SENTENZA N.
73
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Giunta provinciale di Bolzano con ricorso notificato l'8 febbraio 1961, depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale il 22 febbraio successivo ed
iscritto al n. 5 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di attribuzione tra
la Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto Adige, sorto a seguito della
deliberazione della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige del 28 luglio
1960, n. 1311.
Udita nell'udienza pubblica del 22 novembre
1961 la relazione del Giudice Giuseppe Chiarelli;
uditi l'avv. Karl Tinzl, per il Presidente
della Giunta provinciale di Bolzano, e il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.
Ritenuto in
fatto
L'Azienda elettrica consorziale delle città
di Bolzano e Merano, con deliberazione 10 maggio 1958 (n. 33/4), approvava una
transazione, stipulata dal Commissario straordinario dell'Azienda col dott.
Tullio Menestrina, per la definizione di diverse cause pendenti.
Con provvedimento 29 maggio 1958 (n.
14916/5015), la Giunta provinciale di Bolzano annullava detta deliberazione, ai
sensi dell'art. 17, ultimo comma, T.U. 15 ottobre 1925, n. 2578, ritenendola
lesiva degli interessi dell'Azienda. Contro il provvedimento della Giunta, il
dott. Menestrina propose ricorso al Ministero dell'interno, ma questo, con atto
11 aprile 1959, si dichiarò incompetente. Il dott. Menestrina presentò allora
nuovo ricorso alla Giunta regionale del Trentino-Alto Adige, la quale, con
deliberazione 28 luglio 1960, n. 1311, ritenuta la propria competenza, accolse
il ricorso, e dichiarò valida ed operante la deliberazione con cui l'Azienda
aveva approvato la transazione.
In riferimento a tale deliberazione della
Giunta regionale, la Provincia di Bolzano, rappresentata dall'avv. Tinzl, con
atto notificato l'8 febbraio 1961 al Presidente della Giunta regionale e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e depositato il 22 febbraio successivo,
ha proposto ricorso per regolamento di competenza, chiedendo che questa Corte
dichiari l'incompetenza della Regione e della Giunta regionale. Il ricorso
rileva che, non esistendo un rapporto di dipendenza gerarchica tra Provincia e
Regione, ed essendo anzi le Province di Trento e di Bolzano fornite di una
speciale autonomia che le pone sullo stesso piano della Regione, manca il
presupposto di un ricorso amministrativo dalla Giunta provinciale alla Giunta
regionale; d'altra parte, l'art. 38 dello Statuto speciale non comprende fra i
poteri della Giunta regionale il controllo sulle Giunte provinciali, e l'art.
48, nel comprendere fra le attribuzioni della Giunta provinciale la vigilanza e
la tutela sulle Amministrazioni comunali, sui consorzi ecc., non sottopone
l'attività della stessa Giunta ad alcuna sorveglianza della Giunta regionale.
Né la competenza di quest'ultima può fondarsi sul combinato disposto degli
artt. 5, 13 e 92 dello Statuto speciale, in quanto, sostiene la ricorrente, la
competenza legislativa della Regione, di cui all'art. 5, nn. 1 e 6, non si
estende ai controlli di cui trattasi, e manca, quindi, il presupposto perché,
ai sensi dell'art. 13, la Regione possa esercitare potestà amministrativa in
questo campo. Né vale invocare l'art. 92 dello Statuto speciale, perché la
legge dello Stato che, in mancanza della legge regionale, si dovrebbe
applicare, secondo tale articolo, é il ricordato art. 48 dello stesso Statuto;
se così non fosse, si dovrebbe continuare ad applicare l'art. 17 della legge 15
ottobre 1925, secondo cui competente a decidere il ricorso contro l'atto di
controllo negativo della Giunta provinciale sarebbe il Ministro per l'interno.
Si é costituita in giudizio la Regione
Trentino-Alto Adige, rappresentata dall'Avvocatura generale dello Stato, con
deduzioni depositate il 25 febbraio 1961. In esse si sostiene che é ammissibile
il ricorso amministrativo alla Regione contro atti della Provincia, in quanto,
pur non sussistendo un vero e proprio rapporto di gerarchia tra la Giunta
provinciale e la Giunta regionale, non v'é tra esse un'assoluta estraneità, e
il ricorso amministrativo é ben giustificato per la maggiore sfera di
competenza della seconda, e perché le autonomie delle due Province si
inseriscono nell'unitaria rappresentanza di interessi attribuita alla Regione.
Si considera, inoltre, che la Regione, per l'art. 5, nn. 1 e 2, dello Statuto
speciale, può disciplinare legislativamente la vigilanza e la tutela sugli enti
locali, e per l'art. 13 può esercitare fin d'ora le potestà attribuite
dall'ordinamento agli organi dello Stato. D'altra parte, le dette competenze
della Regione e delle Province trovano un limite nei principi fissati dalle
leggi dello Stato, tra cui é da annoverare il principio della non definitività
degli atti di controllo negativi e repressivi, enunciato nell'art. 343 della
legge comunale e provinciale del 1934. La non definitività di tali atti non é
contraddetta dall'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale, mentre é confermata
dagli artt. 13 e 38, che attribuiscono alla Giunta regionale l'attività
amministrativa per gli affari di interesse regionale, ed in particolare le
potestà che l'ordinamento preesistente attribuiva agli organi dello Stato.
Escluso, quindi, che possa considerarsi tuttora in vigore il potere del
Ministro per l'interno di decidere i ricorsi de quibus, la Regione
conclude perché sia dichiarata la competenza della Giunta regionale.
La Provincia di Bolzano, in data 6 novembre
1961, ha presentato un'ampia memoria illustrativa. In essa si riafferma il
carattere definitivo degli atti di controllo emessi dalla Giunta provinciale,
desumendolo dagli artt. 48, n. 5, e 38 dello Statuto speciale, e dall'art. 63
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, sugli organi delle Regioni di diritto
comune. Si soggiunge che, se dovesse applicarsi l'art. 343 della legge comunale
e provinciale 1934, competente a decidere il ricorso contro gli atti di
controllo negativi della Giunta provinciale sarebbe il Ministro per l'interno,
e mai la Giunta regionale. Quanto all'art. 13 dello Statuto speciale, la difesa
della Provincia osserva che, per interpretazione acquisita, presupposto per il
passaggio del potere amministrativo dallo Stato agli organi regionali é che
siano state emanate le norme di attuazione o che l'ente abbia fatto uso del
potere legislativo in materia: presupposti, entrambi, non sussistenti nella
specie. Né, d'altra parte, la Regione avrebbe potuto con sue leggi attribuire
alla propria Giunta un potere di controllo su atti della Giunta provinciale,
previsti da norma statutaria che non contempla quel controllo; in ogni caso,
poi, la potestà legislativa della Regione avrebbe trovato un limite nel
ricordato art. 63 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, che attribuisce
carattere definitivo agli atti di controllo degli organi regionali. Infine,
ricordata la posizione di parità delle Province con la Regione nelle materie
assegnate alle prime dallo Statuto, la memoria nega che, in mancanza di una
norma positiva ed esplicita, si possa attribuire una competenza di controllo
alla Regione, ed esclude che, nella specie, possa configurarsi un ricorso
gerarchico improprio, giacché il ricorso gerarchico presuppone, nell'autorità a
cui é affidato il riesame, la stessa competenza di quella che ha emesso l'atto.
L'Avvocatura dello Stato ha presentato
memoria in data 30 settembre 1961. In essa si richiama un parere del Consiglio
di Stato, facendo proprie le ragioni in base alle quali é stato ritenuto che per
l'art. 13 dello Statuto speciale, si é verificato ope legis il
trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alla Regione, e che
l'art. 343 del T.U. 3 marzo 1934, n. 383, sostituito dall'art. 18 della legge 9
giugno 1947, n. 530, deve trovare applicazione nell'ordinamento regionale. Non
può, infatti, ritenersi che in tale ordinamento siano venute a cessare le
funzioni innanzi esercitate dall'Amministrazione centrale dello Stato nei
confronti degli organi periferici di vigilanza e tutela. Che non ci sia stata
una volontà abrogativa, in tal senso, si desume, attraverso una interpretazione
sistematica, dallo Statuto regionale, il quale ha stabilito una correlazione
tra la potestà legislativa della Regione, comprensiva dell'ordinamento dei
Comuni, delle Province e degli enti locali (e, quindi, dei relativi controlli),
e la sua potestà amministrativa, che conseguentemente si estende alle funzioni
di vigilanza e tutela. Tali funzioni sono da ritenere comprese tra gli affari
amministrativi di interesse regionale, attribuiti alla competenza della Giunta
regionale, alla quale va riconosciuta una posizione di supremazia
amministrativa rispetto alla Giunta provinciale. L'esposta tesi trova conferma,
conclude la memoria, nell'art. 130 Cost., che attribuisce agli organi regionali
i controlli su gli atti dei Comuni, delle Province e degli enti locali, ed in
altre norme di legge, che espressamente prevedono il ricorso alla Giunta
regionale avverso provvedimenti della Giunta provinciale.
Considerato
in diritto
Il ricorso della Provincia di Bolzano pone
la questione se contro un atto della Giunta provinciale di Trento o di Bolzano,
che neghi l'approvazione al provvedimento di un ente soggetto alla sua
vigilanza e tutela ai sensi dell'art. 48, n. 4, dello Statuto speciale, sia
ammesso ricorso gerarchico improprio alla Giunta regionale, in applicazione
dell'art. 343, secondo comma, T.U. legge comunale e provinciale 3 marzo 1934,
n. 383, successivamente modificato.
Osserva la Corte che l'ordinamento
regionale, previsto dalla Costituzione e instaurato dagli Statuti per le
Regioni a ordinamento speciale, ha dato luogo a un sistema di autonomie e di
decentramento, che comprende la disciplina dei controlli sugli atti delle
Province, dei Comuni e degli altri enti locali. Tale disciplina, basata
sull'art. 130 Cost., é contenuta in norme dei singoli Statuti e, in maniera
organica, nella legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulle Regioni a statuto
ordinario. Una applicazione del principio di autonomia, sui cui si fonda il
sistema, e del criterio di decentramento, secondo cui la Costituzione vuole sia
esercitato il controllo sugli enti locali (art. 130 cit.), consiste nel
carattere definitivo delle pronunce degli organi a cui é affidato il detto
controllo. La impugnabilità di esse in via amministrativa, infatti,
implicherebbe una posizione di subordinazione gerarchica di tali organi, quanto
meno impropria, che contrasterebbe con l'autonomia dell'ente a cui essi
appartengono. É noto, del resto, che la definitività degli atti di controllo,
nel campo dell'ordinamento regionale, é enunciata nell'art. 63 della citata
legge n. 62 del 1953: e questa Corte ha già avuto occasione di affermare che,
pur riferendosi tale legge alle Regioni a statuto ordinario, da essa possono
desumersi i principi delle leggi dello Stato, a cui si richiamano gli Statuti
delle Regioni a ordinamento speciale. É vero che tali principi possono dedursi
anche da altre norme statali sui controlli amministrativi, ma solo in quanto si
inquadrino nel sistema dell'ordinamento regionale, e nei suoi principi
fondamentali, costituzionalmente garantiti. Non é questo il caso, a giudizio
della Corte, della disposizione dell'art. 343, secondo comma, legge comunale e
provinciale 1934, giacché detta disposizione introdurrebbe nell'ordinamento
regionale una figura di ricorso gerarchico improprio, in antitesi coi
richiamati principi di autonomia. Può aggiungersi che, se si fosse voluto
riprodurre in tale ordinamento quella eccezione al generale principio della
definitività degli atti degli enti autarchici, che é rappresentata dal secondo
comma dell'art. 343, lo si sarebbe detto esplicitamente nel ricordato art. 63
della legge 10 febbraio 1953, n. 62: avendo, invece, detto articolo stabilita
indiscriminatamente la definitività degli atti di controllo per le Regioni a
statuto ordinario, si é portati a riconoscere a maggior ragione tale carattere
negli atti di controllo compresi negli Statuti speciali, che attribuiscono una
più ampia e penetrante autonomia alle rispettive Regioni.
Le esposte considerazioni vanno riferite al
caso in oggetto.
Lo Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, nell'art. 48, n. 5, ha assegnato alle Giunte provinciali quei poteri di
controllo sui Comuni e gli enti locali, che gli altri Statuti speciali hanno
affidato ad organi della Regione (art. 46 Stat. sardo; art. 43 Stat. Valle
d'Aosta). E questo un aspetto della particolare autonomia che si é inteso
attribuire alle Province di Trento e di Bolzano. In applicazione dei principi
innanzi esposti, deve ritenersi che gli atti di controllo compiuti dalle dette
Province abbiano quel carattere di definitività che é proprio, nell'ordinamento
regionale, delle pronunce di controllo sugli atti degli enti locali.
Né lo Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige contiene elementi da cui possa desumersi una deroga all'enunciato
principio.
Secondo la tesi della Regione si dovrebbe
configurare, come si é detto, un ricorso gerarchico improprio alla Giunta
regionale contro i cosiddetti atti di controllo negativi emessi dalla Giunta provinciale.
Se non che va osservato, in proposito, che é ormai pacifico in giurisprudenza e
in dottrina che il ricorso gerarchico improprio é un rimedio eccezionale, che
deve essere espressamente previsto dalla legge. Nella specie, non solo non é
contemplato dallo Statuto, ma l'ammissibilità di esso non si può neanche
desumere dai richiami in questo contenuti alle potestà e alle leggi dello
Stato, né si inquadra nei rapporti tra Provincia e Regione, quali sono
garantiti dallo stesso Statuto. A dimostrarlo é sufficiente una breve analisi
delle norme su cui si é imperniata la discussione tra le parti.
L'art. 5 dello Statuto speciale attribuisce
alla potestà legislativa secondaria della Regione l'"ordinamento dei
Comuni e delle Province". Prescindendo dalla questione se tale indicazione
comprende la materia dei controlli e se la Regione, nell'esercizio della detta
competenza, possa attribuire a se stessa dei poteri in questa materia, é
rilevante la considerazione che la competenza legislativa regionale di cui al
detto art. 5 trova un limite nei "principi stabiliti dalle leggi dello
Stato". Ora se - come si é visto - la definitività degli atti di controllo
é un principio stabilito dalla legge dello Stato in relazione all'ordinamento
regionale, e deriva, per di più, dai principi costituzionali di autonomia e di
decentramento, ne consegue che in nessun caso la Regione potrebbe derogare, con
una propria legge, al detto principio. A parte il fatto che una tale legge non
é stata, nella specie, emanata dalla Regione.
Ulteriore conseguenza é che non vale a
dimostrare l'ammissibilità del ricorso in questione far riferimento all'art. 13
dello stesso Statuto. Tale articolo attribuisce, rispettivamente, alla Regione
e alla Provincia le potestà amministrative già dello Stato, nelle materie e nei
limiti in cui Regione e Provincia hanno competenza legislativa; ma, se la
competenza legislativa della Regione ha un limite nella inderogabilità del
principio della definitività degli atti di controllo, manca il presupposto
perché la Regione possa essere considerata titolare di una potestà
amministrativa di conoscere dell'impugnativa contro i detti atti.
Risulta, invece, chiaramente dallo Statuto
che la potestà di controllo sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali,
già esercitata da organi statali, é stata interamente trasferita alla
Provincia, senza possibilità di ulteriori gravami.
É vero che la disposizione dell'art. 48, n.
5, dello Statuto speciale, richiede l'integrazione di altre norme, relative ai
casi, ai modi e ai procedimenti di vigilanza e di tutela, e che, in mancanza di
leggi regionali o provinciali, per l'art. 92 dello Statuto si applicano le
leggi dello Stato; ma tali leggi si applicano nell'ambito delle competenze
attribuite alla Regione o alla Provincia e non si può, attraverso il
riferimento ad esse, riconoscere alla Regione una competenza che non le sia
stata già attribuita dallo Statuto.
Né vale richiamarsi all'art. 38, n. 1,
dello Statuto speciale, che attribuisce alla Giunta regionale l'"attività
amministrativa per gli affari di interesse regionale": in primo luogo, é
chiaro che la norma intende far riferimento all'amministrazione cosiddetta
attiva; in secondo luogo, la decisione di ricorsi, anche in materia di pura
legittimità, non può considerarsi affare di interesse regionale e, quando anche
la Regione potesse essere ritenuta titolare di un interesse alla legittimità
degli atti delle Province, da ciò non deriverebbe un suo potere di decidere
ricorsi contro tali atti.
Maggior pregio non ha la considerazione che
la Regione ha una sfera di interessi più ampia di quella della Provincia. A
parte il fatto, per se stesso decisivo, che la maggiore ampiezza di interessi
non basta a determinare un rapporto di gerarchia impropria, che - come si é
visto - solo la legge può, eccezionalmente ed esplicitamente, stabilire tra
enti autonomi, va riconosciuto che lo Statuto del Trentino-Alto Adige ha
compiuto una precisa e del tutto particolare distribuzione di competenze tra
Regione e Provincia legge che non può essere alterata dalla indubbia esigenza
che l'attività delle Province si svolga in armonia con gli interessi della
Regione, nel quadro dell'unitario ordinamento dello Stato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta alla Regione Trentino-Alto
Adige decidere ricorsi proposti avverso atti di controllo adottati dalla Giunta
provinciale ai sensi dell'art. 48 dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige;
annulla per conseguenza la deliberazione
della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige 28 luglio 1960, n. 1311.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 30 dicembre
1961.