SENTENZA N.
49
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
della legge regionale siciliana 13 settembre 1956, n. 46, promosso con
ordinanza emessa il 22 giugno 1960 dal Tribunale di Catania nel procedimento
civile vertente tra l'Ospizio per ciechi "Ardizzone - Gioeni" e Romeo
Giovanni, iscritta al n. 84 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 254 del 15 ottobre 1960 e nella Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana n. 49 del 22 ottobre 1960.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente della Regione siciliana;
udita nell'udienza pubblica del 7 giugno
1961 la relazione del Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;
uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e
Paolo Torrisi, per l'Ospizio "Ardizzone - Gioeni", e l'avv. Salvatore
Orlando Cascio, per il Presidente della Regione siciliana.
Ritenuto in
fatto
Con ricorso del 20 aprile 1960 al Tribunale
di Catania - Sezione specializzata agraria - l'Ospizio per ciechi
"Ardizzone Gioeni" di Catania ha esposto che Romeo Giovanni
affittuario della quota n. 10 della tenuta in contrada S. Vito di Paternò, di
proprietà dell'Ospizio, si era reso inadempiente del pagamento del canone
locatizio 1959-60 per l'importo di lire 35. 000 e dei vantaggi valutati in lire
2. 000. Per tali inadempienze ha chiesto che il Romeo venga dichiarato decaduto
dalla proroga ex lege e, in conseguenza, condannato al rilascio del
fondo e al pagamento del canone insoluto, dei carnaggi non corrisposti e delle
spese di lite.
Il convenuto, costituitosi in giudizio, ha
resistito alla domanda adducendo che, in virtù della legge regionale siciliana
13 settembre 1956, n. 46, il contratto di locazione si é automaticamente
trasformato in enfiteusi e si é, pertanto, dichiarato disposto a versare il
fitto dovuto in conto del canone enfiteutico.
Il ricorrente all'udienza del 1 giugno 1960
ha eccepito la illegittimità costituzionale della citata legge regionale per i
seguenti motivi: a) perché in contrasto con l'art. 44 della Costituzione, che
consente la imposizione di vincoli alla proprietà privata e non anche a quella
pubblica (art. 42 Cost.), b) perché esorbita dai poteri attribuiti
all'Assemblea regionale dall'art. 14 dello Statuto speciale per la Sicilia; c)
perché, lungi dal costituire un particolare adattamento della legislazione
statale, é in contrasto con la stessa. Del pari é in contrasto: d) con la legge
fondamentale dello Stato, che non prevede un tipo di enfiteusi perpetua non
affrancabile; e) con la legge di riforma agraria siciliana del 27 dicembre
1950, n. 104, che non pone limiti assoluti alla disponibilità dei beni, sebbene
relativi, limitati alla quota di conferimento; f) con l'art. 38 della
Costituzione, in quanto disciplinando una materia, tra l'altro non ancora
passata alla competenza regionale (mancanza di decreto presidenziale di
passaggio dallo Stato alla Regione dei poteri relativi alle Opere pie), agevola
una determinata categoria di lavoratori a scapito degli indigenti; g) con
l'art. 3 della Costituzione sulla parità dei cittadini, perché riserva il
vantaggio ai soli lavoratori dei fondi, oggetto della enfiteusi; h) con la
legge 17 luglio 1890, n. 6972, secondo la quale i beni delle Opere pie debbono,
di regola, essere concessi in affitto (art. 27).
Il Tribunale ha ritenuto che la legge n.
46, non suggerita dalla necessità di regolamentare situazioni eccezionali,
appare in contrasto, oltre che con le norme sopra indicate, con la legislazione
statale in materia di riforma agraria e con la legge regionale del 27 dicembre
1950, n. 104, che dalla riforma e dal conferimento esclude i terreni migliorati
ed in particolare gli agrumeti, mentre, per effetto della legge impugnata,
anche gli agrumeti sono soggetti al piano generale di miglioramento agrario;
che la proposta eccezione di incostituzionalità é rilevante per la decisione
del giudizio; che la stessa non appare manifestamente infondata con particolare
riferimento ai motivi di cui alle lettere a), b), d), e). E, pertanto, con
ordinanza del 22 giugno 1960, ha sospeso il giudizio e ha disposto la
trasmissione degli atti a questa Corte per decidere se la legge regionale siciliana
13 settembre 1956, n. 46, sia stata emanata oltre i limiti della potestà
legislativa esclusiva in materia di agricoltura conferita all'Assemblea
dall'art. 14 dello Statuto siciliano e, comunque, sia in contrasto con le norme
costituzionali e con la legislazione statale e regionale sopra indicata, e se,
quindi, sia costituzionalmente illegittima.
L'ordinanza, ritualmente notificata al
Presidente della Giunta regionale (4 agosto 1960), é stata pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 49 del 22 ottobre 1960,
supplemento ordinario, e comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale con
raccomandata n. 1320 del 19 luglio 1960.
L'Ospizio "Ardizzone - Gioeni",
nella persona del Presidente del Consiglio di amministrazione dell'Ente,
avvocato Domingo Finocchiaro, autorizzato con deliberazione del 22 luglio 1960
(depositata il 23 novembre 1960), rappresentato e difeso (mandato depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale il 30 luglio 1960) dagli avvocati
Paolo Torrisi e Carlo Arturo Jemolo, presso il quale il Finocchiaro ha eletto
domicilio in Roma, ha depositato deduzioni, in termini, presso la cancelleria
della Corte costituzionale (30 luglio 1960).
Nelle deduzioni la difesa dell'Ospizio
Ardizzone premette che erroneamente l'Assemblea regionale avrebbe ritenuto con
la legge impugnata di legiferare in materia di agricoltura (art. 14, lett. a,
Statuto siciliano); che, secondo gli insegnamenti di questa Corte, il limite
alla competenza della Regione non é segnato dal fatto che una data materia sia
compresa nell'ambito di diritto privato, ma dalla rilevanza che i rapporti
intersubiettivi da regolare presentano rispetto alle specifiche finalità che la
Regione deve perseguire (sent. n.
35 del 26 gennaio 1957); che,
peraltro, non é da escludere che vi siano tipi di rapporti per cui occorra una
particolare regolamentazione per attuare finalità di giustizia sì da
legittimare l'intervento della stessa Regione anche nella sfera di rapporti
privatistici col concorso di determinate condizioni. Tra queste condizioni é da
annoverare la eccezionalità di situazioni locali, il soddisfacimento di
interessi pubblici, la non contrarietà delle leggi regionali ai criteri informatori
della legislazione statale, della quale debbono, anzi, rappresentare un
adattamento alle particolari situazioni ambientali (sent. n. 6
del 27 gennaio 1958). La
disposizione dell'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale per la Sicilia non
può, soggiunge la difesa, interpretarsi in senso finalistico (sent. n.
60 del 5 novembre 1957), né la
Regione può stabilire una misura del capitale di affranco diversa da quella
fissata dalla legge dello Stato (sentenza
n. 123 dell'8 luglio 1957: in
materia di proprietà contadina).
La legge n. 46, prosegue la difesa, non
risponde alla necessità di regolare esigenze che si riferiscono soltanto
all'Isola; si inserisce in un programma di alta politica agraria, che non può
non essere unitaria per tutta la Repubblica e, quindi, da effettuarsi sul piano
nazionale. Si tratta non già di ridimensionare la proprietà fondiaria, ma di
dare ai coltivatori - coloni o braccianti - la terra che hanno coltivato e
continuano a coltivare: riforme del genere non possono rientrare nel quadro
dell'autonomia regionale.
Inoltre, la legge regionale n. 46,
considerata nel suo insieme, sarebbe in contrasto con l'art. 44 della
Costituzione, secondo il quale la legge fissa limiti alla estensione della
proprietà terriera secondo le regioni e le culture; principio sovvertito dalla
cennata legge, che non accoglie né il criterio del limite massimo di estensione
della proprietà, né quello della buona o cattiva coltivazione, ma prescrive che
il proprietario sia privato di tutta la sua terra suscettibile di essere posta a
cultura. Né si dica che l'art. 44 si applica solo alla proprietà terriera
privata, sì da escludere la proprietà degli enti pubblici; giacché secondo il
nostro ordinamento si parla di proprietà pubblica quando si tratta di un
rapporto di appartenenza iure publico, e di proprietà privata allorché
trattasi di proprietà iure privatorum qualunque sia il soggetto. Né la
legge impugnata si può giustificare sostenendo che per l'art. 14, lett. m,
dello Statuto siciliano la Regione ha potere normativo esclusivo in materia
della pubblica beneficenza, delle Opere pie e sul regime degli enti locali per
quanto attiene ai controlli, alla loro attività ecc., sempre che sia
intervenuta la legge che regoli il trapasso di questo ramo di attività dallo
Stato alla Regione. La Regione non ha tale potere per limitare la capacità di
alcune persone giuridiche, costituendo una limitazione di capacità il non poter
possedere terreni idonei a cultura, né aziende agricole. E, poi, da considerare
che, attuando le istituzioni di beneficenza un fine di Stato in quanto tenute a
soccorrere i poveri senza distinzione delle Regioni cui appartengono,
l'impoverimento delle istituzioni siciliane si ripercuoterebbe sulle Opere pie
delle altre parti d'Italia, che dovrebbero soccorrere gli indigenti siciliani e
viceversa.
La difesa dell'Ente di beneficenza osserva
ancora, che la legge regionale viola il principio di eguaglianza di tutti i
cittadini davanti alla legge (art. 3 Cost.) sotto un duplice aspetto.
Anzitutto, non é ammissibile che i coltivatori di beni di Opere pie esistenti
nel territorio nazionale non abbiano la possibilità di divenire enfiteuti, come
i coltivatori di beni di Opere pie della Regione siciliana.
Si viene, poi, a creare disuguaglianza
anche tra gli stessi coltivatori siciliani in quanto, se legati da antico
contratto per terreni appartenenti a Opere di beneficenza, possono divenire
proprietari enfiteutici, non lo possono se i terreni appartengono a privati
ovvero ad enti morali diversi dalle Opere pie o a enti ecclesiastici.
La legge n. 46 pone, inoltre, una
discriminazione tra beni appartenenti ad Opere pie e beni appartenenti ad enti
ecclesiastici, in contrasto con la legislazione statale che equipara il fine di
culto al fine di beneficenza; togliendo così agli enti pubblici la base di
stabilità economica costituita dalla proprietà immobiliare ed orientando il
privato a lasciti di patrimoni terrieri a favore di enti ecclesiastici anziché
a favore di enti di beneficenza.
La difesa passando, poi, all'esame
analitico delle disposizioni della legge impugnata osserva: che l'art. 2, primo
comma, prevede un tipo di enfiteusi perpetua non affrancabile in contrasto con
le disposizioni del Codice civile: che l'art. 6, disponendo che il canone
enfiteutico sia determinato in prodotti o in danaro con ragguaglio a quantità
di prodotti e non consentendo il canone in danaro, modifica lo stesso Codice
civile; che gli artt. 8 e 9, statuendo, rispettivamente, la nullità degli atti
di trasferimento e di concessione dei terreni, oggetto della legge, e il
trasferimento sul canone dei diritti reali sui terreni, interferiscono su
rapporti civilistici.
La difesa dell'Ospizio "Ardizzone -
Gioeni" conclude per la illegittimità costituzionale della legge, quanto
meno per la parte che si riferisce alle istituzioni di assistenza e
beneficenza.
Si é anche costituita la Regione siciliana
nella persona del Presidente della Giunta regionale siciliana, rappresentata e
difesa dagli avvocati Salvatore Orlando Cascio e Paolo Torrisi, con elezione di
domicilio, in Roma, piazza Oreste Tommasini presso l'avvocato Giuseppe Bartoli
(mandato depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 23 agosto
1960).
Con l'atto d'intervento, depositato nei
termini (23 agosto 1960), la difesa della Regione eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso per difetto di rilevanza. Si osserva, in
proposito, che la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Romeo
presuppone la trasformazione automatica dei contratti di locazione dei fondi
rustici degli enti pubblici in concessioni enfiteutiche, automatismo che non é
nella legge 13 settembre 1956, n. 46. Questa, infatti, predispone un complesso
procedimento amministrativo (art. 4: denunzia dei beni; art. 5: accertamento
dei terreni per la utilizzazione agraria con provvedimento assessoriale; artt.
2 e 3: sorteggio dei vari lotti di terreni tra lavoratori qualificati), non
bastando la qualità di affittuario per la conversione della locazione in
enfiteusi.
Nel merito, si deduce la infondatezza del
ricorso. Si sostiene che l'art. 44 della Costituzione si occupa soltanto della
proprietà privata e non della proprietà pubblica per imporre vincoli a fini
sociali, in quanto la proprietà degli enti ha in sé il perseguimento delle
funzioni sociali dei beni. Una norma costituzionale in tale senso sarebbe stata
superflua, dovendosi ritenere sufficiente una legge ordinaria riguardante
l'amministrazione dei beni degli enti pubblici. E la legge impugnata rientra
nella potestà normativa esclusiva conferita all'Assemblea regionale dall'art.
14, lett. a, o, p, dello Statuto speciale per la Sicilia, per quanto attiene
all'agricoltura e foreste, al regime degli enti pubblici ecc. Potestà normativa
non di adattamento, da svolgersi, cioè, entro leggi cornici o entro norme
rigide fissate dalla leggi dello Stato; ma potestà esclusiva che trova limiti
soltanto nelle leggi costituzionali dello Stato.
La legge n. 46 non é, poi, in contrasto né
con la legislazione statale, la quale tra l'altro consente concessioni
enfiteutiche di beni provenienti dalla liquidazione degli usi civici; né col
Codice civile, perché le enfiteusi che essa prevede sono affrancabili con le
modalità indicate in detto Codice; né con la legge di riforma agraria siciliana
del 27 dicembre 1950, n. 104. Invero, questa legge, non essendo una legge
costituzionale, non può costituire un limite a successive leggi regionali; né é
esatto che a differenza della legge n. 104, che pone limiti alla disponibilità
dei beni, con riguardo soltanto alla quota di conferimento, la legge n. 46
porrebbe limiti assoluti. Inoltre, prosegue la difesa della Regione, la censura
relativa ad una pretesa violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione, in
quanto la legge n. 46 avrebbe favorito una determinata categoria di lavoratori
a danno degli indigenti, é infondata. La legge vuole favorire la categoria più
bisognosa di lavoratori ai quali sono assegnati i terreni in essa indicati,
ottemperandosi così al principio della parità fra i cittadini. Valutazione che,
del resto, sfugge al sindacato di costituzionalità perché di carattere
politico. Le disposizioni della legge impugnata non sono poi in contrasto con
la legge 17 luglio 1890, n. 6972, secondo la quale i beni delle Opere pie
devono essere, di regola, concessi in fitto (art. 27, primo comma), non potendo
ciò costituire un limite alla potestà normativa regionale in materia agraria. E
devesi tenere presente che l'orientamento della legislazione nazionale anche de
jure condendo, in materia di contratti agrari, tende alla
stabilizzazione dei patti agrari; scopo cui risponde, appunto, la concessione
in enfiteusi dei terreni attualmente oggetto di fittanze agrarie.
Infine, ben poteva la Regione legiferare in
materia agraria, essendo avvenuto il passaggio dei poteri dallo Stato alla
Regione col D..P. 7 maggio 1948, n. 789. E, peraltro, la disposizione VIII
della Costituzione non é applicabile in Sicilia per l'attività legislativa
dell'Assemblea regionale, giacché quella disposizione, entrata in vigore il 1
gennaio 1948, non poteva essere operativa nei confronti di un'Assemblea che, da
tempo, espletava la sua attività normativa.
La difesa della Regione conclude, che sia
dichiarata infondata la questione di legittimità costituzionale della legge 13
settembre 1956, n. 46, sollevata con l'ordinanza del Tribunale di Catania del
22 giugno 1960.
La difesa dell'Ospizio "Ardizzone -
Gioeni" ha presentato memoria (depositata nella cancelleria della Corte il
24 maggio 1961) con cui resiste alla eccezione sulla rilevanza; assumendo che
il giudice adito, nel momento di pronunziarsi sulla questione di legittimità
costituzionale, non poteva procedere all'esame delle sopravvenute norme
impugnate per accertare, se nei confronti del Romeo si fossero verificati i
requisiti richiesti per dare vita alla concessione enfiteutica; che, data la
posizione delle parti e i limiti del potere dispositivo del giudice, questi,
nel giudizio di rilevanza, poteva solo genericamente tenere conto della legge
impugnata. L'Ospizio e le Opere pie siciliane avrebbero potuto promuovere
azione di accertamento, quale mezzo per adire la Corte costituzionale, azione
proponibile anche in altro procedimento.
Nel merito, premesso che le norme dello
Statuto siciliano vanno interpretate in modo che ne sia consentita
l'adeguazione al sistema costituzionale italiano (ex artt. 5, 115, 116 Cost.),
la difesa dell'Opera pia sostiene che ad alcuna Regione é dato emanare leggi
che invadano l'ambito della politica (ex artt. 95 e 80 Cost. e 114 Statuto
sic.), riservato al Governo per esigenze della unità dello Stato. Vi sono
orientamenti e concezioni fondamentali e fini non connessi ad interessi
regionali, per i quali non si possono emanare norme diverse nello Stato e nella
Regione. Quando una legge ha un dato presupposto, qualunque sia il suo oggetto
immediato, esorbita dai poteri della Regione anche perché, con la sua stessa
emanazione viene a porre un problema nazionale. Tale é la legge 13 settembre
1956, n. 46, che bene si può annoverare tra le leggi di ammortizzazione e di
censuazione. A tal punto si ricordano le vicende dell'iter formativo della
legge sulle Opere pie del 17 luglio 1890, in cui si trattava non di privarle
del diritto di possedere proprietà terriera, ma soltanto della trasformazione
di istituzioni non più consone ai fini attuali della pubblica beneficenza. La
legge impugnata pone il problema se debbano prevalere gli interessi della
pubblica assistenza e beneficenza su quelli di un limitato gruppo di lavoratori
agricoli; nonché del rispetto della volontà dei testatori e dei donanti che
hanno elargito patrimoni immobiliari, ritenendo di avere provveduto, con ciò,
alla sicurezza economica delle benefiche istituzioni. Infine, la legge
regionale proclama il principio, che il coltivatore ha diritto di diventare
proprietario del fondo che coltiva, principio che trascende la sfera della
legislazione regionale.
La legge impugnata invade, inoltre, il
campo del diritto privato. La difesa richiama la giurisprudenza di questa Corte
sui limiti alla potestà normativa della Regione nel campo dei diritti privati,
limiti violati sia in relazione alle leggi statali di riforma agraria, che al
Codice civile.
Invero, con la legge Sila (12 maggio 1950,
n. 230) e con la legge stralcio (21 ottobre 1950, n. 841), leggi di portata vasta,
benché territorialmente limitate, si fissano i capisaldi di quella che, nel
generale programma, dovrebbe essere la riforma fondiaria.
La legge regionale si é discostata da detti
criteri in quanto: a) colpisce i beni degli enti pubblici, esenti per le
predette leggi; li priva dell'intero possesso della terra e, quindi, della
possibilità di avere un patrimonio agrario; b) non considera i terreni in
relazione ai loro proprietari; c) non ha lo scopo di favorire l'agricoltura
locale; ed é anche in contrasto con la legge siciliana di riforma agraria del
27 dicembre 1950, n. 104. Deroga, poi, alle disposizioni del Codice civile in
materia di enfiteusi (art. 977), in quanto viola il principio della libertà
negoziale degli enti pubblici nelle concessioni enfiteutiche, sia nella scelta
delle persone che diano maggiori garanzie, sia nel non prevedere l'obbligo del
miglioramento dei terreni, sia nel togliere la possibilità di concordare il
canone o di farlo determinare, in caso di contrasto, dall'Autorità giudiziaria
o da altro organo amministrativo: il canone in "natura o con ragguaglio
annuale in una quantità di prodotti", disposto dall'art. 6 della legge
regionale, rappresenta un tertium genus rispetto al canone preveduto
dall'art. 960 Cod. civ. con i medesimi inconvenienti della quota proporzionale.
L'invasione nella sfera del diritto privato é, poi, evidente con le
disposizioni dell'art. 9 per cui i diritti reali di godimento e di garanzia
gravanti sui terreni dati in enfiteusi si trasferiscono sul canone; e dell'art.
8 che dichiara nulli gli atti di trasferimento di concessione successivi alla
pubblicazione della legge impugnata. La quale é in contrasto anche con l'art.
44 della Costituzione in relazione all'art. 42 della stessa Costituzione.
L'art. 44, parlando di proprietà terriera privata, esclude la proprietà degli
enti pubblici. Il Costituente, consentendo di porre limiti per fini di pubblico
interesse alla sola proprietà privata, non ha inteso privare di garanzia
costituzionale i beni patrimoniali degli enti pubblici; bensì ha ritenuto che
tali beni tendono, di per sé, a realizzare equi rapporti sociali. Ma se pur non
si voglia sostenere che la proprietà pubblica sia esente dagli interventi
coattivi previsti per la proprietà privata, la proprietà degli enti pubblici
non può avere un trattamento deteriore rispetto a quello della proprietà
privata, come si verifica con la legge n. 46; la quale va oltre i limiti
indicati nell'art. 44 della Costituzione, imponendo una enfiteusi perpetua, che
si traduce in alienazione virtuale, sostituisce sostanzialmente al patrimonio
terriero una rendita, sostituibile, a sua volta, con un capitale di affranco. E
la costante esperienza economica segnala il rapido declino dei patrimoni
mobiliari con grave danno delle Opere pie.
La legge n. 46 viola ancora l'art. 38 della
Costituzione e, nel contempo, il principio della localizzazione territoriale
delle leggi regionali, tendente a non turbare nel resto del territorio
nazionale interessi e rapporti analoghi all'oggetto della legge regionale,
principio da applicare anche nelle materie di legislazione esclusiva. Infatti,
la legge colpisce anche beni di enti pubblici con sede in ogni parte d'Italia;
causandone l'impoverimento con la concessione in enfiteusi dei loro terreni;
impoverimento che, in virtù del principio della solidarietà nel campo della
pubblica assistenza e beneficenza, si ripercuoterebbe su tutte le categorie di
bisognosi indicate nell'art. 38 della Costituzione. E ciò viola, altresì, gli
artt. 5 della Costituzione e 15 dello Statuto siciliano, che impongono di
adeguare le leggi alle esigenze dell'autonomia. Tale obbligo vieta di
pregiudicare la vita dei centri autonomi, come avverrebbe, trasformando il
patrimonio delle Opere pie in modo da compromettere la possibilità di soddisfare
gli interessi cui é destinato.
La difesa dell'Ospizio "Ardizzone -
Gioeni" conclude:
"voglia la Corte giudicare che la
legge é estranea alla materia dell'agricoltura e foreste, non avendo per fine
d'intensificare o migliorare la produzione agraria, né di operare
trasformazioni di culture;
"che essa non rientra in alcun'altra
delle materie in cui la Regione ha il potere legislativo, trattandosi, invece,
di legge dal contenuto politico - sociale, che sfugge alla competenza della
Regione, in virtù del principio, più volte affermato dalla Corte, e ribadito a
proposito delle materie stesse comprese nell'art. 14 dello Statuto siciliano,
che "la Regione, per quanto di estesa autonomia, resta sempre inquadrata
nell'unità nazionale e subordinata allo Stato" (sent. 9
marzo 1959, n. 12);
"dichiarare la illegittimità
costituzionale della intera legge regionale 13 aprile 1956;
"in deteriore ipotesi, dichiarare la
illegittimità della inclusione nell'alinea dell'articolo 1, delle parole: '
degli altri enti pubblici '".
Anche la difesa della Regione ha
depositato, nei termini (24 maggio 1961), memoria con la quale, anzitutto,
insiste sulla pregiudiziale della mancata motivazione delle rilevanza, non
risultando dal provvedimento di rinvio, se il Romeo avesse il requisito di
coltivatore diretto, essendo insufficiente la qualità di affittuario del fondo
per cui era stato convenuto in giudizio. Si assume, inoltre, che la competenza
dell'adita Sezione specializzata agraria, limitata alla applicabilità delle
leggi di proroga, non si estende alla riconvenzionale con la quale il convenuto
pretende di fare valere in giudizio un titolo autonomo di godimento del fondo
(concessione enfiteutica). La Sezione agraria avrebbe dovuto inviare gli atti
al Tribunale, in sede ordinaria, per la decisione sull'eventuale ordinanza di
rimessione a questa Corte costituzionale.
Nel merito, premesso un cenno sui motivi
che hanno suggerito la legge impugnata, si ritorna sulla tesi che l'art. 44
della Costituzione comprende la proprietà agli enti pubblici appartenente iure
privatorum:e che, comunque, i terreni appartenenti agli enti pubblici
perseguono gli stessi fini sociali e di produzione imposti alla proprietà dei
privati. Né gli enti pubblici subiscono, con ciò; un trattamento deteriore
rispetto a quello riservato ai privati. Gli enti pubblici mantengono integra
tutta la loro proprietà terriera; sono soltanto soggetti alla stabilizzazione
degli attuali con tratti agrari, resi perpetui con l'obbligo del miglioramento
dei fondi a carico dei coltivatori diretti, forma questa di normale gestione
per gli enti pubblici ed unico modo per eliminare il "gabellotto".
Prosegue la difesa, che la legge in esame
non esorbita dai poteri dell'Assemblea regionale conferiti dall'art. 14, lett.
a, dello Statuto per la Sicilia con competenza esclusiva; che tra gli obblighi
imposti alla proprietà terriera privata dall'art. 44 della Costituzione devesi
comprendere anche l'obbligo rivolto a limitare l'autonomia contrattuale nel
campo dei rapporti agrari, principio cui si é uniformata la legge n. 46, che
indubbiamente persegue il fine del razionale sfruttamento del suolo e di
instaurare equi rapporti sociali.
Inoltre, la stessa legge non é in contrasto
con la legislazione statale, né con i principi ed interessi generali cui essa
si informa, perché mira alla produttività della terra da conseguirsi col con
tratto di enfiteusi affrancabile. Sistema accolto dalla legge per la formazione
della piccola proprietà contadina (26 giugno 1948, n. 14: art. 11), dalla legge
regionale di riforma agraria siciliana (27 dicembre 1950, n. 104: artt. 26 e
16) e da numerose leggi per gli enti pubblici (dalla legge 10 agosto 1862, n.
743, alla legge 16 giugno 1927, n. 1766).
Alcun limite il potere normativo della
Regione può, inoltre, incontrare nella legge 27 luglio 1890, n. 6972, non
essendo questa legge costituzionale.
Né sussiste, continua la difesa della
Regione, la violazione dell'art. 38 della Costituzione nel senso che la
Regione, legiferando in materia non ancora passata alla sua competenza (poteri
relativi alle Opere pie), agevolerebbe una determinata categoria a danno degli
indigenti. Invero, la legge si limita a rendere perpetui i rapporti colonici
esistenti in atto, con notevole semplificazione amministrativa; e, nell'ambito
del territorio regionale, pone per determinate materie norme giuridiche che, se
cogenti, importano modifiche della capacità dei soggetti. É, poi, male invocata
la mancata emanazione del decreto presidenziale per il passaggio dei poteri
dallo Stato alla Regione, occorrendo tale passaggio soltanto per l'esplicazione
di funzioni amministrative.
Infine, la legge in oggetto non é in
contrasto con il principio sulla parità dei cittadini davanti alla legge (art.
3 Cost.), perché tutte le leggi di riforma agraria, ancora in via di sviluppo,
limitate a determinate Regioni, danno luogo a squilibri e disparità di
trattamento. La esclusione, poi, degli enti ecclesiastici é giustificata dalla
legge del 27 maggio 1929, n. 810, che, dando esecuzione ad accordi
internazionali (Patti lateranensi), pone un limite assoluto alla legislazione
regionale. Si ripetono le conclusioni già prese.
Nell'udienza del 7 giugno la difesa ha
ulteriormente illustrato le rispettive tesi, riportandosi alle precedenti
conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - La Regione siciliana eccepisce
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale della legge 13
settembre 1956, n. 46, per omessa motivazione sulla rilevanza. Assume la
difesa, che la legge impugnata non dispone la conversione automatica in
enfiteusi del contratto di affitto agrario di cui l'Ospizio "Ardizzone -
Gioeni" chiede la risoluzione per inadempienza; alla concessione
enfiteutica si addiverrebbe, invece, attraverso un complesso procedimento
amministrativo e la qualità di coltivatore in atto della terra é uno soltanto
dei requisiti richiesti per la trasformazione del rapporto giuridico. E,
pertanto, il giudice adito, mantenendosi nei limiti della contestazione della
lite, avrebbe potuto decidere indipendentemente dalla proposta questione di
costituzionalità. Inoltre, la Sezione specializzata agraria, attesa la sua
particolare competenza funzionale, non avrebbe potuto conoscere della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale, ma doveva rimettere gli atti al
Tribunale di Catania, in sede ordinaria, il solo competente a decidere sulla
detta questione.
La eccezione non é fondata.
L'ordinanza di rinvio rileva che la legge
in esame, non suggerita dalla necessità di regolamentare situazioni
eccezionali, appare in contrasto con la legislazione statale in materia di
riforma agraria e con la legge regionale 27 dicembre 1950, n. 104, che dalla
riforma esclude i terreni migliorati e, in particolare, gli agrumeti; considera
la eccezione rilevante per la decisione del giudizio e non manifestamente
infondata e rimette, in conseguenza, gli atti alla Corte costituzionale per
esaminare se la legge 13 settembre 1956, n. 46, sia stata emanata oltre i limiti
della potestà legislativa conferita all'Assemblea siciliana dall'art. 14, lett.
a, dello Statuto speciale per la Sicilia. Con tale motivazione il giudizio di
rilevanza deve ritenersi adeguatamente compiuto (Corte cost., sent. n.
102 del 25 giugno 1957, sent. n.
57 del 18 novembre 1959). Invero,
data la situazione processuale determinatasi con la eccezione di incostituzionalità,
il giudice adito doveva, ai fini della rilevanza, procedere ad un esame
delibativo della legge impugnata, né poteva, allo stato, accertare, come
sostiene la difesa della Regione, la sussistenza dei requisiti richiesti per la
conversione del rapporto giuridico. E, pertanto, non é esatto che il giudizio
di rilevanza sia stato fatto sul presupposto dell'automatica conversione del
contratto di affitto agrario in concessione enfiteutica.
Infine, quanto alla incompetenza della
Sezione specializzata a decidere sulla rilevanza, questa Corte non può
pronunciarsi sulla competenza del giudice che ha emesso l'ordinanza di rinvio,
data la separazione fra il giudizio principale e quello di costituzionalità. Il
giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, presuppone
l'esistenza di un giudizio (principale) di merito; ed é sufficiente che il
giudizio di merito, nel corso del quale é sorta la questione di legittimità
costituzionale, sia stato di fatto instaurato (Corte cost., sent. n.
24 del 18 aprile 1959, sent. n.
30 del 23 gennaio 1957).
2. - Nel merito, anzitutto é bene
precisare, nel contrasto delle parti, che l'Assemblea regionale con la legge
impugnata non ha legiferato in materia di pubblica beneficenza e di Opere pie
(art. 14, lett. m, Statuto regionale siciliano, che riguarda l'organizzazione,
il funzionamento, i controlli ecc., delle Opere pie ed assistenziali), bensì in
materia di agricoltura e precisamente di riforma agraria. Ma in questo campo il
potere dell'Assemblea deve adeguare ai particolari bisogni dell'Isola le leggi
di riforma agraria emanate sul piano nazionale e sempre nell'ambito delle norme
costituzionali. Le differenziazioni regionali contrasterebbero con i principi
enunciati negli artt. 1 e 5 della Costituzione.
Le leggi dello Stato alle quali l'Assemblea
siciliana deve, in materia agraria, fare riferimento sono: il D. Lgt. 24
febbraio 1948, n. 114, per la piccola proprietà contadina; la legge Sila 12
maggio 1950, n. 230; la legge stralcio 21 ottobre 1950, n. 841; la legge 18
maggio 1951, n. 333, per l'assegnazione dei terreni ai contadini.
3. - Poste tali premesse, la legge
impugnata, disponendo che i terreni anche utilizzati ed anche se gravati di usi
civici o soggetti a vincoli idrogeologici, a qualsiasi titolo appartenenti al
patrimonio degli "enti pubblici", sono assegnati in enfiteusi
perpetua ai lavoratori agricoli, che in atto li coltivano (artt. 1 e 2),
sconvolge la riforma accolta dalla legislazione nazionale, ponendosi con essa
in contrasto: per i soggetti colpiti dalla riforma; per il sistema con cui la
riforma viene attuata; per l'oggetto e per i soggetti che se ne avvantaggiano.
Infatti, la legge n. 46 colpisce gli enti
pubblici, tra i quali sono da annoverare le Opere pie, mentre la legge Sila del
1950, n. 230 (art. 2, primo comma), e la legge stralcio del 1950, n. 841 (art.
4, primo comma), riguardano soltanto i proprietari terrieri privati. Ché anzi
la legislazione statale considera con favore gli enti pubblici di beneficenza e
di assistenza in quanto dispone che le donazioni a beneficio di essi sono
valide, se fatte fino al 15 novembre 1949 anziché sino al 1 gennaio 1948 (legge
stralcio: art. 20; legge 18 maggio 1951, n. 333, art. 4, primo comma). E la
legge del 1948, n. 114, comprende nella riforma i fondi rustici di natura
patrimoniale appartenenti allo Stato, alle Province, ai Comuni, ma non i beni
appartenenti agli altri enti pubblici (art. 5).
4. - Quanto al sistema, la legge in esame
dispone la con versione ex lege in enfiteusi perpetua di tutti i
rapporti giuridici che legano il coltivatore alla terra degli enti pubblici (mezzadria,
affitto agrario, bracciantato, ecc.); in contrasto con la riforma nazionale
attuata con la espropriazione della proprietà terriera privata con indennizzo
(legge del 1950 n. 230, art. 2, primo comma; legge del 1950 n. 841, art. 4,
primo comma). E non v'ha dubbio che la determinazione degli obblighi, dei
vincoli e dei limiti alla proprietà privata (art. 44, primo comma, della
Costituzione) va fatta sul piano nazionale. Trattandosi di riforme di struttura
con riflessi economici e sociali, il ridimensionamento della proprietà e la
ridistribuzione della ricchezza, che devono ispirarsi a principi uniformi e
generali, non possono competere che allo Stato; il riconoscimento di una
autonoma attività legislativa regionale, in questo campo, finirebbe col pregiudicare
la riforma stessa.
5. - Relativamente all'oggetto, le leggi
nazionali pongono, nel quadro della trasformazione agraria e fondiaria, un
duplice limite alla espropriazione:
quantitativo, riservando de jure
all'espropriato una quota del patrimonio terriero in piena proprietà (legge del
1950, n. 230, art. 2, primo comma; legge del 1950, n. 841, art. 4, primo
comma); e riservando facoltativamente per l'espropriato anche in piena
proprietà il terzo residuo (cit. legge, n. 841, art. 9);
qualitativo, assoggettando ad
espropriazione i terreni suscettibili di trasformazione e disponendo esenzioni
collegate a particolari tipi di cultura o a tipi di aziende (cit. leggi, n.
230, art. 2, primo comma, e n. 841, artt. 4, primo comma, 5, primo comma, e
10).
La legge n. 46, al contrario, assoggetta
alla riforma senza limiti ed esclusioni (conversione in enfiteusi ex lege)
tutte le proprietà terriere degli enti pubblici, anche se già convenientemente
messe a culture; violando l'art. 44 della Costituzione sotto un duplice
aspetto: perché colpisce anche i terreni migliorati, mentre i limiti alla
proprietà privata costituzionalmente consentiti devono tendere ad una maggiore
produttività; perché pregiudica gli equi rapporti sociali, favorendo solo
alcune categorie di lavoratori.
6. - La legge siciliana viola, inoltre,
l'autonomia degli enti pubblici limitandone la capacità negoziale nella sfera
dei contratti agrari ed é in contrasto con l'art. 27 della legge 17 giugno
1890, n. 6972, secondo il quale "i beni immobili delle istituzioni
pubbliche di beneficenza devono, di regola, essere dati in affitto con le forme
fissate dal regolamento", per assicurare il conseguimento dei benefici
fini istituzionali.
Secondo, poi, la legge regionale,
l'assegnazione dei terreni é fatta di regola al contadino che coltiva la terra
in atto; mentre per la legge stralcio l'assegnazione dei terreni espropriati é
fatta di preferenza ai coltivatori degli stessi terreni solo quando essi
abbiano in corso per lo stesso terreno contratti miglioratari, a lungo termine,
ed abbiano eseguito sostanziali e permanenti migliorie nel fondo (art. 21,
secondo comma). E non é superfluo aggiungere che la legge impugnata é in
contrasto anche con la legislazione statale in materia di contratti agrari, che
non prevede 1n conversione ex lege di detti contratti in enfiteusi
perpetua.
7. - Infine, la legge regionale viola il
principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, della Costituzione) tra
contadini che coltivano le terre degli enti pubblici e contadini che coltivano
le terre dei privati, essendo riservata soltanto ai primi la possibilità di
averle assegnate in concessione enfiteutica perpetua.
Gli altri motivi sono assorbiti.
Pertanto, le disposizioni degli artt. 1 e 2
della legge 13 settembre 1956, n. 46, eccedono i limiti in base ai quali é
consentita un'attività normativa da parte dell'Assemblea regionale siciliana in
materia di riforma agraria e devono, quindi, essere dichiarate
incostituzionali. Dalla dichiarata incostituzionalità delle norme su riportate
Consegue la incostituzionalità della intera legge.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
respinta l'eccezione pregiudiziale
sollevata dalla difesa della Regione;
dichiara la illegittimità costituzionale
della legge regionale siciliana 13 settembre 1956, n. 46, riguardante
l'applicazione della riforma agraria ai terreni degli enti pubblici in
relazione all'articolo 14, primo comma, lett. a, dello Statuto speciale per la
Sicilia e in riferimento agli artt. 3, 5 e 44 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 luglio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria l'11 luglio 1961.