SENTENZA N.
71
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.
37 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, promosso con ordinanza emessa il 23
giugno 1960 dal Tribunale di Udine nel procedimento civile vertente tra Del
Zotto Livia e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 80
del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 254 del 15 ottobre 1960.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 22 novembre
1961 la relazione del Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;
uditi l'avv. Guido Nardone, per l'I.N.P.S.,
e il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
Nel procedimento civile tra Del Zotto Livia
e l'I.N.P.S., il Tribunale di Udine ha pronunciato ordinanza in data 23 giugno
1960, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale affinché
decida se non sia da ritenersi illegittimo l'art. 37 del D.P.R. 26 aprile 1957,
n. 818 (legge delegata), in relazione sia ai criteri direttivi cui si informa
la legge 4 aprile 1952, n. 218, e ai limiti della delega contenuta nell'art. 37
di essa, sia agli artt. 70 e 76 della Costituzione.
L'ordinanza é stata ritualmente notificata
(21 luglio 1960), comunicata (racc. nn. 3707 e 3705 del 15 luglio 1960) e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 15 ottobre 1960.
Nell'ordinanza si premette che Del Zotto
Livia, in seguito alla morte del marito Puppi Arturo, avvenuta il 13 dicembre
1954 nel Canadà, chiede che le sia riconosciuto il diritto alla pensione per i
superstiti previsto dall'art. 13 sub art. 2 della legge 4 aprile 1952, n. 218,
sul riordinamento delle pensioni dell'assicurazione obbligatoria per
l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti.
L'Istituto convenuto contesta la fondatezza
della domanda, eccependo che nella specie manca uno dei requisiti prescritti
dal cennato articolo, cioè il versamento nel quinquennio precedente la morte
dell'assicurato di almeno n. 52 contributi settimanali.
L'attrice riconosce che in tale periodo
figurano versati soltanto n. 3 contributi settimanali, ma invoca l'art. 37 del
D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, il quale esclude dal computo del ripetuto
quinquennio i "periodi di lavoro subordinato all'estero che non siano
protetti agli effetti delle assicurazioni interessate in base a convenzioni od
accordi internazionali". Di conseguenza, non esistendo convenzioni od
accordi siffatti tra l'Italia ed il Canadà, deve considerarsi
"neutro", ai fini assicurativi, il periodo di lavoro prestato dal
marito nel Canadà - e cioè dal 1950, epoca dell'espatrio, alla data della morte
- e deve, altresì, ritenersi sussistente il requisito contributivo con
riferimento al quinquennio antecedente all'espatrio, durante il quale sono
stati versati oltre 52 contributi settimanali.
L'Istituto obietta che l'art. 37 del
decreto n. 818, entrato in vigore il 2 ottobre 1957, trova applicazione
soltanto per le situazioni sorte dopo tale data, non potendo avere effetto
retroattivo.
Tutto ciò premesso, nell'ordinanza si
rileva che il contrasto fra le opposte tesi non può essere risolto senza che
sia stata preventivamente accertata la legittimità costituzionale dell'art. 37,
lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, il quale, creando condizioni nuove
ai fini della concessione delle pensioni per l'invalidità, la vecchiaia e i
superstiti, mediante la cosiddetta "neutralizzazione" di periodi
determinati, non sembra in armonia con i criteri fissati nella legge 4 aprile
1952, n. 218, ove non si fa cenno della neutralizzazione; e pare che superi i
limiti della delega conferita al Governo con l'art. 37 della legge medesima, in
quanto al Governo fu demandata solamente la potestà di emanare, "in
conformità dei principi e dei criteri direttivi cui si informa la presente
legge, disposizioni transitorie e di attuazione, nonché norme intese (tra
l'altro) a coordinare le vigenti norme sulle assicurazioni sociali con quelle
della presente legge".
E si rileva, infine, che la
neutralizzazione del periodo in contestazione non sembra possa inquadrarsi
nelle disposizioni delegate al Governo, salvo che la situazione che ne é alla
base (impossibilità della contribuzione) non possa ritenersi già implicitamente
prevista dalla legge, n. 218 del 1952 e dalle disposizioni legislative precedenti
in materia, le quali prevedono periodi di contribuzione figurativa per
particolari casi, ma nulla dispongono per l'ipotesi contemplata dall'art. 37,
lett. b, del decreto presidenziale n. 818 del 1957.
Pertanto, il Tribunale di Udine ha
sollevato di ufficio la questione di legittimità costituzionale della su
menzionata norma e ha rimesso gli atti a questa Corte per la decisione,
sospendendo di giudicare nel merito.
Sia la Del Zotto che l'I.N.P.S. si sono
ritualmente costituiti in giudizio mediante deposito di deduzioni in
cancelleria (16 agosto - 2 novembre 1960). E intervenuto, altresì, il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso, come per legge,
dall'Avvocatura generale dello Stato (11 agosto 1960).
La Del Zotto osserva che l'art. 37 del
D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, in relazione alle varie norme che in materia di
previdenza sociale subordinano le prestazioni all'esistenza di determinati
requisiti contributivi nel quinquennio antecedente la domanda di concessione,
stabilisce che restano esclusi dal computo di tale quinquennio taluni periodi,
e cioè quelli previsti dall'art. 56 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, nonché
quelli di assenza facoltativa dal lavoro dopo i parti, di lavoro subordinato
all'estero, che non siano protetti agli effetti delle assicurazioni interessate
in base ad accordi internazionali, di servizio militare eccedente l'obbligo di
leva, nonché quelli di malattia che superino i 12 mesi.
Conseguentemente, osserva che l'articolo in
questione non può ritenersi contenga una disposizione transitoria o di
attuazione, sebbene una norma di coordinamento tra le norme vigenti sulle
assicurazioni sociali e quelle contenute nella legge di delegazione.
Si tratta, pertanto, - afferma la Del Zotto
- di accertare se questa norma é stata emanata in conformità dei principi e dei
criteri direttivi cui é informata la legge di delega 4 aprile 1952, n. 218: il
che significa accertare, se in questa legge sia fissato il principio che la
temporanea impossibilità della contribuzione in favore di un assicurato non può
compromettere la sua posizione assicurativa sino a ledere il suo diritto
all'assistenza sociale sancito nell'art. 38 della Costituzione. Siffatto
principio, ad avviso della Del Zotto, già affermato nell'art. 56 del R.D.L. 4
ottobre 1935, n. 1827, é esplicitamente ribadito dalla legge di delegazione,
all'art. 4, lì dove si considerano come periodi di contribuzione (contribuzione
fittizia) ai fini del diritto alla pensione, quelli durante i quali gli
interessati non hanno potuto materialmente versare o farsi versare i contributi
assicurativi, cioè i periodi di disoccupazione e di degenza in sanatorio.
L'Avvocatura generale dello Stato -
premesso che il Tribunale non ha motivato sulla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale da esso sollevata ex officio - sostiene che
il principio della "neutralizzazione" altro non é che la
dichiarazione degli effetti di situazioni obiettive che incidono sul rapporto
assicurativo, provocandone la sospensione con l'esonero dal versamento dei
contributi. Si tratterebbe, in sostanza, della declaratoria, nel campo
assicurativo, di un principio generale del Codice civile, particolarmente
aderente al disposto dell'art. 38 della Costituzione e agli orientamenti della
previdenza sociale.
Le ipotesi considerate dall'art. 37 sono
tutte attinenti al concetto che quando la sospensione del rapporto assicurativo
é determinata da situazioni obiettive, restano integri i diritti già maturati
dal lavoratore nel momento in cui il rapporto é rimasto sospeso. In tal senso
il disposto della norma può ritenersi implicito già nella precedente
disciplina, nonché nella prassi interpretativa dell'Istituto, il quale aveva
confermato il concetto essenziale della "neutralizzazione"
riferendola anche ad ipotesi non espressamente considerate dal ripetuto art.
37, quali i periodi di permanenza in territorio sottratto alla sovranità
italiana per effetto del trattato di pace (circolare I.N.P.S. 3 ottobre 1957,
n. 311).
La norma dell'art. 37 é in perfetta
aderenza coi principi costituzionali della assicurazione sociale, la quale non
sopporta decadenze o estinzioni di precedenti diritti già maturati. E l'aver
dichiarato espressamente un principio insito nella legislazione precedente,
talvolta univoca in tal senso (art. 74, comma secondo, R.D.L. 4 ottobre 1935,
n. 1827) risponde alla volontà generale del legislatore e all'orientamento
della legge delegante, informata ad una necessaria tutela conservativa dei
diritti del lavoratore.
L'I.N.P.S. osserva, preliminarmente, che la
decisione del Tribunale di Udine viola il principio secondo il quale il
giudizio incidentale di incostituzionalità non può essere proposto, se non
quando sia accertata la necessità di applicare la norma della cui
incostituzionalità si dubita, Necessità, nella specie, da escludere in virtù
del principio della irretroattività della legge.
Nel merito, rileva che la norma censurata
non travalica i limiti della delega contenuta nell'art. 37 della legge 4 aprile
1952, n. 218.
Ed all'uopo pone in evidenza che la
legislazione previdenziale, nel suo evolversi, ha inteso di attuare il fine di
assicurare il lavoratore, in quanto tale, dai rischi fondamentali - vecchiaia,
invalidità, malattia, morte - preoccupandosi non soltanto di estendere al
maggior numero di soggetti la tutela previdenziale, ma anche di assicurarne la
maggiore possibile continuità. Il che si rivela, da un lato, con il passaggio
dal sistema dell'assicurazione volontaria (T.U. 30 maggio 1907, n. 376) a
quello dell'assicurazione obbligatoria (D.L.L. 21 aprile 1919, n. 603, trasfuso
nel R.D. 30 dicembre 1923, n. 3184) e, dall'altro, con le disposizioni dettate
per includere nell'ambito della tutela assicurativa le situazioni di
impossibilità, per il lavoratore, di prestare la sua opera con diritto
all'assicurazione. Tali disposizioni, cioè l'art. 6 del menzionato decreto n.
3184, l'art. 56 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, l'art. 4 della legge 4
aprile 1952, n. 218, si avvalgono, in sostanza, del sistema della cosiddetta
contribuzione fittizia, in quanto, per i periodi in esse preveduti, si suppone
versato un contributo in realtà non corrisposto.
Per effetto della guerra, poi, é venuto a
modificarsi l'atteggiamento dello Stato nei confronti della emigrazione ed é cresciuto
il numero dei lavoratori emigrati all'estero, anche soltanto in via temporanea.
Quest'ultimo fenomeno ha portato la necessità e l'interesse dello Stato, anzi
degli Stati che si ispirano al principio della libera circolazione del lavoro,
di stipulare convenzioni (esempio: gli accordi dell'11 dicembre 1952 e dell'11
dicembre 1953 per il Consiglio di Europa) che rendono tra loro intercomunicanti
i sistemi di previdenza nazionale, sulla base del principio della reciprocità
di trattamento e della utilizzazione oltre i limiti nazionali dei periodi di
lavoro compiuti nei territori degli Stati convenzionati.
D'altra parte, alla tutela dei lavoratori
italiani che si recavano fuori del territorio del Regno, lo Stato italiano
aveva già rivolto la sua attenzione, anche quando l'emigrazione era ostacolata
o impedita, come si desume dall'art. 31 della legge 26 ottobre 1919, n. 1996,
e, più specificamente, dalla delega di poteri contenuta nell'art. 2 della legge
13 dicembre 1928, n. 2900, "per regolare le condizioni degli assicurati
obbligatori che espatriano per ragioni di lavoro".
Ciò posto, l'I.N.P.S. sottolinea che se lo
Stato, proprio negli anni successivi al 1948, in connessione con lo sviluppo
della sua politica di alleggerimento della pressione demografica, poneva in
opera validi strumenti per estendere, oltre i propri confini, la tutela
previdenziale del lavoro nazionale e l'assistenza in patria ai familiari dei
lavoratori emigrati (D.L.C.P.S. 23 agosto 1946, n. 201), non si può far
rimprovero al legislatore delegato del decreto n. 818 se, con la norma in
esame, ha ritenuto di dover non tanto estendere quella medesima tutela ai
lavoratori che sono emigrati in paesi nei quali quegli strumenti non si
applicano, quanto impedire che, per effetto dell'espatrio, divenissero
inefficaci le aspettative di tutela che il lavoratore aveva già acquisito con
il suo lavoro svolto nell'ambito dell'ordinamento previdenziale italiano.
A tal fine il legislatore non poteva
dettare altra disciplina che quella contenuta nell'art. 37, lett. b, non
potendo essere utilizzato né l'istituto della prosecuzione volontaria, che
avrebbe importato evidenti difficoltà giuridiche e pratiche, né quello della
contribuzione figurativa, nella sua originaria configurazione, che si sarebbe
tradotto in un peso per i lavoratori che partecipano agli oneri della mutualità
nazionale. Né il principio della permanenza dei benefici acquisiti, ove il
rapporto di tutela previdenziale soffra una interruzione necessitata, é
eccezionale nel sistema vigente. Ciò risulta dall'art. 2 del R.D.L. 7 agosto
1936, n. 1750, che consente all'agente delle ferrovie, tranvie, autolinee, di
sospendere il versamento del contributo conservando il diritto a pensione, dopo
raggiunto il ventesimo anno di contribuzione; dalla analoga disposizione
dell'art. 24 del R.D.L. 20 ottobre 1939, n. 1863, per gli addetti alla
riscossione delle imposte di consumo; dagli artt. 29, ultimo comma, e 32 della
legge 2 aprile 1958, n. 377, per i dipendenti delle esattorie; dall'art. 12,
secondo comma, della legge 4 dicembre 1956, n. 1450, per i dipendenti
dell'azienda telefonica.
La difesa della Del Zotto ha depositato
fuori termine (10 novembre 1961) una memoria.
Nell'udienza del 22 novembre 1961 le parti
hanno illustrato le precedenti deduzioni insistendo nelle rispettive
conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - L'I.N.P.S. ha eccepito che l'ordinanza
del Tribunale di Udine viola il principio secondo il quale il giudizio
incidentale di costituzionalità non può essere proposto se non quando sia accertata
la necessità di applicare la norma della cui costituzionalità si dubita;
necessità, nella specie, da escludere in quanto la norma dell'art. 37, lett. b,
del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, impugnata, non sarebbe retroattiva; che,
pertanto, la Corte deve preliminarmente stabilire se l'accertamento, da parte
del giudice di merito, della applicabilità della surriferita disposizione,
debba precedere o meno la decisione relativa alla sospensione del giudizio e
alla remissione degli atti a questa Corte. Anche l'Avvocatura dello Stato
lamenta che il Tribunale di Udine non ha motivato sulla rilevanza.
L'eccezione va disattesa. Invero, il
Tribunale nel contrasto tra la tesi dell'attrice che chiedeva la pensione
superstiti in virtù dell'art. 37, lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, e
la tesi dell'I.N.P.S., secondo la quale la norma invocata non é applicabile,
riteneva non potersi tale contrasto risolvere senza che fosse preventivamente
accertata la legittimità costituzionale della surriportata norma; la quale,
creando nuove condizioni per la concessione della pensione, non sembrava in
armonia con i criteri fissati dalla legge 4 aprile 1952, n. 218. E soggiungeva
che l'ipotesi del computo, ai fini della pensione, dei periodi di lavoro
subordinato all'estero non protetti da convenzioni internazionali (art. 37,
lett. b, D.P.R. n. 818) non potesse ritenersi implicitamente contemplata dalla
legge del 1952 e dalle leggi precedenti, le quali prevedono casi particolari di
contribuzione figurativa, ma nulla dispongono per il caso in esame. In tale
modo il Tribunale, con motivazione sufficiente, ha compiuto un adeguato
accertamento sulla rilevanza.
2. - Nel merito, devesi dichiarare non
fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata ex officio dal Tribunale
di Udine.
Secondo l'art. 37, lett. b, del D.P.R. 26
aprile 1957, n. 818, i periodi di lavoro subordinato all'estero, non protetti
agli effetti delle assicurazioni interessate in base a convenzioni od accordi
internazionali, sono esclusi dal computo del quinquennio ai fini
dell'accertamento dei requisiti contributivi per il diritto alla pensione
superstiti.
É questa una norma di coordinamento che,
formando oggetto specifico di delega legislativa (art. 37, primo comma, legge 4
aprile 1952, n. 218), può comprendere, come più volte ha affermato questa
Corte, la possibilità di eliminare eventuali lacune o discordanze nel
particolare settore cui la legge si riferisce. (Corte costituzionale sentenza n. 24 del
18 aprile 1959 ecc.).
3. - L'art. 37 della legge 4 aprile 1952,
n. 218, dà al Governo il potere di emanare norme in conformità dei principi e
criteri direttivi in detta legge contenuti, nonché norme intese a coordinare le
vigenti disposizioni sulle assicurazioni sociali con quelle della stessa legge
delegante.
Giova a tal punto ricordare, che dal
succedersi delle leggi nel campo della previdenza sociale affiorano direttive
sempre più favorevoli al lavoratore, soprattutto al fine di garantire il
diritto alla pensione (R.D. 30 dicembre 1923, n. 3184, art. 30; R.D. 28 agosto
1924, n. 1422, art. 71; legge 1928, n. 2900; R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827,
art. 56, convertito nella legge 6 giugno 1936, n. 1155; R.D.L. 14 giugno 1939,
n. 636, art. 9, convertito nella legge 6 luglio 1939, n. 1272, ecc.).
Inoltre, dal sistema previdenziale si
desume che il legislatore ha voluto estendere la tutela assicurativa al maggior
numero di lavoratori, rendendola sempre più efficace sia attuando il principio
della continuità del rapporto assicurativo e della conservazione dei
corrispondenti diritti quesiti (passaggio dal sistema di assicurazione
volontaria al sistema di assicurazione obbligatoria: T.U. 30 maggio 1907, n.
376; D.L.L. 21 aprile 1919, n. 603; R.D. 30 dicembre 1923, n. 3184); sia col
fare rientrare nell'ambito della tutela situazioni d'impossibilità obiettiva da
parte del lavoratore di versare i prescritti contributi o di prestare la sua
opera (servizio militare - puerperio - disoccupazione - malattia ecc.). Ed il
principio della conservazione della tutela previdenziale é stato attuato, tra
l'altro, con la neutralizzazione dei periodi prescritti per conseguire
determinati benefici inerenti al rapporto assicurativo (R.D.L. 4 ottobre 1935,
n. 1827, artt. 56, 74, secondo comma; legge 4 aprile 1952, n. 218, art. 4
ecc.).
4. - Ciò posto la disposizione dell'art.
37, lett. b, traduce in formula legislativa il principio che quando situazioni
obiettive determinano la sospensione del rapporto assicurativo, i diritti
acquisiti dal lavoratore rimangono quali erano al momento della sospensione,
senza l'obbligo di versare i contributi durante il periodo della sospensione
stessa (neutralizzazione del periodo), realizzandosi così la conservazione dei
relativi diritti, indipendentemente dalle vicende del rapporto di lavoro, che
può sospendersi o interrompersi.
Ora non v'ha dubbio che la legge 4 aprile
1952, n. 218, nel riordinare le pensioni dell'assicurazione obbligatoria per la
invalidità la vecchiaia e i superstiti non solo si é informata all'orientamento
seguito dalla richiamata legislazione, ma ha accentuato il favore per il
lavoratore, rendendo, con particolari disposizioni, più efficiente il principio
della conservazione delle posizioni assicurative (artt. 4, 5 ecc.).
5. - D'altra parte, lo stesso Istituto
della previdenza sociale ha largamente utilizzato gli stessi principi per casi
che il succitato art. 37, lett. b, non prevede espressamente, ma che ben si
possono ricondurre nel quadro del vigente sistema previdenziale. Come più
vicina alla ipotesi in esame é da considerare quella che prevede i periodi
durante i quali il lavoratore ha prestato la sua opera in territorio sottratto,
per effetto dei trattati di pace, alla sovranità italiana; periodi da non computarsi
ai fini del quinquennio, pur non essendo stati corrisposti i contributi
assicurativi (circolare n. 517 O.dg 1948, richiamata al n. 42, lett. m, della
circolare I.N.P.S. n. 1111 C. e V/134 del 3 ottobre 1957).
6. - É bene, inoltre, fare presente, che la
tutela del lavoratore che espatria fu dal legislatore considerata fin dal 1919
con la legge 26 ottobre 1919, n. 1996, per la Cassa di previdenza marinara
(art. 31), con la legge 13 dicembre 1928, n. 2900, che delegava il potere di
regolare le condizioni degli assicurati obbligatori che espatriano per ragioni
di lavoro (art. 2) e con D.L.C.P.S. del 23 agosto 1946, n. 201.
Successivamente, l'intensificarsi della
emigrazione nel periodo post - bellico ed il principio della libera
circolazione delle forze del lavoro suggerivano agli Stati la necessità di
stipulare accordi destinati a rendere intercomunicanti i vari sistemi di
previdenza, utilizzando oltre i limiti nazionali i periodi di lavoro compiuti
nel territorio dei singoli Stati.
Alla tutela del lavoratore all'estero non
protetto da detti accordi ha provveduto l'art. 37, lett. b.
Pertanto, la disposizione dell'art. 37,
lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, non contiene eccesso di delega.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
rigetta la pregiudiziale dedotta
dall'I.N.P.S. e dall'Avvocatura dello Stato;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata di ufficio dal Tribunale di Udine con la ordinanza
23 aprile 1960, riguardante l'art. 37, lett. b, D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818,
circa i periodi di lavoro subordinato all'estero non protetti da accordi
internazionali, in relazione all'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, e
in riferimento all'art. 76 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 dicembre 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 22 dicembre
1961.