SENTENZA N.
45
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della Regione
siciliana con ricorso notificato il 2 agosto 1960, depositato nella cancelleria
della Corte costituzionale il 9 agosto successivo ed iscritto al n. 15 del
Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e
lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro dei lavori pubblici 23
maggio 1960, concernente la classificazione, tra le provinciali, di 23 strade
in Provincia di Agrigento.
Vista la costituzione in giudizio del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 7 giugno
1961 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi gli avvocati Giuseppe Guarino, Pietro
Gasparri e Luigi Maniscalco Basile, per il ricorrente, e il vice avvocato
generale dello Stato Achille Salerni, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Con ricorso per conflitto di
attribuzione notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro
dei lavori pubblici il 2 agosto 1960 e depositato il 9 agosto successivo, la
Regione siciliana ha chiesto a questa Corte l'annullamento del decreto del
Ministro dei lavori pubblici 23 maggio 1960 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 149 del 20 giugno successivo), col quale si faceva luogo -
"ai sensi e per gli effetti della legge 12 febbraio 1958, n. 126" -
alla approvazione del piano generale, formato dall'Amministrazione provinciale
di Agrigento, comprendente tutte le strade di quella Provincia in possesso dei
requisiti, di cui alla legge stessa, per essere classificate
"provinciali" (art. 1), nonché alla classificazione tra le
"provinciali" di ventitré strade della Provincia (art. 2).
Premesso che in Sicilia ogni potestà
legislativa e amministrativa in materia di classificazione di strade spetta
alla Regione, ai sensi degli artt. 14, lett. g, e 20 dello Statuto regionale e
delle norme di attuazione emanate con D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 - tanto che
la Regione ebbe a esercitare i poteri stessi per le strade regionali con la
legge 14 giugno 1957, n. 32 -, la Regione lamenta che la classificazione operata
dal Ministro dei lavori pubblici con l'art. 2 del provvedimento impugnato é
venuta a usurpare un proprio potere. É vero che l'art. 5 della legge nazionale
12 febbraio 1958, n. 126, attribuisce al Ministro dei lavori pubblici il potere
di classificazione delle strade provinciali: ma, in presenza delle riferite
norme riguardanti la Sicilia, é chiaro che la disposizione non può considerarsi
valevole anche per la Sicilia; del resto, ove così non dovesse essere, essa
contrasterebbe con gli artt. 14, lett. g, e 20 Statuto siciliano, e, pertanto,
dovrebbe esser dichiarata - previo giudizio incidentale di legittimità
costituzionale - illegittima. Qualora, poi, volesse assumersi che la competenza
statale discenderebbe dal fatto che la legge del 1958 prevede la erogazione di
un contributo finanziario straordinario dello Stato, in favore delle strade
inserite nel piano delle strade provinciali, in occasione della prima
classificazione eseguita in attuazione di essa, la Regione osserva, in primo
luogo, che la concessione del contributo deve precedere il provvedimento di
classificazione ed é indipendente da esso, e, in secondo luogo, che se pure
dovesse ammettersi una attrazione del potere di classificazione da parte del
potere di erogazione del contributo, nella specie si sarebbe verificata una
violazione della seconda parte del primo comma dell'art. 20 dello Statuto
regionale, in base alla quale - afferma la Regione - "anche l'attività di
natura statale deve essere svolta in Sicilia dagli organi siciliani, sia pure sotto
la direttive del Governo dello Stato".
Né l'illegittimità si limita alla sola
classificazione. Essa investe anche l'art. 1 del decreto impugnato, che fa
luogo all'approvazione del piano generale formato dall'Amministrazione
provinciale. Siccome l'approvazione del piano spetta - ex art. 16 della legge
del 1958 - alla Provincia, o, in caso di contestazione, all'organo locale di
tutela, bisogna ritenere che il provvedimento ministeriale abbia avuto, in
proposito la sola disfunzione di ammettere le strade provinciali agrigentine al
riparto del contributo.
Senonché il potere in questione avrebbe
dovuto essere esercitato, in base all'art. 20, primo comma, ultima parte, dello
Statuto, dalla Regione, sia pure sotto le direttive del Governo. Dal
coordinamento della legge statale n. 126 del 1958 e dell'art. 20 Statuto
siciliano risulta, infatti, che "solo gli organi siciliani sono competenti
ad ammettete i piani provinciali della Sicilia al riparto del contributo, così
come ad essi spetta provvedere alla ripartizione tra le varie Amministrazioni
provinciali della quota di contributo globalmente attribuita dallo Stato alla
Regione siciliana".
Il ricorso conclude chiedendo che la Corte
dichiari che solo alla Regione spetta emettere i decreti di classificazione delle
strade provinciali in Sicilia ed ammettere i piani delle strade provinciali
delle Province siciliane al riparto del contributo, e conseguentemente annulli
in toto il decreto impugnato; in subordine, sollevi già riferita questione di
legittimità costituzionale della legge 12 febbraio 1958, n. 126
2. - Resiste al ricorso il Presidente del
Consiglio dei Ministri, costituitosi in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, con deduzioni depositate il 22 agosto 1960. L'Avvocatura
osserva, innanzi tutto, che pur volendo prescindere dal rilievo che la
classificazione delle strade non rientra nella materia dei lavori pubblici, che
é la sola attribuita alla Regione dall'art. 14, lett. g, Statuto siciliano - la
legge 12 febbraio 1958, n. 126, - volta a regolare in modo unitario per tutto
lo Stato la materia delle strade, la quale esige per natura una disciplina
nazionale unitaria, ispirata alle "superiori necessità generali della
collettività" - non interferisce minimamente con la sfera delle autonomie
regionali. Aggiunge, poi, che le norme di attuazione emanate con D.P.R. n. 878
del 1950, avendo carattere regolamentare, non possono "integrare concetti
che la legge (nel caso specifico, lo Statuto siciliano) non - menziona".
Al riguardo osserva che lo Statuto
siciliano esclude dalla competenza regionale le grandi opere pubbliche "di
prevalente interesse nazionale", tra le quali l'art. 3, lett. m, delle
citate norme di attuazione fa rientrare tutte le opere che lo Stato, sentita la
Regione, riconoscerà tali. "Orbene - rileva l'Avvocatura - non potrebbe
seriamente negarsi che l'adeguamento (alle moderne esigenze del traffico) della
rete delle strade di uso pubblico abbia carattere di prevalente interesse
nazionale"; e l'intento di sottrarre la materia a ogni potere regionale
risulta, appunto, confermato dalla disciplina unitaria data dalla legislazione
statale, da un lato - con la legge n. 126 del l958 - alla classificazione delle
strade (che volutamente non considera strade regionali), e dall'altro - col T.U.
15 giugno 1959, n. 393, e col relativo regolamento - la circolazione stradale.
Pertanto, l'Avvocatura conclude per il rigetto totale del ricorso, e per
l'affermazione della competenza statale in materia di "sistemazione
generale" e di "classificazione" delle strade di uso pubblico,
"con gli oneri e l'esercizio delle funzioni amministrative ad essa
connesse".
3. - Le due parti hanno depositato in data
25 maggio memorie illustrative delle rispettive tesi.
La Regione modificando l'originario punto
di vista, osserva che il decreto ministeriale impugnato contiene, nei suoi due
articoli, un unico provvedimento, che si concreta nella classificazione delle
23 strade provinciali, ai sensi dell'art. 5 della legge 126 del 1958;
sottolinea che la concessione del contributo da parte dello Stato non può
valere a far passare a questo la competenza alla classificazione delle strade
provinciali, trattandosi di provvedimenti che "non sono in alcun modo
collegabili in un rapporto di interdipendenza", confermando che, peraltro,
in ordine alla ripartizione del contributo, l'esercizio della competenza del
Ministro spetta, in Sicilia, alla Regione (ex art. 20, primo comma, ultima
parte, Statuto regionale); ricorda che la materia delle strade rientra, fin
dalle origini della legislazione italiana, nella sfera dei lavori pubblici, e
che, pertanto, é da ritenere trasferita alla Regione siciliana (salvo quanto
riguarda le strade nazionali) in virtù degli artt. 14, lett. g, e 20 dello
Statuto regionale e dell'art. 3 delle norme di attuazione emanate col D.P.R. n.
878 del 1950; nega che le strade provinciali possano farsi rientrare fra quelle
"di prevalente interesse statale", osservando che affermare il
contrario rappresenta una contradictio in adjecto; pone in
evidenza la diversità che corre tra la materia relativa alla costruzione e alla
manutenzione delle strade e quella relativa alla circolazione su di esse,
considerando che quest'ultima, e non anche la prima, riveste carattere
necessariamente unitario per tutto lo Stato.
É da notare che tanto nel ricorso, quanto
nella memoria, la Regione riconosce che la legge n. 126 del 1958 - in virtù
della quale lo Stato ha erogato contributi anche per le strade provinciali
siciliane - deve trovare applicazione anche in Sicilia; ma afferma che, dovendo
essere interpretata in armonia con le disposizioni costituzionali e ordinarie
particolari a questa Regione, in Sicilia i poteri ministeriali da essa
contemplati in relazione alle strade provinciali devono essere esercitati dal
Governo regionale.
4. - Nella sua memoria l'Avvocatura dello
Stato osserva che dai lavori preparatori della Costituzione risulta che al
legislatore costituente fu presente la distinzione tra "viabilità" e
"lavori pubblici", onde nelle formule costituzionali che
attribuiscono alle Regioni quest'ultima materia (che comprende soltanto la
costruzione e manutenzione delle strade) non può considerarsi compresa anche la
prima, che riguarda la circolazione sulle strade e la classificazione di esse:
contesta, in conseguenza, che la legge n. 126 del 1958 contenga alcuna
illegittimità costituzionale, in quanto solo allo Stato spetta statutariamente
la classificazione delle strade; solleva per contro la questione di legittimità
costituzionale della legge reg. sic. 14 giugno 1957, n. 32, la quale, in
contrasto con i riferiti principi statutari, che postulano l'unitarietà e
uniformità della classificazione delle strade su tutto il territorio dello
Stato, ha previsto un potere regionale di classificare come regionali talune
delle strade esistenti in Sicilia; contesta che la concessione del contributo
statale ex art. 18 della legge n. 126 del 1958 possa aver luogo prima del
provvedimento statale di classificazione delle strade come provinciali; afferma
che lo Stato é sempre legittimato a intervenire con propri mezzi finanziari per
la tutela di interessi di carattere nazionale, nella sfera delle attribuzioni
regionali; nota che l'art. 20, primo comma, ultima parte, dello Statuto
siciliano, non significa altro se non che lo Stato può attribuire di volta in
volta alla Regione l'esercizio di poteri amministrativi suoi propri; nega che
la Regione possa pretendere alcuna ingerenza nella assegnazione dei con tributi
statali per le strade provinciali; conclude nei sensi delle precedenti
deduzioni, e per il rigetto della eccezione di legittimità costituzionale
sollevata dalla Regione, e, subordinatamente, perché venga sollevata in via
incidentale la questione di legittimità costituzionale della legge regionale
siciliana 14 giugno 1957, n. 32, e in particolare degli artt. 1 e 2, comma
primo, di essa.
5. - Nella discussione orale i difensori
della Regione e dello Stato hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi.
La difesa della Regione, anche al fine di
rettificare le conclusioni del ricorso, ha richiamato l'attenzione sul fatto
che il decreto impugnato nulla dispone in ordine alla concessione del
contributo previsto dall'art. 18 della legge n. 126 del 1958, onde
l'accoglimento del ricorso non può in alcun modo incidere sul problema della
concessione del contributo da parte dello Stato. L'Avvocatura dello Stato ha
sostenuto la tesi opposta.
Considerato
in diritto
1. - Il decreto del Ministro dei lavori
pubblici, del quale la Regione siciliana, sul presupposto della invasione della
propria sfera di attribuzioni, ha chiesto l'annullamento, fa luogo: a) alla
approvazione del piano generale - predisposto dall'Amministrazione provinciale
di Agrigento ai sensi dell'art. 16 della legge nazionale 12 febbraio 1958, n.
126 - comprendente le strade di quella Provincia già classificate come
provinciali e quelle in possesso dei requisiti per ottenere tale
classificazione (art. 1); b) alla classificazione tra le provinciali di
quest'ultimo gruppo di strade (art. 2). Nulla esso dispone, invece, in ordine
al contributo che l'art. 18 della stessa legge consente al Ministro di erogare
per la "sistemazione generale delle strade che saranno classificate
provinciali ai sensi dei precedenti artt. 16 e 17". La materia della
erogazione del contributo e della relativa competenza non attiene, dunque,
all'oggetto del giudizio, sebbene le parti ne abbiano discusso.
La Corte deve perciò limitarsi a esaminare
se l'approvazione del piano e la classificazione delle strade da parte del
Ministero dei lavori pubblici abbiano importato alcuna invasione della sfera di
attribuzioni della Regione.
2. - Ritiene la Corte che la materia delle
"strade" sia compresa in quella dei "lavori pubblici", che
l'art. 14, lett. g, dello Statuto speciale per la Regione siciliana attribuisce
alla competenza della Regione, "eccettuate le grandi opere pubbliche di
interesse prevalentemente nazionale". A parte l'antica e costante
tradizione legislativa, che risale alla legge dei lavori pubblici del 1865
(all. F alla legge 20 marzo 1865, n. 2248), la quale comprende le strade tra le
opere pubbliche, ciò é confermato dal fatto che l'art. 3, lett. a, delle norme
di attuazione dello Statuto siciliano in materia di opere pubbliche, approvate
con D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, considera tra le "grandi opere
pubbliche di prevalente interesse nazionale" la "costruzione,
riparazione e manutenzione delle strade statali". Né, in presenza della
riferita tradizione legislativa, appaiono decisive le considerazioni che, in
senso contrario, vorrebbero trarsi dal fatto che l'art. 117 della Costituzione
usa una formula più dettagliata, parlando di "viabilità, acquedotti e
lavori pubblici d'interesse regionale", e che analoghe formule si trovano
in taluni Statuti regionali (art. 4, n. 5 St. T.-A.A. ; art. 2, lett. f, St. V.
A.).
Se ciò é vero, non può dirsi tuttavia che
la disposizione dell'art. 14, lett. g, dello Statuto siciliano abbia finora
avuto, in materia di strade, attraverso le norme di attuazione emanate dallo
Stato, l'indispensabile puntualizzazione, sopra tutto per ciò che riguarda il
coordinamento dei poteri statali con quelli regionali. Ciò vale precipuamente
in relazione alle strade di interesse degli enti locali diversi dalla Regione,
apparendo del tutto insufficiente (oltre che non univoca) la disposizione
dell'art. 5 delle norme di attuazione, emanate con D.P.R. 30 luglio 1950, n.
878, che si limita a dire che, per la "esecuzione delle pere pubbliche di
interesse degli enti locali" (alla quale, per antica tradizione che risale
all'art. 321 della legge dei lavori pubblici del 1865, partecipa in misura
notevole la finanza statale), "nulla é innovato", e, per giunta, non
si occupa in alcun modo del coordinamento dei poteri "non innovati"
con quelli eventualmente di spettanza della Regione.
L'esigenza di norme di attuazione si lascia
particolarmente sentire pel caso di trasferimento alla Regione di poteri
relativi alla classificazione delle strade, apparendo tali norme
indispensabili, non tanto e non soltanto allo scopo di definire quali momenti
delle procedure di classificazione, e in ispecie di quelle riguardanti le
strade degli enti territoriali minori (cui non si fa alcun cenno nelle norme
fin qui emanate), siano eventualmente da considerare passati alla Regione,
quanto allo scopo di definire in proposito il coordinamento dei poteri statali
e regionali, reso assolutamente necessario quanto meno dalla presenza della
disposizione dell'art. 5 di cui si é detto.
É chiaro, d'altronde, che la
classificazione delle strade non può, per la sua stessa funzione, esser
regolata se non nel quadro di un sistema unitario, nel quale sia stata
previamente realizzata la coordinazione dei vari poteri legislativi e
amministrativi operanti nel settore: infatti, l'appartenenza di un'arteria di
comunicazione a un ente piuttosto che ad un altro, come pure il passaggio di
essa da un ente ad un altro, comporta conseguenze di rilievo, oltre che per
l'amministrazione e la finanza dei diversi enti, proprietari od obbligati a
contribuire nelle spese, anche per l'economia delle popolazioni locali e per
quella generale della Nazione. Di modo che é da escludere che, essendo stata la
materia regolata finora dalla legislazione statale secondo un certo ordine -
nel quale sono notevoli gli interventi amministrativi e finanziari dello Stato
-, la competenza legislativa e amministrativa della Regione relativa alla
classificazione delle strade possa sottentrare, sia pur parzialmente, prima che
sia stato definito, attraverso norme di attuazione, in qual modo gli eventuali
nuovi e diversi poteri abbiano a coordinarsi con gli antichi, senza che
l'unitarietà del sistema abbia a soffrirne.
L'esigenza di disposizioni puntuali si
lascia tanto più sentire in una situazione come quella siciliana, nella quale
il sistema degli enti territoriali - che per tradizione sono gli enti preposti
alla tenuta delle strade pubbliche - é stato sottoposto, con lo Statuto
regionale, a notevoli innovazioni.
In tale stato di cose, ritiene la Corte -
in ciò conformandosi alla propria giurisprudenza (sent. 31
marzo 1960, n. 19, e 24 marzo
1961, n. 20) - che le disposizioni
di attuazione emanate col D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, le quali non si
occupano affatto della classificazione delle strade, siano tutt'altro che
idonee a far considerare passati alla Regione i relativi poteri legislativi e
amministrativi dello Stato. Onde, fin quando non siano state emanate altre
disposizioni di attuazione specifiche e puntuali, non può considerarsi
modificato il preesistente ordine delle competenze. Il che implica, tra
l'altro, che il legislatore e il Governo dello Stato conservano, attualmente, i
propri poteri in materia di classificazione delle strade provinciali.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
rigettata ogni diversa richiesta:
dichiara spettare allo Stato la competenza
esercitata col decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 agosto 1960 -
impugnato col ricorso della Regione siciliana indicato in epigrafe -, che ha
approvato il piano generale, formato dall'Amministrazione provinciale di
Agrigento, comprendente tutte le strade di quella Provincia in possesso dei
requisiti per essere classificate provinciali ed ha classificato tra le provinciali
ventitré strade della Provincia stessa;
respinge, in conseguenza, la domanda di
annullamento dell'anzidetto decreto.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 3 luglio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria l'11 luglio 1961.