SENTENZA
N. 32
ANNO
1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI,
Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 3 aprile 1959, recante: "Riordinamento dell'Ente per la
riforma agraria in Sicilia", promosso con ricorso del Commissario dello
Stato per la Regione siciliana, notificato l'11 aprile 1959, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 18 aprile 1959 ed iscritto al n. 8
del Registro ricorsi 1959.
Vista la costituzione
in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita nell'udienza
pubblica del 26 aprile 1961 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
udito il sostituto
avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il ricorrente, e gli avvocati
Leopoldo Piccardi e Giuseppe Guarino, per il Presidente della Regione
siciliana.
Ritenuto
in fatto
Con ricorso
notificato in data 11 aprile 1959 al Presidente della Regione siciliana e
depositato nella cancelleria di questa Corte il 18 aprile 1959, il Commissario
dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato la legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 3 aprile 1959, recante:
" Riordinamento dell'Ente per la riforma agraria in Sicilia",
comunicata il 4 aprile al Commissario dello Stato agli effetti dell'art. 28
dello Statuto siciliano. Del deposito del ricorso nella cancelleria é stata
data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 99, del 24 aprile
1959, e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, n. 25, del 30 aprile
1959, dal Presidente della Corte costituzionale.
Nel ricorso si
osserva che la legge impugnata, la quale contiene norme per la disciplina dei
compiti dell'Ente per la riforma agraria in Sicilia, per la costituzione di un
fondo di rotazione, per il riordinamento degli organi deliberativi, esecutivi e
di controllo, nonché per l'approvazione del regolamento organico e dello
statuto, dà luogo a censure per quanto concerne le norme contenute negli artt.
5,13,14,15 e 16; si conclude, tuttavia, perché sia dichiarata la illegittimità
costituzionale della intera legge.
In particolare, nei
confronti dell'art. 14 della legge il commissario dello Stato rileva che tale
articolo dispone la istituzione di un fondo di rotazione per sopperire alle
esigenze della nuova attività di assistenza agricola che l'Ente sarebbe
autorizzato a svolgere in base alle disposizioni dell'art. 13; ma tale
istituzione sarebbe illegittima, non essendo precisati l'ammontare del fondo
stesso, la misura del contributo regionale, la natura e il prevedibile
ammontare delle sopravvenienze attive, nonché le modalità per rendere liquidi
e, quindi, utilizzabili i cespiti indicati come "creazione della proprietà
contadina e terreni delle aziende di proprietà dell'Ente".
La legge
importerebbe, pertanto, un onere finanziario per la Regione, non determinato
nell'effettivo ammontare, né indicherebbe i mezzi a copertura della nuova
spesa, essendo il finanziamento disposto più formale che sostanziale; si
avrebbe, quindi, violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione.
Sarebbero, poi,
illegittime le norme contenute negli artt. 5 e 15 della legge impugnata, le
quali attribuiscono all'Assessore regionale per l'agricoltura una potestà
regolamentare che, a giudizio del Commissario dello Stato, non può ritenersi
compresa nella competenza dell'Assessore medesimo, ma, se mai, in quella del
Governo regionale o del Presidente della Regione.
Infine, l'art. 16 della
legge configurerebbe un caso di delegazione legislativa al Presidente della
Regione, per la emanazione, su deliberazione della Giunta, di norme di
coordinamento, mentre lo Statuto regionale non consentirebbe figure di
legislazione delegata.
Il Presidente della
Regione siciliana si costituiva in giudizio mediante deposito delle deduzioni
in cancelleria in data 8 maggio 1959, contestando - in via pregiudiziale - la
competenza della Corte costituzionale, perché il giudizio sui ricorsi proposti
dallo Stato contro le leggi siciliane deve ritenersi riservato alla competenza
esclusiva dell'Alta Corte per la Regione siciliana. Nel merito, la difesa della
Regione contesta la esattezza degli argomenti addotti nel ricorso, affermando
fra l'altro che la norma contenuta nell'art. 13, lett. a, avrebbe natura di
legge direttiva, non di legge precetto; per quanto concerne, poi, la
legittimità della delegazione legislativa al Presidente della Regione fa
richiamo ad una decisione dell'Alta Corte. Conclude, pertanto, perché il
ricorso sia dichiarato inammissibile e irrecevibile e, subordinatamente,
respinto perché infondato.
Con una memoria
illustrativa depositata il 13 aprile 1961 la difesa dello Stato replica alle
argomentazioni della Regione e insiste per l'accoglimento del ricorso. Essa
osserva che se la norma contenuta nell'art. 13, lett. a, della legge impugnata
non é una norma-precetto, tale dovrebbe essere allora quella della legge di
bilancio, il che renderebbe più grave la violazione dell'art. 81 della Costituzione.
Insiste sulla indeterminatezza dell'onere assunto dal Governo regionale.
Contesta che possano invocarsi precedenti validi e vincolanti per riconoscere
legittime l'attribuzione di una potestà regolamentare a un Assessore regionale
e la delegazione legislativa alla Giunta della Regione siciliana.
Anche la difesa della
Regione ha depositato in pari data una memoria, insistendo sulla eccezione di
incompetenza della Corte costituzionale e sviluppando ampiamente le tesi già
sostenute sulla legittimità del conferimento della potestà regolamentare
all'Assessore e della delegazione legislativa al Governo regionale. Rispetto a
tali questioni, peraltro, solleva anche eccezioni di inammissibilità e di
improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, poiché le disposizioni
impugnate dell'art. 15 e dell'art. 16 non sono più applicabili, essendo scaduti
i termini in esse previsti rispettivamente per l'emanazione del regolamento e
per quella del decreto legislativo delegato, senza che si sia provveduto da
parte dell'Assessore e della Giunta.
Alla pubblica udienza
i difensori delle parti hanno ribadito le proprie argomentazioni, riaffermando
le conclusioni esposte nelle memorie.
Considerato
in diritto
1. - La eccezione di
incompetenza della Corte costituzionale a decidere le controversie già
demandate alla competenza dell'Alta Corte per la Regione siciliana é stata
riproposta, riesaminata e nuovamente respinta nel giudizio deciso con la sentenza n. 31 di
questa Corte, di pari data della presente, che richiama i motivi già
esposti a fondamento della prima sentenza su questo punto (n. 38 del 27
febbraio 1957).
2. - Ad analoga decisione
negativa si deve pervenire riguardo alle eccezioni di inammissibilità e
improcedibilità sollevate dalla difesa della Regione nella memoria,
relativamente alle norme degli art. 15 e 16 della legge regionale impugnata, in
base al rilievo che i termini stabiliti in tali disposizioni per l'esercizio
della potestà regolamentare conferita all'Assessore per l'agricoltura e le
foreste (art. 15) e della delegazione legislativa al Governo regionale (art.
16) sono decorsi da tempo, senza che si sia provveduto all'esercizio delle
potestà medesime.
La sussistenza
dell'interesse dello Stato ad ottenere l'accertamento della illegittimità delle
norme suddette e la loro eliminazione dall'ordinamento giuridico non può essere
messa in dubbio. Anzitutto é da osservare che, se il termine stabilito per
l'esercizio di una delegazione legislativa é sicuramente perentorio, é quanto
meno controverso se sia tale, o non piuttosto meramente ordinatorio, un termine
prefisso per l'emanazione di regolamenti, di guisa che il fatto che sia scaduto
il termine previsto nell'art. 15 della legge impugnata senza che l'Assessore
abbia esercitato la potestà regolamentare conferitagli potrebbe, secondo talune
opinioni, non precluderne l'ulteriore esercizio. L'art. 5, lett. h, del resto,
non prevede affatto un termine. Si deve, poi, aggiungere che una impugnazione
come la presente ha quale oggetto una affermata violazione delle norme
costituzionali sulla competenza legislativa e regolamentare, non già il
contenuto delle norme emanate da organi eventualmente incompetenti, contenuto
che potrebbe non meritare di per sé alcuna censura: la illegittimità delle
norme delegate é conseguenza della illegittimità della legge di delegazione,
che ne costituisce il prius, ed é proprio su questa che si appunta
l'azione esperita dagli organi dello Stato. Sussiste, quindi, il dovere della
Corte di esaminare la legittimità di quelle norme, rispetto alle quali la
difesa dello Stato ha insistito nella richiesta della dichiarazione di
illegittimità.
3. - L'art. 5, lett.
h, della legge impugnata prevede la partecipazione al Consiglio di
amministrazione dell'Ente per la riforma agraria in Sicilia di cinque membri
"eletti tra gli assegnatari dei lotti di riforma agraria con le modalità
che saranno stabilite dall'Assessorato per l'agricoltura e le foreste".
Per stabilire tali modalità l'Assessorato dovrebbe, evidentemente, emanare un
regolamento, che, pur essendo diretto a disciplinare la struttura di un organo
dell'Ente, avrebbe innegabilmente effetti riflessi non privi di importanza
rispetto a interessi di terzi (la categoria degli assegnatari dei lotti di
riforma). D'altra parte, la deliberazione dello statuto per il funzionamento
dell'Ente e del regolamento organico del personale é attribuita alla competenza
del Consiglio di amministrazione (art. 17).
L'art. 15 dispone poi
che "Entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge, l'Assessore
per l'agricoltura e le foreste é autorizzato a fissare, con proprio decreto, le
norme per la gestione del fondo", vale a dire di quel "fondo di
rotazione" previsto nell'articolo precedente.
Queste norme sono
entrambe in contrasto con il disposto del terzo comma dell'art. 12 dello
Statuto della Regione siciliana, ai sensi del quale "i regolamenti per
l'esecuzione delle leggi formate dall'Assemblea regionale sono emanati dal
Governo regionale", poiché tale Governo é costituito da un organo
collegiale composto dal Presidente della Regione e da tutti gli Assessori, ed
esattamente l'art. 13 del decreto del C.P.S. 25 marzo 1947, n. 204, recante le
norme per l'attuazione dello Statuto per la Regione siciliana, specifica che
"i regolamenti del Governo regionale sono emanati con decreto del
Presidente regionale, previa deliberazione della Giunta regionale".
La norma dello
Statuto, che é norma costituzionale di attribuzione di competenza, in nessun
caso può essere derogata da una disposizione di legge ordinaria, quali che
siano i motivi di opportunità, che a parere della stessa maggioranza
dell'Assemblea legislativa potrebbero, in qualche caso, far considerare
preferibile in linea di fatto una soluzione diversa. Fintanto che la norma
costituzionale non venga modificata da un'altra norma costituzionale, gli
organi legislativi sono tenuti ad osservarla rigorosamente, senza introdurre
distinzioni non previste da quella. D'altra parte, sì deve anche osservare che
norme simili costituiscono altrettante garanzie per l'autonomia regionale,
assicurando che i provvedimenti meglio corrispondano all'interesse generale
della Regione; e, anche per questo, non é consentito ricorrere ad analogie con
quanto e praticato nell'ordinamento dello Stato, Del resto, la stessa legge
denunciata prescrive, all'art. 17, ultimo comma, che lo statuto dell'Ente é
sottoposto all'approvazione della Giunta regionale.
Perciò le norme
contenute nell'art. 5, lett. h, e nell'art. 15 della legge impugnata devono
essere dichiarate costituzionalmente illegittime.
4. - La denuncia
della illegittimità dell'art. 16 della legge impugnata, che delega al Governo regionale
il potere di emanare le norme di coordinamento con le altre disposizioni
concernenti la stessa materia, offre alla Corte costituzionale quella occasione
di esaminare ex professo il problema della ammissibilità delle leggi di
delegazione nell'ordinamento siciliano, che non si era presentata finora, come
venne rilevato nella sentenza n. 50 del
28 luglio 1959. In tale decisione, nella quale la Corte ebbe ad escludere
che il Governo della Regione potesse emanare legittimamente decreti legge, essa
ricordò una legge regionale 26 gennaio 1949, n. 4 (modificata con le leggi 1
settembre 1949, n. 52, e 3 gennaio 1952, n. 1), recante una "delegazione
temporanea di potestà legislativa al Governo della Regione" rinnovata poi
ripetutamente, ed osservò che "il conferimento di una siffatta potestà
legislativa di urgenza al Governo della Regione da parte dell'Assemblea
regionale, per tempo determinato e previo parere vincolante delle Commissioni
legislative, dimostra che l'Assemblea stessa riconosceva che il Governo
regionale non era già investito di tale potestà, perché non si poteva ritenere
applicabile, neppure in via analogica, la norma contenuta nell'art. 77 della
Costituzione della Repubblica". A questo richiamo la Corte faceva seguire
l'osservazione, che non era certamente una manifestazione di adesione alla
prassi adottata dalla Regione, che l'Assemblea "credette di poter
supplire, con una legge ordinaria, al difetto di una norma attributiva di
competenza".
Nemmeno può desumersi
alcun argomento dalla precedente sentenza (n. 47 del 9 luglio
1959), nella quale fu dichiarata la illegittimità di una delegazione
legislativa, contenuta nell'art. 2 della legge regionale 7 maggio 1958, n. 14,
e del decreto legislativo presidenziale 5 luglio 1958, n. 4, con il quale erano
stati espletati i poteri delegati, in accoglimento del motivo addotto nel
ricorso dello Stato, fondato sul rilievo che nel citato art. 2 non erano stati
determinati i principi e i criteri direttivi. Tale decisione dovette risolvere
solo le questioni proposte e discusse dalle parti e non usò alcuna espressione,
da cui potesse arguirsi il pensiero della Corte su un punto, che non faceva
parte dell'oggetto della controversia.
Il problema
sottoposto all'esame della Corte nel presente giudizio trova soluzione nel
principio generale della inderogabilità delle competenze costituzionali. Le
ipotesi, nelle quali la Costituzione ammette l'esercizio della potestà
legislativa da parte del Governo (art. 76 e 77), sono da ritenere eccezionali;
e nulla di simile si ritrova negli ordinamenti regionali, anche perché l'organo
legislativo unicamerale e la minore complessità dell'esercizio della funzione
legislativa rendono più spedito il procedimento formativo delle leggi.
D'altra parte, la
Corte ha già ripetutamente affermato che non é consentito in via generale di
estendere alle Regioni le norme costituzionali dell'ordinamento dello Stato,
che non costituiscano applicazioni di principi generali.
Si deve, pertanto,
escludere che lo Statuto speciale della Regione siciliana ammetta l'istituto
della delegazione legislativa al Governo regionale; ne consegue che l'art. 16
della legge impugnata non può essere considerato costituzionalmente legittimo.
5. - Il Commissario
dello Stato ha impugnato anche l'art. 14 della legge regionale 12 maggio 1959,
n. 21, per violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione della
Repubblica; a sostegno della tesi dell'illegittimità dell'intero articolo si
adduce la indeterminatezza dell'ammontare del fondo di rotazione previsto nel
primo comma di esso, della misura dell'apporto annuo della Regione, la cui
fissazione é rimessa alla legge di bilancio, della natura e della entità delle
sopravvenienze attive e dei cespiti derivanti dalla creazione della proprietà
contadina.
La Corte ritiene che
la norma, la quale prevede che l'apporto annuo della Regione verrà fissato con
la legge di bilancio (art. 14, n. 1), non possa sottrarsi alla dichiarazione di
illegittimità, anche perché la formula adottata non può essere ritenuta di
natura meramente direttiva, come é stato sostenuto dalla difesa della Regione.
Essa ha, infatti,
ripetutamente chiarito che l'obbligo del legislatore regionale di indicare i
mezzi di copertura di una nuova o maggiore spesa non può ritenersi assolto
mediante l'autorizzazione a iscrizioni nel bilancio, che non producono, né
possono produrre, alcun effetto di per sé, ove non trovino corrispondenza nella
legge sostanziale (sent. n. 16 del 23 marzo 1961).
A diversa conclusione
si deve giungere, invece, per quanto concerne le altre disposizioni dell'art.
14, nelle quali non si fa che prevedere in astratto la possibilità che il così
detto fondo di rotazione sia incrementato da utili ed apporti di varia
formazione e provenienza, il che non si presta ad alcuna censura di
illegittimità. Sì può dubitare, tutt'al più, che queste entrate di incerta
consistenza possano essere sufficienti a sopperire alle esigenze delle attività
previste dalla legge, nell'art. 13; ma ciò non può provocare altra conseguenza
che quella di ordine pratico, di indurre gli organi competenti della Regione a provvedere
- secondo le norme vigenti - a reperire altrimenti i mezzi per farvi fronte.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
respinte le eccezioni
pregiudiziali sollevate dalla difesa della Regione siciliana:
dichiara la
illegittimità costituzionale delle norme contenute negli artt. 5, lett. h, 14,
n. 1, 15 e 16 della legge approvata il 3 aprile 1959 dall'Assemblea della
Regione siciliana, promulgata, in pendenza del ricorso in questa sede, il 12
maggio 1959 (n. 21) e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione
siciliana, n. 28, del 15 maggio 1959;
dichiara non fondate
le altre questioni di legittimità costituzionale sollevate nei riguardi della
legge suddetta.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 giugno
1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in
cancelleria il 9 giugno 1961.