SENTENZA N.
52
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio
dei Ministri con ricorso notificato il 14 novembre 1960, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 17 successivo ed iscritto al n. 23
del Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Provincia di Bolzano, sorto a seguito della circolare diramata il 12 settembre
1960 dalla Giunta provinciale di Bolzano ai Comuni della circoscrizione per il
rilevamento di dati statistici.
Vista la costituzione in giudizio del
Presidente della Giunta provinciale di Bolzano;
udita nell'udienza pubblica del 21 giugno
1961 la relazione del Giudice Giuseppe Branca;
uditi il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Feliciano Benvenuti, per
la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in
fatto
1. - Il 12 settembre 1960 la Giunta
provinciale di Bolzano dirigeva a tutti i Comuni della Provincia una circolare
con la quale, a norma dell'art. 37, primo comma, della legge provinciale
urbanistica 10 luglio 1960, n. 8, li invitava a riempire, e a restituire entro
il 31 agosto 1961, alcuni questionari relativi allo stato della popolazione
(numero dei residenti e dei presenti), al movimento naturale di essa (nascite,
morti, matrimoni), all'emigrazione e all'immigrazione nella Provincia per gli
anni dal 1945 al 1960: in ciascuno dei questionari la popolazione doveva essere
distinta secondo il gruppo etnico di appartenenza, da individuarsi guardando
alla lingua comunemente parlata da ciascun abitante.
2. - Contro questa circolare la Presidenza
del Consiglio dei Ministri ha elevato conflitto di attribuzione con ricorso
notificato il 14 novembre 1960.
Secondo la Presidenza del Consiglio la
circolare esorbita dalla materia urbanistica, a cui si riferiscono gli artt. 4,
11, n. 6, e 13 dello Statuto speciale per il Trentino e l'Alto Adige e che é
regolata in particolare dalla citata legge provinciale 10 luglio 1960, n. 8:
infatti, la raccolta di dati relativi allo stato e al movimento della
popolazione, tanto più in quanto si divida quest'ultima in gruppi linguistici,
sarebbe del tutto estranea alle esigenze urbanistiche e, comunque, rientrerebbe
nell'attività riservata allo Stato; il quale la svolge per mezzo dell'Istituto
centrale di statistica (legge 9 luglio 1926, n. 1162, e R.D.L. 27 maggio 1929,
n. 1285).
Inoltre, i questionari porrebbero le
premesse per una disparità di trattamento fra cittadini di appartenenza a
gruppi etnici diversi e perciò contrasterebbero con gli artt. 3 della
Costituzione e 2 dello Statuto speciale.
Infine, lo stesso art. 37 della legge
urbanistica provinciale, della quale la circolare vuole essere uno dei mezzi di
attuazione, obbligherebbe i Comuni a fornire dati statistici di cui siano già
in possesso e non ad effettuare nuovi rilevamenti, per di più estranei alla
materia urbanistica.
La Presidenza del Consiglio, perciò,
chiedeva che la Provincia di Bolzano fosse dichiarata incompetente ad
effettuare o a far effettuare rilevamenti statistici come quelli previsti dalla
circolare impugnata.
3. - La Provincia di Bolzano, da parte sua,
nelle deduzioni del 23 novembre 1960 ricordava gli ostacoli che il Governo ha
frapposto agli atti di rilevazione a cui si riferisce la circolare, prima
chiedendone la sospensione per necessità elettorali, poi disponendola in via
d'urgenza, tanto da provocare una motivata protesta dell'Amministrazione
provinciale (lettera diretta l'11 novembre 1960 al Commissario del Governo).
La Provincia, riprendendo le osservazioni
già fatte in tale protesta, rilevava che per preparare il piano di
coordinamento a norma della legge provinciale urbanistica é necessario
conoscere la situazione di fatto sotto gli aspetti, oltrechè fisico, sociale e
culturale, anche etnico e demografico, come risulta letteralmente dall'art. 6
della legge citata; affermava che l'art. 37 di questa legge impone agli enti
pubblici non soltanto di fornire dati già in loro possesso, come vorrebbe la
Presidenza del Consiglio, ma, testualmente, di "eseguire indagini... per
l'attuazione e l'osservanza" della legge urbanistica, proprio come esige
la circolare; aggiungeva che i dati relativi allo stato della popolazione
forniti dall'Istituto centrale di statistica sono insufficienti ai fini della
legge urbanistica e che le rilevazioni del movimento demografico sono
necessarie per la attuazione di essa, permettendo di calcolare con un certo
rigore non soltanto la popolazione attuale, ma anche quella futura; calcolo che
non può essere estraneo a una seria programmazione urbanistica.
Il raggruppamento della popolazione secondo
il gruppo etnico di appartenenza - concludeva la Provincia - non tende affatto
a concretare disparità di trattamento, ma, all'opposto, a garantire ai gruppi
etnici, in relazione alla loro consistenza, proprio quella parità di
trattamento che é premessa di una armonica convivenza: la pianificazione di
certe attrezzature collettive (scuole e istituzioni culturali) non potrebbe
farsi se non si conosce il numero di persone che appartengono ai diversi gruppi
linguistici.
La Provincia perciò chiedeva il rigetto del
ricorso.
4. - Successivamente la Presidenza del
Consiglio, con domanda del 14 dicembre 1960, illustrata nelle brevi note del 23
dicembre 1960, ha fatto istanza perché venisse sospesa l'esecuzione della
circolare 12 settembre 1960; ma su questo punto una pronuncia non é stata necessaria,
dato che la Provincia di Bolzano, con circolare del 27 dicembre 1960, ha
sospeso essa stessa l'esecuzione.
5. - Fissata per la causa l'udienza del 21
giugno 1961, la Presidenza del Consiglio ha depositato una memoria il 17 maggio
1961.
In essa e nelle note precedenti
l'Avvocatura dello Stato riafferma che l'iniziativa della Giunta provinciale di
Bolzano dà luogo a nuove e complesse rilevazioni statistiche e che perciò
esorbita dalla sfera di competenza della Provincia, quale risulta dalle norme costituzionali,
non suscettibili di estensione in base a canoni interpretativi finalistici o
strumentali. La materia statistica é regolata dalle leggi n. 1162 del 1926 e n.
2238 del 1929 ed é riservata allo Stato, che esercita la sua competenza per
disposizioni del Governo ed a mezzo dell'Istituto centrale di statistica.
In questo caso i dati statistici sicuri,
che possono servire all'attuazione della legge urbanistica provinciale, sono
stati già forniti alla Provincia di Bolzano dall'Istituto centrale di statistica
il 9 ottobre 1959. Gli altri, specialmente quelli relativi ai gruppi etnici,
non risultando dai registri, esigono indagini delicate che i Comuni non sono in
grado di avviare: rispetto ad essi, aggiunge l'Avvocatura dello Stato,
l'arbitrarietà dei rilevamenti sarebbe tanto maggiore in quanto gli uffici
comunali, non trovando elementi adeguati negli atti anagrafici, dovrebbero
servirsi, in contrasto con ogni metodo statistico, dei criteri del tutto
aberranti a cui accenna la lettera scritta dalla Provincia al Commissario del
Governo l'11 novembre 1960: cioè dovrebbero argomentare genericamente, con
l'ausilio della loro conoscenza dell'ambiente locale, dal nome e cognome e dal
luogo di nascita o di provenienza di ciascun abitante. A questo proposito la
Presidenza del Consiglio addita come sintomatico il fatto che la Provincia
abbia ignorato persino gli uffici statistici provinciali.
Quanto agli artt. 6 e 37 della legge
urbanistica provinciale, a cui si richiama nella circolare diretta ai Comuni e
nelle deduzioni la Provincia di Bolzano, la Presidenza del Consiglio ribadisce
che essi riguardano l'attuazione di quella legge; per la quale occorrerebbero
(e basterebbero) i dati relativi allo stato e al movimento della popolazione e
alla sua attività edilizia ed economica in genere, non quelli dell'appartenenza
all'uno o all'altro gruppo linguistico: lo scopo, a cui allude ora la Provincia
di Bolzano, di garantire identicità di sviluppo ai diversi gruppi etnici, é
estraneo anche alla legge urbanistica provinciale. Ad ogni modo quei due artt.
6 e 37, se volessero attribuire alla Provincia la potestà di effettuare rilievi
statistici, sarebbero costituzionalmente illegittimi secondo la Presidenza del
Consiglio; la quale, in vista di ciò, chiede, subordinatamente, ma
espressamente, che la Corte costituzionale promuova dinanzi a se stessa la
questione di legittimità costituzionale dei due articoli.
6. - Nella discussione orale la Presidenza
del Consiglio ribadiva le sue tesi.
La Provincia di Bolzano, sviluppando concetti
esposti anche in una memoria, depositata il 14 giugno 1961 fuori termine,
ricordava che l'Istituto centrale di statistica non ha il monopolio delle
indagini statistiche, ma solo di quelle ordinate dal Governo: per le ricerche
delle altre amministrazioni pubbliche esso "deve soltanto dare il proprio
avviso vincolante" (art. 2, lett. d, R.D.L. 27 maggio 1929, n. 1285): lo
ha riconosciuto la stessa Presidenza del Consiglio, in una situazione analoga,
nella nota inviata il 20 gennaio 1957 alla Regione Trentino - Alto Adige.
D'altro canto il fatto che nel caso presente la Provincia non abbia chiesto
quel parere é questione estranea al giudizio della Corte costituzionale,
attenendo alla semplice legittimità amministrativa della circolare impugnata.
La quale, del resto, conclude sul punto la Provincia, si accontenta di dati per
i quali é sufficiente lo spoglio dei documenti anagrafici e perciò, non
chiedendo "notizie individuali", ma dati praticamente già in possesso
dei Comuni, resta fuori dal campo delle indagini statistiche protetto dalla
legislazione statale.
In particolare, quanto alle indagini sui
gruppi linguistici, la Provincia ribatteva che esse, oltreché consentite
dall'art. 6 della legge urbanistica provinciale, rappresentano una necessità
per qualunque piano territoriale di coordinamento: lo affermerebbe
esplicitamente, per tutto il territorio nazionale, una nota pubblicazione del
Ministero dei lavori pubblici ("I piani regionali", Roma 1952 - 53,
vol. II), in cui si dice che "oggetto del piano... é... la popolazione con
la sua struttura demografica. . le sue tra dizioni, il suo linguaggio".
Questa stessa pubblicazione (vol. I, p. 60) precisa che il piano deve
preordinare il numero, le dimensioni e il tipo delle attrezzature e dei
servizi, fra i quali rientra l'insegnamento: e la Provincia ricordava che i
vari gruppi etnici hanno diritto a scuole separate, per le quali é necessario
conoscere la consistenza di quei gruppi.
Essa, inoltre, nel merito, rilevava che
proprio la pubblicazione delle Nazioni Unite richiamata dalla Presidenza del
Consiglio, contrariamente all'asserto di quest'ultima, riconosce come dati più
utili, rispetto ai gruppi etnici, quelli relativi alla lingua abitualmente
parlata: proprio quel che ha fatto, nella circolare impugnata, la Provincia di
Bolzano. Non diversamente, del restò, s'é contenuto lo Stato nel censimento del
1921.
La Provincia concludeva osservando che la
legge urbanistica provinciale, di cui é attuazione la circolare impugnata, é costituzionalmente
legittima poiché non invade un campo riservato allo Stato da principi
costituzionali o da principi inattaccabili stabiliti dalle leggi dello Stato:
tutt'al più ha soltanto derogato, con gli artt. 6 e 37, a norme derogabili
della legge n. 1285 del 1929 in quanto e se attribuiscano poteri esclusivi ad
organi statali come l'Istituto centrale di statistica; non solo, ma rispetto
alla legge urbanistica provinciale manca un'impugnazione tempestiva da parte
del Governo e, quanto ai rilevamenti statistici, essa é analoga a una legge
regionale sarda del 6 aprile 1954, n. 5, della cui legittimità non si é mai
dubitato.
Considerato
in diritto
1. - Innanzi tutto occorre rilevare che
l'art. 6 della legge urbanistica provinciale 10 luglio 1960, n. 8, non indica i
modi e gli strumenti attraverso cui la Provincia può acquisire quei dati,
relativi alla situazione di fatto vista sotto l'aspetto etnico e demografico,
che sarebbero necessari per il piano provinciale di coordinamento; né, come si
chiarirà in seguito, l'indicazione precisa é contenuta nel successivo art. 37
della medesima legge. Non vi é detto, cioè, se la Provincia debba utilizzare
rilevamenti già fatti da organi statali o non statali o se debba o possa
avviare essa stessa, direttamente o per mezzo di altri enti pubblici,
un'indagine specifica. Sotto questo punto di vista l'eccezione della Provincia,
che rivendica a sé ogni tipo di ricerca statistica purché e sol perché
strumentale alla realizzazione del piano, non può essere accolta.
La Corte non nega alla Provincia qualunque
potere in materia di indagini statistiche, come, invece, glielo nega
l'Avvocatura dello Stato, anzi riconosce che senza quelle indagini molte volte
la Provincia non potrebbe legiferare o amministrare nelle materie ad essa
riservate; ma osserva che non si può riconoscere alla Provincia la potestà di
compiere o di imporre ad altri enti tutte le indagini che si prevedano utili
all'attuazione della legge urbanistica: certe ricerche ed elaborazioni di dati
statistici sono sottratte alla competenza della Provincia sia perché toccano
materie, su cui insistono anche interessi statali o non provinciali, sia perché
si svolgono in un campo che la Costituzione o la legge riservano allo Stato o
ad enti diversi dalla Provincia. Perciò la controversia attuale, ai fini della
sua risoluzione, deve essere ricondotta alle sue dimensioni e al suo oggetto,
cioè al tipo e al contenuto delle indagini che la Provincia, con la circolare
12 settembre 1960, ha imposto ai Comuni.
2. - La circolare impegna i Comuni a
rilevamenti completi sullo stato e sul movimento demografico provinciale,
compreso il flusso migratorio da e per altre Province: i dati devono essere
raccolti separatamente per ciascuno dei tre gruppi linguistici. Come sembra
pacifico, mentre, per una parte della materia, la Provincia é già in possesso
di prospetti che le sono pervenuti dall'Istituto centrale di statistica, per
accertare il flusso migratorio diretto da o verso altre Province e la
consistenza dei raggruppamenti etnici, occorrono ricerche nuove e specifiche,
demandate dalla circolare ai Comuni; ricerche che, data la serietà
d'impostazione del piano, devono essere compiute con una certa accuratezza e
per un giro di 15 anni. Si tratta, comunque, di raccogliere dati che, pur se non
risultano ora dai censimenti e dai registri anagrafici, potrebbero essere
raccolti in futuro, come del resto si é fatto nel 1921, negli uni e negli
altri.
Posto ciò, la Corte osserva che per
tradizione e per legge il censimento é sempre opera dello Stato e il servizio
anagrafico, pur essendo svolto da uffici comunali e anche nell'interesse dei
Comuni, é un servizio di Stato diretto dai sindaci nella loro qualità di
ufficiali di governo: lo stabiliscono anche la legge 24 dicembre 1954, n. 1228,
sull'anagrafe, negli artt. 3 e segg., e il regolamento esecutivo 31 gennaio
1958, n. 136, nella parte finale dell'art. 48 ("servizi statali svolti dai
Comuni"). Una lata interpretazione di quest'ultima norma non esclude che
la vigilanza sulle anagrafi sia devoluta ad organi regionali o provinciali: ma,
mentre ciò non é avvenuto nel Trentino-Alto Adige (art. 76, n. 3, dello Statuto
speciale), allo scopo occorre sempre un conferimento di poteri da parte dello
Stato e non si può dimenticare che l'organo, se deve vigilare sulla raccolta di
dati, perciò stesso é privo della potestà di raccoglierli. Inoltre, secondo
questa Corte, dalla legge del 1954 sull'anagrafe, per il tessuto e per lo
spirito delle sue disposizioni, dalle leggi che l'hanno preceduta, dalla
disciplina relativa allo stato civile e dalla pratica dei censimenti risulta
inequivocabilmente che tutta la materia delle rilevazioni demografiche, intese
come ricerche da farsi per scopi pubblici e da organi pubblici, é riservata
alla competenza dello Stato.
La Provincia di Bolzano, con la sua
circolare, ha perciò invaso un campo che é sottratto alla sua potestà. In
questo caso, inoltre, gli elementi relativi allo stato e al movimento
intraprovinciale della popolazione sono già in possesso della Provincia, per
cui una nuova indagine, da parte dei Comuni, sarebbe superflua e, in quanto
conducesse a risultati differenti, assai dannosa: mentre i rilevamenti sul
flusso migratorio da e per altre Province e sulla consistenza dei gruppi
linguistici interessano direttamente anche lo Stato perché la migrazione é un
fenomeno che trascende l'ambito territoriale della Provincia ed é proprio dello
Stato il compito primario di disciplinare i delicati rapporti fra uomini e
gruppi di diversa origine etnica. Non é ammissibile che la Provincia di Bolzano
si fondi su risultanze statistiche non necessariamente uguali a quelle a cui
per avventura giungerebbe lo Stato quando intendesse, ad es. nel censimento di
quest'anno, compiere analoghe indagini per conto proprio. Tutt'al più si può pensare
che esse vengano condotte con la mutua collaborazione dei due enti.
3. - Non resta che esaminare l'art. 37,
primo comma, della legge urbanistica provinciale, per vedere se esso abbia
comunque attribuito alla Provincia, in materia di rilevazioni demografiche,
quella potestà che é di regola statuale. A questo proposito la Corte
costituzionale rileva subito che il fine, da cui é stata dettata tale norma, é
di mobilitare genericamente enti ed organi pubblici per l'attuazione della
legge urbanistica provinciale: la sua stessa genericità di formulazione esclude
già di per sé che si sia voluto derogare a norme o a principi come quelli che
si estraggono dalla legge anagrafica. D'altra parte gli adempimenti, che, con
l'art. 37, si chiedono agli enti pubblici della Provincia, consistono
testualmente nella comunicazione di dati statistici già in loro possesso o in
informazioni ed indagini, che possano dare e condurre nell'ambito "della
loro competenza", nella quale non rientrano, ovviamente, le pubbliche
ricerche sullo stato e sul movimento della popolazione.
In conclusione, la circolare impugnata non
é un atto d'esercizio d'una potestà della Provincia derivante dall'art. 37
della legge urbanistica provinciale; ma anzi finisce per violare la norma
contenuta nella seconda parte di quella disposizione: infatti, i rilevamenti
demografici non possono compiersi se non attivando uffici dello Stato, cosa
che, in base alla medesima disposizione, deve essere preceduta da norme statali
d'attuazione. Anche per ciò é innegabile che la circolare impugnata ha invaso
la sfera di Competenza dello Stato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
pronunciando sul conflitto d'attribuzione
tra lo Stato e la Provincia di Bolzano, sollevato con ricorso proposto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri il 17 novembre 1960, dichiara che non
spetta alla Provincia di Bolzano compiere e far compiere indagini statistiche
sullo stato e sul movimento della popolazione della Provincia e sulla
consistenza dei diversi gruppi linguistici;
annulla, per conseguenza, la circolare
diramata dalla Provincia di Bolzano il 12 settembre 1960.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 1961.
Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria l'11 luglio 1961.