, correlativa potestà amministrativa.
Il conflitto di attribuzione sollevato
dalla Regione può agevolmente risolversi richiamando i criteri ripetutamente e
chiaramente affermati dalla Corte nella costante sua giurisprudenza in ordine
al momento in cui le Regioni a Statuto speciale possono esercitare le potestà
amministrative ad esse attribuite dagli Statuti.
Invero, la mancanza di esplicite norme
vieta che gli organi regionali possano esercitare competenze amministrative
spettanti allo Stato sulla base delle leggi vigenti; e, proprio in relazione
allo Statuto per il Trentino-Alto Adige, per il passaggio di funzioni
amministrative dallo Stato alla Regione, ai sensi dell'art. 13 dello Statuto,
occorre che per le singole materie siano dettate norme particolari che lo
dispongano e ne regolino le modalità (sentenze nn. 9,
11 e 39 del 1957; n. 65 del 1959).
2. - Nella fattispecie, esiste la legge
statale n. 1397 del 1960, che deve trovare piena applicazione anche nella
Regione Trentino-Alto Adige. Tale legge, predisposta su piano nazionale, ha
creato e disciplinato una nuova forma di assistenza e previdenza sociale:
"assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti attività
commerciali", disponendo la istituzione, in ogni Provincia, di una Cassa
mutua provinciale e la riunione delle medesime in una Federazione nazionale.
In tale materia la Regione non ha emanato,
ai sensi dell'art. 6 dello Statuto, norme legislative integrative della legge
statale, né sono state emanate norme di attuazione che abbiano regolato il
trasferimento ad organi regionali di potestà amministrative attribuite dalla
legge medesima ad organi dello Stato.
Non può, quindi, la Regione esercitare
senz'altro competenze amministrative nel campo regolato dalla legge in parola;
tanto più ove si tenga conto della natura e delle finalità degli organi
nominati con i decreti impugnati. Trattasi degli organi (già sopra indicati:
Commissioni provinciali - Commissari straordinari delle Casse mutue provinciali
- Commissioni consultive) previsti dall'art. 46, che fa parte delle
disposizioni transitorie della legge; organi i quali si differenziano da quelli
ordinari elettivi delle Casse mutue (artt. 17 e 23 della legge) ed hanno il
limitato fine, in prima applicazione della legge, di dare inizio e impulso alla
nuova organizzazione previdenziale. Deve, quindi, concludersi che, in mancanza,
per la materia in esame, di particolari norme, all'autorità statale spettava di
adottare i provvedimenti previsti dall'art. 46 della legge, che, predisposta,
come già si é detto, su un piano nazionale, esigeva una prima attività di
avviamento e di propulsione informata agli stessi criteri per tutto il
territorio nazionale e tempestivamente esercitata.
3. - Una particolare doglianza, come altro
motivo del ricorso, muove la Regione in ordine all'art. 76, n. 3, dello
Statuto, assumendo che il Commissario del Governo potrebbe compiere soltanto
gli atti "già demandati al Prefetto" e cioè gli atti demandati da
leggi anteriori all'entrata in vigore dello Statuto e non anche quelli
attribuiti alla sua competenza da leggi posteriori.
Reputa la Corte che l'art. 76, n. 3, con la
locuzione sopra trascritta ("già demandati"), non ha stabilito una
discriminazione tra atti demandati da leggi anteriori o posteriori allo
Statuto, ma, con riferimento alla competenza dei Prefetti quale era già
delineata e stabilita dal generale ordinamento, ha inteso solo distinguere
quanto di tale competenza restava al Commissario del Governo nella Regione da
quanto della competenza medesima veniva attribuito dallo Statuto o da altre
leggi ad organi regionali o ad altri organi dello Stato.
Conseguentemente, ove leggi statali, anche
posteriori all'entrata in vigore dello Statuto, attribuiscano ai Prefetti nuovi
compiti, questi debbono intendersi spettanti nella Regione al Commissario del
Governo, salvo che, come testualmente dispone l'art. 76, n. 3, detti compiti
non siano dallo Statuto o da altre leggi affidati a organi diversi. Pertanto,
anche sotto il profilo della denunciata violazione dell'art. 76, n. 3, dello
Statuto, il ricorso si appalesa infondato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara la competenza del Commissario del
Governo per la Regione Trentino-Alto Adige ad emanare i provvedimenti previsti
dall'art. 46 della legge 27 novembre 1960, n. 1397, concernente la
"assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti attività
commerciali";
respinge, in conseguenza, il ricorso del
Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 30 dicembre
1961.